Постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 16 июня 2015 г. N Ф04-19013/15 по делу N А46-5160/2014

г. Тюмень

16 июня 2015 г.

Дело N А46-5160/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 16 июня 2015 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 16 июня 2015 года.

Арбитражный суд Западно-Сибирского округа в составе:

председательствующего Сириной В.В.

судей Тамашакина С.Н.

Шуйской С.И.

при ведении протокола судебного заседания с использованием средств видеоконференц-связи помощником судьи Белевич Н.В. рассмотрел в судебном заседании кассационные жалобы Департамента архитектуры и градостроительства администрации города Омска, администрации города Омска на решение от 11.12.2014 Арбитражного суда Омской области (судья Глазков О.В.) и постановление от 25.02.2015 Восьмого арбитражного апелляционного суда (судьи Иванова Н.Е., Киричёк Ю.Н., Кливер Е.П.) по делу N А46-5160/2014 по заявлению индивидуального предпринимателя Басецкого Игоря Петровича (ОГРНИП 304550736400300, ИНН 550700020590) к Департаменту архитектуры и градостроительства администрации города Омска (644043, г. Омск, ул. Гагарина, 32, 1, ОГРН 1025500761142, ИНН 5503031117) о признании распоряжения от 24.12.2013 N 3551-р "О признании утратившим силу некоторых распоряжений Департамента архитектуры и градостроительства администрации города Омска" недействительным в части.

Другие лица, участвующие в деле: администрация города Омска.

Путем использования систем видеоконференц-связи при содействии Арбитражного суда Омской области (судья Беседина Т.И.) в заседании участвовали представители:

от индивидуального предпринимателя Басецкого Игоря Петровича - Кириллова О.В. по доверенности от 14.05.2014, Береза Я.Ю. по доверенности от 14.05.2014;

от Департамента архитектуры и градостроительства администрации города Омска - Бусс С.А. по доверенности от 27.05.2014 N 37.

Суд установил:

индивидуальный предприниматель Басецкий Игорь Петрович (далее - ИП Басецкий И.П., предприниматель, заявитель) обратился в Арбитражный суд Омской области с заявлением, уточненным в ходе судебного разбирательства в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), к Департаменту архитектуры и градостроительства администрации города Омска (далее - департамент, заинтересованное лицо) о признании недействительным распоряжения департамента от 24.12.2013 N 3551-р "О признании утратившими силу некоторых распоряжений Департамента архитектуры и градостроительства администрации города Омска" в части признания утратившим силу распоряжения департамента от 27.08.2013 N 2101-р "О предварительном согласовании места размещения гостиницы в 580 м северо-восточнее строения N 1/2 по бульвару Архитекторов в Кировском административном округе города Омска".

Определением Арбитражного суда Омской области к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечена администрация города Омска (далее - администрация, третье лицо).

Решением от 11.12.2014 Арбитражного суда Омской области, оставленным без изменения постановлением от 25.02.2015 Восьмого арбитражного апелляционного суда, требования ИП Басецкого И.П. удовлетворены. Распоряжение департамента от 24.12.2013 N 3551-р "О признании утратившими силу некоторых распоряжений Департамента архитектуры и градостроительства администрации города Омска" в части признания утратившим силу распоряжения департамента от 27.08.2013 N 2101-р "О предварительном согласовании места размещения гостиницы в 580 м северо-восточнее строения N 1/2 по бульвару Архитекторов в Кировском административном округе города Омска" признано недействительном. С департамента в пользу предпринимателя взысканы расходы по уплате государственной пошлины в сумме 200 руб.

Администрация обратилась с кассационной жалобой, в которой, ссылаясь на неправильное применение норм материального права, несоответствие выводов судов обстоятельствам дела, просит обжалуемые судебные акты отменить, принять по делу новый судебный акт, которым отказать в удовлетворении заявленных предпринимателем требований в полном объеме.

По мнению подателя жалобы, в связи с соответствием оспариваемого ненормативного правового акта нормам действующего законодательства основания для признания его недействительным в судебном порядке отсутствуют.

Администрация считает, что на момент утверждения департаментом акта выбора земельного участка (27.08.2013) строительство гостиниц и мотелей было включено в Перечень случаев предоставления земельных участков для строительства исключительно на торгах, установленный решением Омского городского Совета от 19.06.2013 N 131 (пункт 2 статьи 2 указанного решения, далее - Решение N 131), спорный земельный участок не может быть предоставлен в порядке, закрепленном статьей 31 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ), вследствие чего распоряжение департамента о предварительном согласовании места размещения объекта было признано утратившим силу.

Применение в рассматриваемой ситуации Решения N 131, постановления Омского городского Совета от 20.11.2013 N 655 "Об официальном толковании применения во времени решения Омского городского Совета от 19.06.2013 N 131 "Об установлении перечня случаев предоставления земельных участков для строительства исключительно на торгах" (далее - Постановление N 655) не ограничивает прав заявителя на участие в торгах для приобретения прав на спорный земельный участок, неприменение же указанных нормативных правовых актов нарушает права администрации в сфере экономической деятельности на получение органом местного самоуправления максимальной цены за объект торгов. При этом проведение торгов, как способ предоставления земельных участков, отвечает принципу сочетания интересов общества и конкретных граждан, закрепленному в подпункте 11 пункта 1 статьи 1 ЗК РФ.

Департамент также обратился с кассационной жалобой, в которой просит обжалуемые судебные акты отменить, считая их незаконными, необоснованными, в удовлетворении требований предпринимателя отказать в полном объеме.

По мнению подателя жалобы, в данном случае срок на рассмотрение заявление о выборе земельного участка и предварительном согласовании места размещения объекта и уведомления заявителя о его результатах истек 01.01.2012, следовательно, при проявлении должной степени заботливости и осмотрительности ИП Басецкий И.П. о нарушенных, по его мнению, правах и интересах должен был узнать по истечении указанного срока.

В отзыве на кассационную жалобу департамента ИП Басецкий И.П. просит оставить обжалуемые судебные акты без изменения как соответствующие действующему законодательству.

В судебном заседании представитель департамента доводы жалоб департамента и администрации поддержал, представители ИП Басецкого И.П. просили в удовлетворении жалоб отказать.

Изучив доводы кассационных жалоб, выслушав представителей сторон, проверив в порядке статей 284, 286, 287, 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) правильность применения судами первой и апелляционной инстанций норм материального права и соблюдение норм процессуального права при принятии обжалуемых судебных актов, а также соответствие выводов в указанных актах установленным по делу фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам, суд кассационной инстанции полагает, что обжалованные решение и постановление подлежат оставлению без изменения в связи со следующим.

Как следует из материалов дела и установлено судами, ИП Басецкий И.П. 07.06.2011 обратился в Главное управление по земельным ресурсам Омской области с заявлением о выборе находящегося в государственной собственности земельного участка, расположенного на территории города Омска, и предварительном согласовании места размещения земельного участка под строительство малоэтажной гостиницы, указав приблизительное местоположение участка в 580 м по направлению на северо-восток относительно жилого дома, имеющего почтовый адрес: 644123, Бульвар Архитекторов, д. 1/2.

Указанное заявление предпринимателя 28.06.2011 передано Главным управлением по земельным ресурсам Омской области в департамент.

Распоряжением департамента от 01.06.2012 N 726-р утверждена схема расположения испрашиваемого предпринимателем земельного участка на кадастровом плане территории в 580 м северо-восточнее строения N 1/2 по бульвару Архитекторов в Кировском административном округе города Омска.

Распоряжением департамента от 27.08.2013 N 2101-р утвержден акт о выборе испрашиваемого предпринимателем земельного участка, предварительно согласовано место размещения гостиницы в 580 м северо-восточнее строения N 1/2 по бульвару Архитекторов в Кировском административном округе города Омска согласно схеме расположения земельного участка на кадастровом плане территории, утвержденной распоряжением департамента от 01.06.2012 N 726-р.

На кадастровый учет 12.12.2013 поставлен земельный участок с кадастровым номером 55:36:110201:4041 с видом разрешенного использования - "для строительства гостиницы".

Предприниматель 24.12.2013 обратился в департамент с заявлением о представлении в аренду сроком на три года указанного земельного участка для строительства гостиницы.

В письме от 27.12.2013 департамент сообщил ИП Басецкому И.П. о принятии распоряжения от 24.12.2013 N 3551-р, согласно которому признано утратившим силу распоряжение департамента от 27.08.2013 N 2101-р "О предварительном согласовании места размещения гостиницы в 580 м северо-восточнее строения N 1/2 по бульвару Архитекторов в Кировском административном округе города Омска", сославшись на Решение N 131 и Постановление N 655.

Полагая, что основания для признания утратившим силу распоряжения от 27.08.2013 N 2101-р отсутствовали, ИП Басецкий И.П. обратился в арбитражный суд с заявлением по настоящему делу.

Суд первой инстанции, руководствуясь статьями 30, 31 ЗК РФ, статьей 4 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ), статьями 2, 2.2 Решения N 131, Постановлением N 655, и учитывая, что решение о предварительном согласовании места размещения объекта от 27.08.2013 N 2101-р было принято в соответствии с положениями статьи 31 ЗК РФ и на момент его принятия не противоречило нормам Решения N 131, пришел к выводу о неправомерности признания утратившим силу распоряжения департамента от 27.08.2013 N 2101-р, в связи с чем удовлетворил требования предпринимателя.

Суд апелляционной инстанции с указанными выводами согласился. Ссылки департамента и администрации на Постановление N 655, согласно которому Решение N 131 имеет обратную силу, не были приняты во внимание, поскольку заинтересованное лицо и третье лицо не учитывают правовую позицию, изложенную в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 20.07.2011 N 20-П, о недопустимости придания обратной силы новому регулированию, если оно ухудшает положение лица, ограничивает его права, уже существующие в конкретных правоотношениях.

При этом суд апелляционной инстанции исходил из того, что в решении от 02.06.2014 Арбитражного суда Омской области по делу N А46-1716/2014, оставленному без изменения постановлением от 15.08.2014 Арбитражного суда Западно-Сибирского округа, положения постановления N 655 признаны соответствующими взаимосвязанным положениям статей 1, 2, 17 (часть 1), 18, 19, 54 (часть 1) и 55 (части 2 и 3); пункта "к" части 1 статьи 72, пункта "о" статьи 71 Конституции Российской Федерации; статьи 1 и пункта 1 статьи 4 ГК РФ, пункта 4 статьи 2 и пункта 3 статьи 3 ЗК РФ, частей 1, 2 статьи 47 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", части 9 статьи 7 Устава города Омска, принятого решением Омского городского Совета от 20.09.1995 N 92. Также суд отметил, что с момента подачи соответствующего заявления у заявителя появляется право на своевременное его рассмотрение и принятие по нему соответствующего положительного либо отрицательного решения в установленный законом 7-месячный срок, в который не был обеспечен выбор испрашиваемого земельного участка.

Довод департамента о пропуске заявителем установленного законом трехмесячного срока для подачи заявления о признании незаконным бездействия департамента, суд отклонил, поскольку бездействие департамента носит длительный характер, в связи с чем срок его обжалования не может определяться конкретной датой.

Суд кассационной инстанции рассматривает дело исходя из доводов, изложенных в кассационных жалобах, и считает выводы судебных инстанций в обжалуемой части правомерными по следующим основаниям.

В соответствии с частью 1 статьи 198, частью 4 статьи 200 АПК РФ и пунктом 6 постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц необходимо наличие двух обязательных условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.

Обязанность доказывания законности совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые совершили действия (бездействие) (часть 5 статьи 200 АПК РФ).

Согласно статье 65 АПК РФ каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается, как на основание своих требований и возражений.

Статьей 30 ЗК РФ предусмотрено, что предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется с проведением работ по их формированию без предварительного согласования мест размещения объектов либо с предварительным согласованием мест размещения объектов.

Порядок предоставления земельных участков с предварительным согласованием мест размещения объектов регламентирован в статье 31 ЗК РФ, согласно которой лица, заинтересованные в предоставлении земельного участка для строительства, обращаются в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, предусмотренные статьей 29 настоящего Кодекса, непосредственно либо через многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг с заявлением о выборе земельного участка и предварительном согласовании места размещения объекта.

Орган местного самоуправления по заявлению гражданина или юридического лица либо по обращению предусмотренного статьей 29 настоящего Кодекса исполнительного органа государственной власти обеспечивает выбор земельного участка на основе документов государственного кадастра недвижимости с учетом экологических, градостроительных и иных условий использования соответствующей территории и недр в ее границах посредством определения вариантов размещения объекта и проведения процедур согласования в случаях, предусмотренных федеральными законами, с соответствующими государственными органами, органами местного самоуправления, муниципальными организациями.

Результаты выбора земельного участка оформляются актом о выборе земельного участка для строительства, а в необходимых случаях и для установления его охранной или санитарно-защитной зоны. К данному акту прилагаются утвержденные органом местного самоуправления схемы расположения каждого земельного участка на кадастровом плане или кадастровой карте соответствующей территории в соответствии с возможными вариантами их выбора.

Исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, предусмотренные статьей 29 настоящего Кодекса, принимает решение о предварительном согласовании места размещения объекта, утверждающее акт о выборе земельного участка в соответствии с одним из вариантов выбора земельного участка, или об отказе в размещении объекта.

Решение о предварительном согласовании места размещения объекта является основанием последующего принятия решения о предоставлении земельного участка для строительства и действует в течение трех лет.

В силу пункта 1 статьи 2 ЗК РФ земельное законодательство в соответствии с Конституцией Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Земельное законодательство состоит из настоящего Кодекса, федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов Российской Федерации.

Отношения по распоряжению землями, их охране и использованию на территории Омской области в пределах полномочий, предоставленных органам государственной власти субъектов Российской Федерации ЗК РФ, иными актами федерального законодательства, регулировались Законом Омской области от 08.02.2006 N 731-ОЗ "О регулировании земельных отношений в Омской области" (далее - Закон Омской области N 731-ОЗ).

В соответствии со статьей 9 Закона Омской области N 731-ОЗ орган местного самоуправления Омской области по обращению специально уполномоченного органа обеспечивает выбор земельного участка из земель, находящихся в собственности Омской области, оформляемый актом о выборе земельного участка для строительства, в течение шести месяцев со дня поступления такого обращения, а решение о предварительном согласовании места размещения объекта, утверждающее акт о выборе земельного участка, принимается уполномоченным органом в течение одного месяца.

В связи с чем суд первой инстанции правильно посчитал, что выбор земельного участка по заявлению ИП Басецкого И.П. от 07.06.2011 должен был быть обеспечен не позднее шести месяцев с даты обращения заявителя с соответствующим заявлением в уполномоченный орган, то есть не позднее 01.01.2012, а решение о предварительном согласовании места размещения объекта должно было быть принято в течение одного месяца.

Фактически распоряжение N 2101-р было принято 27.08.2013.

Пунктом 1.2 статьи 30 ЗК РФ органам местного самоуправления предоставлено право устанавливать перечень случаев, когда предоставление находящихся в муниципальной собственности земельных участков, а также земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена и которыми в соответствии с земельным законодательством они имеют право распоряжаться, осуществляется исключительно на торгах.

Во исполнение указанной нормы Омским городским Советом было принято Решение N 131, которым был установлен соответствующий перечень объектов, для строительства которых земельные участки, находящиеся в муниципальной собственности города Омска, а также земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, расположенные на территории города Омска, предоставляются исключительно на торгах.

Согласно Постановлению N 655 со дня вступления в силу Решения N 131, в случае поступления в уполномоченный орган заявления о выборе земельного участка и предварительном согласовании места размещения объекта, а также при наличии на дату вступления в силу Решения N 131 в уполномоченном органе таких заявлений, независимо от стадии выполнения процедуры выбора земельного участка до принятия решения о предварительном согласовании места размещения объекта, уполномоченный орган не вправе принять решение о предварительном согласовании места размещения объекта, утверждающее акт о выборе земельного участка, в случае намерения заявителя осуществить строительство объекта, включенного в утвержденный Решением N 131 перечень.

Согласно пункту 2 статьи 2 Решения N 131, вступившего в законную силу 29.06.2013, предоставление находящихся в муниципальной собственности города Омска земельных участков и земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, расположенных на территории города Омска, осуществляется исключительно на торгах в случае строительства, в том числе гостиниц, мотелей.

Вместе с тем, как правильно указал суд первой инстанции, согласно статье 4 ГК РФ акты гражданского законодательства не имеют обратной силы и применяются к отношениям, возникшим после введения их в действие. Действие закона распространяется на отношения, возникшие до введения его в действие, только в случаях, когда это прямо предусмотрено законом.

В Решении N 131 прямо не предусмотрено, что данный нормативный акт распространяется на отношения, возникшие до введения его в действие.

Основанием возникновения правоотношений по выбору земельного участка является действие - подача предпринимателем заявления о выборе земельного участка и предварительном согласовании места размещения объекта.

С соответствующим заявлением ИП Басецкий И.П. обратился к департаменту до вступления в законную силу Решения N 131.

Ссылка в жалобах на Постановление N 655, согласно которому Решение N 131 имеет обратную силу, во внимание не принимается по следующим основаниям.

Апелляционный суд правильно отметил, что отношения по выбору земельного участка возникают с момента подачи лицом заявления о выборе земельного участка. Ссылаясь на указанное постановление, администрация не учла правовую позицию, изложенную в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 20.07.2011 N 20-П, о недопустимости придания обратной силы новому регулированию, если оно ухудшает положение лица, ограничивает его права, уже существующие в конкретных правоотношениях.

Апелляционная инстанция правомерно указала, что аналогичная правовая позиция изложена в постановлении Федерального арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 09.07.2014 по делу N А46-12475/2013.

Суд апелляционной инстанции правильно принял во внимание то, что в решении Арбитражного суда Омской области от 02.06.2014 по делу N А46-1716/2014, оставленном без изменения постановлением Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 15.08.2014, суд, признавая положения Постановления N 655 соответствующими взаимосвязанным положениям статей 1, 2, 17 (часть 1), 18, 19, 54 (часть 1) и 55 (части 2 и 3); пункта "к" части 1 статьи 72, пункта "о" статьи 71 Конституции Российской Федерации; статьи 1 и пункта 1 статьи 4 ГК РФ, пункта 4 статьи 2 и пункта 3 статьи 3 ЗК РФ, частей 1, 2 статьи 47 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", части 9 статьи 7 Устава города Омска, принятого решением Омского городского Совета от 20.09.1995 N 92, также отметил, что с момента подачи соответствующего заявления у заявителя появляется право на своевременное его рассмотрение и принятие по нему соответствующего положительного либо отрицательного решения в установленный законом срок.

Более того, соблюдая данный срок, департамент должен был принять соответствующее решение до 01.01.2012, то есть в любом случае до вступления в силу Постановления N 655, которое по основаниям, изложенным выше, не может иметь обратной силы.

Исследовав и оценив в соответствии со статьей 71 АПК РФ материалы дела, суд первой инстанции правомерно признал недействительным распоряжение департамента от 24.12.2013 N 3551-р "О признании утратившими силу некоторых распоряжений Департамента архитектуры и градостроительства администрации города Омска" в части признания утратившим силу распоряжения департамента от 27.08.2013 N 2101-р "О предварительном согласовании места размещения гостиницы в 580 м северо-восточнее строения N 1/2 по бульвару Архитекторов в Кировском административном округе города Омска".

Апелляционный суд, рассматривая доводы апелляционных жалоб, обоснованно поддержал выводы суда первой инстанции по существу спора.

Таким образом, по мнению суда кассационной инстанции, при принятии обжалуемых судебных актов судебными инстанциями не допущены нарушения норм материального и процессуального права, надлежащим образом исследованы фактические обстоятельства дела, имеющиеся в деле доказательства, оснований для их отмены не имеется.

Доводы подателей жалобы не опровергают выводы судов, основанные на фактических обстоятельствах, направлены на их переоценку и не свидетельствуют о нарушении норм права, которые в соответствии со статьей 288 АПК РФ могут быть основанием для отмены или изменения судебных актов. Кассационная жалоба удовлетворению не подлежит.

Учитывая изложенное, руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287, статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Западно-Сибирского округа

постановил:

решение от 11.12.2014 Арбитражного суда Омской области и постановление от 25.02.2015 Восьмого арбитражного апелляционного суда по делу N А46-5160/2014 оставить без изменения, кассационные жалобы - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

В.В. Сирина

Судьи

С.Н. Тамашакин С.И. Шуйская