Постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 11 октября 2016 г. N Ф04-4177/16 по делу N А27-23373/2015

г. Тюмень

11 октября 2016 г.

Дело N А27-23373/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 04 октября 2016 года.

Постановление изготовлено в полном объёме 11 октября 2016 года.

Арбитражный суд Западно-Сибирского округа в составе:

председательствующего Григорьева Д.В.

судей Ильина В.И.

Шабановой Г.А.

при ведении судебного заседания с использованием средств аудиозаписи, рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Кемеровской области на решение от 15.02.2016 Арбитражного суда Кемеровской области (судья Гатауллина Н.Н.) и постановление от 01.06.2016 Седьмого арбитражного апелляционного суда (судьи Скачкова О.А., Марченко Н.В., Сбитнев А.Ю.) по делу N А27-23373/2015 по заявлению закрытого акционерного общества "Чек-Су.ВК" (652877, Кемеровская область, город Междуреченск, улица Юности, 10, 106, ИНН 4214018010, ОГРН 1034214000578) к Управлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Кемеровской области (650000, Кемеровская область, город Кемерово, улица Ноградская, 19 А, ИНН 4207052250, ОГРН 1024200680723) о признании недействительными предписаний.

В заседании принял участие представитель закрытого акционерного общества "Чек-Су.ВК" - Грентиков Д.Г. по доверенности от 21.12.2015.

Суд установил:

закрытое акционерное общество "Чек-Су.ВК" (далее - ЗАО "Чек-Су.ВК", общество) обратилось в Арбитражный суд Кемеровской области с заявлением о признании недействительными предписаний Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Кемеровской области (далее - контролирующий орган, управление) от 25.08.2015 N N АТЗВН-300/1, АТЗВН-300/2, АТЗВН-300/3, АТЗВН-300/4, АТЗВН-300/5, АТЗВН-300/6, АТЗВН-300/7, АТЗВН-300/8, АТЗВН-300/9, АТЗВН-300/10.

Решением от 15.02.2016 Арбитражного суда Кемеровской области, оставленным без изменения постановлением от 01.06.2016 Седьмого арбитражного апелляционного суда, заявленные обществом требования удовлетворены.

В кассационной жалобе, поданной в Арбитражный суд Западно-Сибирского округа, управление просит отменить указанные судебные акты, ссылаясь на несоответствие выводов судов обстоятельствам дела, и принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований.

По мнению подателя кассационной жалобы, судами двух инстанций сделан ошибочный вывод о неисполнимости оспариваемых предписаний, кроме того, данные предписания не противоречат действующему законодательству в сфере природопользования и окружающей среды.

Подробно доводы изложены в кассационной жалобе.

В отзыве на кассационную жалобу общество просит принятые по делу судебные акты оставить без изменения как соответствующие действующему законодательству.

Проверив в порядке статей 274, 284, 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) обоснованность доводов, изложенных в кассационной жалобе, отзыве на неё и выступлении присутствующего в судебном заседании представителя общества, суд кассационной инстанции считает, что обжалуемые судебные акты подлежат оставлению без изменения.

Как следует из материалов дела, обществу выданы лицензии от 05.02.2009 КЕМ 01413 ВЭ с целевым назначением и видами работ по разведке и добыче подземных вод на участке недр "Крутой" для питьевого водоснабжения и технологического обеспечения водой Усинского ГОКа (далее - лицензия КЕМ 01413 ВЭ) и от 06.06.2005 КЕМ 13182 ТЭ на пользование недрами с целью добычи марганцевых руд на Усинском месторождении в Кемеровской области (далее - лицензия КЕМ 13182 ТЭ).

Условия пользования недрами в пределах лицензионных участков установлены в лицензионных соглашениях к лицензиям КЕМ 01413 ВЭ и КЕМ 13182 ТЭ.

В период 29.07.2015 по 25.08.2015 контролирующим органом проведена плановая документарная и выездная проверка на предмет соблюдения обществом обязательных требований законодательства в сфере природопользования и охраны окружающей среды, в ходе которой установлены нарушения ЗАО "Чек-Су.ВК" законодательства о недрах и условий лицензионных соглашений к лицензиям КЕМ 01413 ВЭ и КЕМ 13182 ТЭ.

По результатам проверки управлением 25.08.2015 составлен акт проверки N АТЗВН-300 и выданы предписания NN АТЗВН-300/1, АТЗВН-300/2, АТЗВН-300/3, АТЗВН-300/4, АТЗВН-300/5, АТЗВН-300/6, АТЗВН-300/7, АТЗВН-300/8, АТЗВН-300/9, АТЗВН-300/10 об устранении обществом выявленных нарушений обязательных требований.

Не согласившись с данными предписаниями, ЗАО "Чек-Су.ВК" обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Удовлетворяя заявленные требования, суды первой и апелляционной инстанций пришли к выводу о том, что исполнить оспариваемые предписания к указанному в них сроку общество не имеет практической возможности, поскольку выполнение проекта освоения Усинского месторождения приостановлено, карьер и Усинский ГОК не построены и не введены в эксплуатацию, в связи с чем добыча подземных вод и марганцевых руд не велась и не ведётся.

Оставляя без изменения обжалуемые судебные акты, суд кассационной инстанции исходит из доводов кассационной жалобы и конкретных обстоятельств дела.

По смыслу пункта 1 части 1 статьи 17 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" предписание выносится в случае установления при проведении проверки нарушений требований законодательства, соблюдение которых является обязательным для проверяемого юридического лица, в целях их устранения.

Исполнимость предписания является важным требованием к данному виду ненормативного акта, который исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается определённый срок, за нарушение которого наступает административная ответственность (статья 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях).

Согласно предписанию от 25.08.2015 N АТЗВН-300/1 обществу необходимо в срок до 30.05.2016 устранить нарушение пункта 4.7 лицензионного соглашения к лицензии КЕМ 01413 ВЭ, пункта 10 части 2 статьи 22, пункта 4 статьи 23, статьи 29 Закона Российской Федерации от 21.02.1992 N 2395-1 "О недрах" (далее - Закон о недрах) путём предоставления результатов геологоразведочных работ с подсчётом запасов подземных вод по категориям, обеспечивающим разработку проекта освоения и эксплуатации месторождения, на государственную экспертизу по запасам.

Учитывая, что для предоставления результатов геологоразведочных работ обществу необходимо провести режимные наблюдения как необходимого этапа геологоразведочных работ по всем сезонам в течение гидрологического года (12 мес.), суды пришли к выводу о невозможности исполнения данного предписания в срок до 30.05.2016.

Предписанием от 25.08.2015 N АТЗВН-300/2 с целью устранения нарушений пункта 4.8 лицензионного соглашения к лицензии КЕМ 01413 ВЭ, пункта 10 части 2 статьи 22 Закона о недрах, пункта 5 Положения о подготовке, согласовании и утверждении технических проектов разработки месторождений полезных ископаемых и иной проектной документации на выполнение работ, связанных с пользованием участками недр, по видам полезных ископаемых и видам пользования недрами, утверждённого Постановлением Правительства Российской Федерации от 03.03.2010 N 118 (далее - Постановление N 118), на ЗАО "Чек-Су.ВК" возложена обязанность в срок до 01.09.2016 разработать и согласовать в установленном порядке проект эксплуатации участка недр, регламентирующий условия эксплуатации, контроль состояния и использования подземных питьевых вод, эксплуатационных параметров водозабора и водоподъёмного оборудования, мероприятия по защите питьевых подземных вод от поверхностного загрязнения в зоне санитарной охраны.

Судами установлено, что положениями Постановления N 118, Приказа Минприроды Российской Федерации от 27.10.2010 N 463 "Об утверждении требований к структуре и оформлению проектной документации на разработку месторождений подземных вод" и Приказа Федерального агентства по недропользованию от 22.06.2010 N 654 "Об организации рассмотрения и согласования технических проектов разработки месторождений подземных вод, строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых" (далее - Приказ N 654) не предусмотрена необходимость согласования проекта эксплуатации участка недр в качестве самостоятельного документа, такому согласованию подлежит проект водозабора.

При этом суды отметили, что данное предписание не может быть исполнено в установленный в нем срок, поскольку у общества отсутствуют результаты геологоразведочных работ, необходимые для подготовки подобной проектной документации в установленном порядке.

Предписанием от 25.08.2015 N АТЗВН-300/3 обществу необходимо в срок до 01.05.2016 устранить нарушения пункта 4.10 лицензионного соглашения к лицензии КЕМ 01413 ВЭ, пункта 10 части 2 статьи 22 Закона о недрах, разработать и утвердить в установленном порядке проект зон санитарной охраны водозабора в соответствии требованиями СанПиН 2.1.4.1110-02 "Зоны санитарной охраны источников водоснабжения и водопроводов питьевого назначения", утверждённого постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 14.03.2002 N 10 (далее - СанПин 2.1.4.1110-02).

Из анализа положений СанПиН 2.1.4.1110-02 и Приказа N 654 следует, что проект зон санитарной охраны водозабора может быть разработан и утверждён только после проведения в установленном порядке государственной экспертизы запасов подземных вод.

Поскольку к разработке проектной документации по водозабору общество в настоящее время не приступило, суды сочли, что данное предписание также не может быть исполнено к 01.05.2016.

Предписанием от 25.08.2015 N АТЗВН-300/4 обществу предложено в срок до 30.05.2015 устранить нарушения пунктов 4.11 и 4.12 лицензионного соглашения к лицензии КЕМ 01413 ВЭ, пункта 10 части 2 статьи 22 Закона о недрах, пункта 5.6 СНиП 2.04.02.84, пункта 151 Правил охраны недр, утверждённых постановлением Правительства Российской Федерации от 06.06.2003 N 71 (далее - Правила охраны недр), путём оборудования разведочно-эксплуатационных скважин N 1-п и N 2-п, в том числе техническими средствами для учёта отбора и замера уровней подземных вод.

Судами верно отмечено, что выполнение мероприятий, указанных в данном предписании, должно быть произведено к моменту окончания строительства водозабора и ввода его в эксплуатацию, поскольку работы по установке контрольно-измерительной аппаратуры должны производиться строго в рамках проектных решений по водозабору.

Обязанность организовать в срок до 30.05.2016 зоны санитарной охраны первого пояса вокруг разведочно-эксплуатационных скважин N 1-п и N 2-п в соответствии с требованиями СанПиН 2.1.4.1110-02 возложена на общество предписанием от 25.08.2015 N АТЗВН-300/5.

Суды правильно указали, что при установлении сроков исполнения предписаний управлением не учтено, что мероприятия по предписаниям N N АТЗВН-300/3 - АТЗВН-300/5 не могут быть выполнены до проведения режимных наблюдений и утверждения проекта водозабора.

Для устранения нарушений пункта 4.13 лицензионного соглашения к лицензии КЕМ 01413 ВЭ, пункта 10 части 2 статьи 22 Закона о недрах и пункта 151 Правил охраны недр на ЗАО "Чек-Су.ВК" предписанием от 25.08.2015 N АТЗВН-300/6 возложена обязанность в срок до 01.09.2016 разработать рабочую программу производственного контроля качества подземных вод.

Судами установлено, что для разработки программы производственного контроля качества подземных вод необходимы результаты их режимных исследований и утверждённые запасы, при этом с момента начала режимных наблюдений за подземными водами как необходимого этапа завершения геологоразведочных работ, а затем передачи их результатов на государственную экспертизу по утверждению запасов и завершения процесса оказания данной государственной услуги прошло бы не менее 15 месяцев.

Из предписания от 25.08.2015 N АТЗВН-300/7 следует, что обществу для устранения нарушения абзаца 3 статьи 7 Закона о недрах, необходимо включить в лицензию КЕМ 13182 ТЭ в качестве её неотъемлемой составной части документы, удостоверяющие уточнённые границы горного отвода в срок до 01.09.2016.

Судами установлено, что имеющиеся у общества документы по уточнённому горному отводу уже сами по себе являются частью лицензии в силу Закона о недрах, такое уточнение границ горного отвода нельзя считать изменением или дополнением лицензии применительно к приказу Минприроды России от 29.09.2009 N 315. Кроме того, в абзаце 3 статьи 7 Закона о недрах не указано, что включение в лицензию в качестве её неотъемлемой составной части документов, удостоверяющих уточнённые границы горного отвода, является обязанностью недропользователя.

Согласно предписанию от 25.08.2015 N АТЗВН-300/8 ЗАО "Чек-Су.ВК" необходимо в срок в срок до 01.09.2016 устранить нарушения подпункта "б" пункта 4.2 Лицензионного соглашения к лицензии КЕМ 13182 ТЭ, пункта 10 части 2 статьи 22 Закона о недрах, пункта 12.6 проекта "Строительство ГОКа на базе Усинского марганцевого месторождения. Карьеры" обеспечив осуществление производственной деятельности в соответствии с проектом "Строительство Усинского ГОКа на базе Усинского марганцевого месторождения. Карьеры".

Кроме того суды приняв во внимание, что строительство карьера и Усинского ГОКа в отрыве от строительства объекта по производству конечной продукции невозможно, а единственным потребителем концентратов из руд Усинского месторождения может быть только завод по производству электролитического металлического марганца, запуск которого планируется осуществить ориентировочно в конце 2020 года, пришли к выводу, что данное предписание не конкретизировано.

В соответствии с предписаниями от 25.08.2015 N АТЗВН-300/9 (срок исполнения до 30.05.2016) и N АТЗВН-300/10 (срок исполнения до 01.03.2016) для устранения нарушений подпункта "д" пункта 4.4 и пункта 7.2 лицензионного соглашения к лицензии КЕМ 13182 ТЭ, пункта 10 части 2 статьи 22 Закона о недрах, пункта 3 Правил охраны недр ПБ-07-601-03, утверждённых постановлением Госгортехнадзора Российской Федерации от 06.06.2003 N 71, обществу надлежит обеспечить ведение мониторинга состояния окружающей среды (недра, водные объекты, почвы, биоресурсы) в зоне воздействия горнодобывающего предприятия, включая проведение радиационного контроля, в соответствии с программой, согласованной с Кузбасснедра, а также представить в Кузбасснедра (до 15 января года, следующего за отчётным годом) отчёт о результатах мониторинга окружающей среды.

Поскольку отсутствует сам предмет такого мониторинга, суды пришли к выводу, что общество не имеет возможности осуществить данные мероприятия к указанному сроку.

Судами установлено, что обществом предоставлялась информация о том, что работы на объектах Усинского ГОКа (включая организацию водоснабжения) с 2012 года и по настоящее время не ведутся по причине приостановки Внешэкономбанком финансирования по кредитному соглашению от 20.07.2009 N 110100/1034, при этом других источников финансирования на разработку Усинского марганцевого месторождения общество не имеет.

Выполнение проекта освоения Усинского месторождения приостановлено, карьер и ГОК не построены и не введены в эксплуатацию, в связи с чем добыча подземных вод и марганцевых руд не велась и не ведётся.

Кроме того письмом управления от 06.11.2015 N 13-5/6590 обществу отказано в удовлетворении ходатайства от 02.11.2015 N 264-ВХ/15 об изменении сроков исполнения предписаний по мотиву невозможности изменения предписаний, поскольку это не предусмотрено законодательством.

Вместе с тем, как верно отмечено судами отсутствие порядка продления сроков устранения выявленных нарушений, установленных оспариваемыми предписаниями, не свидетельствует об отсутствии обязанности управления рассмотреть поступившее ходатайство и принять по нему решение.

При этом судами принято во внимание, что при вынесении предписания контролирующему органу необходимо обеспечить соблюдение не только норм законодательства, но и законных интересов общества, не превышая разумно необходимые меры воздействия на него.

Совокупность указанных обстоятельств, оценённых судами во взаимной связи в соответствии с положениями статьи 71 АПК РФ, позволила судам прийти к обоснованному выводу о том, что оспариваемое предписание не отвечает критериям определённости и исполнимости, выдано без учёта создавшийся остановки.

При таких обстоятельствах вывод судов о наличии предусмотренных частью 2 статьи 201 АПК РФ условий для признания оспариваемых предписаний управления недействительными является верным.

В целом доводы кассационной жалобы были предметом рассмотрения судов первой и апелляционной инстанций и сводятся к переоценке имеющихся в деле доказательств и сделанных на их основе выводов, что не входит в компетенцию суда кассационной инстанции в силу статьи 286 АПК РФ.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 288 АПК РФ основанием к отмене обжалуемых судебных актов, судом округа не установлено.

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287, статьёй 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Западно-Сибирского округа

постановил:

решение от 15.02.2016 Арбитражного суда Кемеровской области и постановление от 01.06.2016 Седьмого арбитражного апелляционного суда по делу N А27-23373/2015 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьёй 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

Д.В. Григорьев

Судьи

В.И. Ильин Г.А. Шабанова