Постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 2 ноября 2017 г. N Ф04-4252/17 по делу N А45-3211/2017

г. Тюмень

2 ноября 2017 г.

Дело N А45-3211/2017

Резолютивная часть постановления объявлена 26 октября 2017 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 02 ноября 2017 года.

Арбитражный суд Западно-Сибирского округа в составе:

председательствующего Черноусовой О.Ю.

судей Григорьева Д.В.

Ильина В.И.

при ведении протокола судебного заседания с использованием средств видеоконференц-связи помощником судьи Мейранс А.Г. рассмотрел кассационную жалобу государственного казенного учреждения Новосибирской области "Управление контрактной системы" на решение от 10.05.2017 Арбитражного суда Новосибирской области (судья Наумова Т.А.) и постановление от 13.07.2017 Седьмого арбитражного апелляционного суда (судьи Скачкова О.А., Кривошеина С.В., Павлюк Т.В.) по делу N А45-3211/2017 по заявлению государственного казенного учреждения Новосибирской области "Управление контрактной системы" (630005, город Новосибирск, улица Фрунзе, дом 88, ИНН 5406722503, ОГРН 1125476138193) к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Новосибирской области (630011, город Новосибирск, улица Кирова, 3, ИНН 5405116098, ОГРН 1035401913568) об оспаривании решения и предписания.

Другое лицо, участвующее в деле, - государственное бюджетное учреждение здравоохранения Новосибирской области "Карасукская центральная районная больница".

Путем использования систем видеоконференц-связи при содействии Арбитражного суда Новосибирской области (судья Апарин Ю.М.) в заседании участвовали представители государственного казенного учреждения Новосибирской области "Управление контрактной системы" - Новикова Н.Е. по доверенности от 30.12.2016, Гольвач Н.А. по доверенности от 30.12.2016.

Суд установил:

государственное казенное учреждение Новосибирской области "Управление контрактной системы" (далее - ГКУ НСО "УКСис", уполномоченное учреждение) обратилось с заявлением в Арбитражный суд Кемеровской области о признании недействительными пункта 2 решения и пунктов 1, 2 предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Новосибирской области (далее - управление, антимонопольный орган) от 01.12.2016 по делу о нарушении законодательства о контрактной системе в сфере закупок.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено государственное бюджетное учреждение здравоохранения Новосибирской области "Карасукская центральная районная больница" (далее - ГБУЗ НСО "Карасукская ЦРБ", заказчик).

Решением от 10.05.2017 Арбитражного суда Новосибирской области, оставленным без изменения постановлением от 13.07.2017 Седьмого арбитражного апелляционного суда, в удовлетворении заявленных требований отказано.

В кассационной жалобе, поданной в Арбитражный суд Западно-Сибирского округа, ГКУ НСО "УКСис" просит отменить принятые по делу судебные акты, ссылаясь на нарушение норм права, несоответствие выводов судов обстоятельствам дела, и принять новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований.

По мнению подателя кассационной жалобы, исходя из положений части 11 статьи 26 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон о контрактной системе), пунктов 5, 7, 9, 13 Порядка взаимодействия заказчиков Новосибирской области с уполномоченным учреждением в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных нужд Новосибирской области, утвержденного постановлением Правительства Новосибирской области от 30.12.2013 N 596-п (далее - Порядок N 596-п), уполномоченное учреждение не может нести ответственность за установление заказчиком в документации об аукционе неправомерного требования к участникам закупки. Суды не учли, что ГКУ НСО "УКСис" не могло самостоятельно определить статус охраняемого объекта (место массового пребывания или нет), при разработке документации об аукционе им были приняты меры по получению от заказчика необходимой информации.

В отзыве на кассационную жалобу антимонопольный орган просит оставить оспариваемые судебные акты без изменения как соответствующие действующему законодательству.

ГБУЗ НСО "Карасукская ЦРБ" отзыв на кассационную жалобу в порядке статьи 279 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) не представило.

Проверив в соответствии со статьями 284, 286 АПК РФ обоснованность доводов, изложенных в кассационной жалобе, отзыве на нее и выступлениях присутствующих в заседании представителей уполномоченного учреждения, суд кассационной инстанции считает, что обжалуемые судебные акты подлежат оставлению без изменения.

Как следует из материалов дела и установлено судами, ГКУ НСО "УКСис" является уполномоченным учреждением по определению поставщиков (подрядчиков, исполнителей) для заказчиков Новосибирской области в соответствии с постановлением Правительства Новосибирской области от 30.12.2013 N 596-п.

На основании направленной ГБУЗ НСО "Карасукская ЦРБ" заявки уполномоченное учреждение разработало и разместило на официальном сайте в единой информационной системе извещение о проведении электронного аукциона N 0851200000616004797 на оказание услуг по пультовой охране объекта и экстренному прибытию группы быстрого реагирования на объект в случае срабатывания комплекса технических средств охраны в ГБУЗ НСО "Карасукская ЦРБ" и аукционную документацию.

Федеральное государственное казенное учреждение "Управление вневедомственной охраны войск национальной гвардии РФ по НСО" обратилось в управление с жалобой на положения указанной аукционной документации.

Решением антимонопольного органа от 01.12.2016 данная жалоба признана необоснованной (пункт 1); заказчик и уполномоченное учреждение признаны нарушившими требования пункта 1 части 1 статьи 31, пункта 2 части 1, части 3 статьи 64 и пункта 2 части 5 статьи 66 Закона о контрактной системе (пункт 2).

На основании указанного решения управлением выдано предписание от 01.12.2016 N 08-02-332, согласно которому заказчику и уполномоченному учреждению необходимо прекратить нарушение пункта 1 части 1 статьи 31 и части 3 статьи 64 Закона о контрактной системе - не устанавливать в аукционной документации требования к участникам закупки о соответствии требованиям законодательства не соответствующие описанию объекта закупки (пункт 1), прекратить нарушение пункта 2 части 1 статьи 64 и пункта 2 части 5 статьи 66 Закона о контрактной системе - не устанавливать в аукционной документации требование о представлении в составе второй части заявки документов, не подтверждающих соответствие участникам закупки надлежащим требованиям законодательства, соответствующим описанию объекта закупки (пункт 2), внести соответствующие изменения в аукционную документацию (пункт 3), продлить срок подачи заявок на участие в данном электронном аукционе (пункт 4).

Не согласившись с пунктом 2 решения и пунктами 1, 2 предписания антимонопольного органа, ГКУ НСО "УКСис" обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суды первой и апелляционной инстанций пришли к выводу о наличии у управления правовых оснований для признания уполномоченного учреждения наряду с заказчиком нарушившим требования пункта 1 части 1 статьи 31, пункта 2 части 1, части 3 статьи 64 и пункта 2 части 5 статьи 66 Закона о контрактной системе при проведении аукциона.

Суд кассационной инстанции, оставляя без изменения обжалуемые судебные акты, исходит из доводов кассационной жалобы и конкретных обстоятельств дела.

Закон о контрактной системе регулирует отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок (часть 1 статьи 1).

В силу пункта 1 части 1 статьи 31 Закона о контрактной системе при осуществлении закупки заказчик устанавливает единые требования к участникам закупки, в том числе о соответствии требованиям, установленным в соответствии с законодательством Российской Федерации к лицам, осуществляющим поставку товара, выполнение работы, оказание услуги, являющихся объектом закупки.

В соответствии со статьей 64 Закона о контрактной системе документация об аукционе должна содержать требования к содержанию, составу заявки на участие в таком аукционе в соответствии с частями 3 - 6 статьи 66 названного Закона и инструкцию по ее заполнению (пункт 2 части 1); требования к участникам такого аукциона, установленные в соответствии с частью 1, частями 1.1, 2 и 2.1 (при наличии таких требований) статьи 31 названного Закона (часть 3).

Вторая часть заявки на участие в электронном аукционе должна содержать документы, подтверждающие соответствие участника такого аукциона требованиям, установленным пунктом 1 части 1, частями 2 и 2.1 статьи 31 (при наличии таких требований) названного Закона, или копии этих документов, а также декларацию о соответствии участника такого аукциона требованиям, установленным пунктами 3 - 9 части 1 статьи 31 названного Закона (пункт 2 части 5 статьи 66 Закона о контрактной системе).

Принимая во внимание, что спорный аукцион проводился на оказание охранных услуг, при установлении требований к его участникам в документации об аукционе подлежали применению положения Закона Российской Федерации от 11.03.1992 N 2487-1 "О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации" (далее - Закон N 2487-1)

Исходя из положений части третьей статьи 3 названного Закона самостоятельными видами охранных услуг являются охрана объектов и (или) имущества (в том числе при его транспортировке), находящихся в собственности, во владении, в пользовании, хозяйственном ведении, оперативном управлении или доверительном управлении, за исключением объектов и (или) имущества, предусмотренных пунктом 7 названной части (пункт 3) и охрана объектов и (или) имущества, а также обеспечение внутриобъектового и пропускного режимов на объектах, в отношении которых установлены обязательные для выполнения требования к антитеррористической защищенности, за исключением объектов, предусмотренных частью третьей статьи 11 названного Закона (пункт 7).

Под антитеррористической защищенностью объекта (территории) понимается состояние защищенности здания, строения, сооружения, иного объекта, места массового пребывания людей, препятствующее совершению террористического акта. При этом под местом массового пребывания людей понимается территория общего пользования поселения или городского округа, либо специально отведенная территория за их пределами, либо место общего пользования в здании, строении, сооружении, на ином объекте, на которых при определенных условиях может одновременно находиться более пятидесяти человек (часть 6 статьи 3 Федерального закона от 06.03.2006 N 35-ФЗ "О противодействии терроризму", далее - Закон N 35-ФЗ).

В силу части 1 статьи 11 Закона N 2487-1 оказание услуг, перечисленных в части третьей статьи 3 названного Закона, разрешается только организациям, специально учреждаемым для их выполнения и имеющим лицензию, выданную федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным в сфере частной охранной деятельности, или его территориальным органом.

Лицензия предоставляется сроком на пять лет и действует на всей территории Российской Федерации. В лицензии указывается (указываются) вид (виды) охранных услуг, которые может оказывать лицензиат (статья 11.2 Закона N 2487-1).

В рассматриваемом случае пунктом 12 извещения и пунктом 13 аукционной документации установлено требование к участникам закупки о наличии лицензии на осуществление частной охранной деятельности с перечнем разрешенных в соответствии с Законом N 2487-1 видов услуг: охрана объектов и (или) имущества (в том числе при его транспортировке), находящихся в собственности, во владении, в пользовании, хозяйственном ведении, оперативном управлении или доверительном управлении, за исключением объектов и (или) имущества, предусмотренных пунктом 7 части третьей статьи 3 названного Закона. Копия данной лицензии должна быть представлена в составе второй части заявки на участие в электронном аукционе (пункт 15.2 документации об аукционе).

Между тем исходя из положений части 6 статьи 3 Закона N 35-ФЗ объект охраны - ГБУЗ НСО "Карасукская ЦРБ" является местом массового пребывания людей.

Согласно постановлению администрации Карасукского района Новосибирской области от 25.01.2011 N 65-п, паспорту безопасности места массового пребывания людей, утвержденному главным врачом ГБУЗ НСО "Карасукская ЦРБ" 23.03.2016, территория ГБУЗ НСО "Карасукская ЦРБ", здания и прилегающие на участке объекты отнесены к 1 категории мест массового пребывания людей (одновременно может находиться более 1000 человек).

Соответственно, для оказания услуг по охране объекта спорной закупки ее участникам необходимо иметь лицензию на осуществление частной охранной деятельности по виду услуг, предусмотренному пунктом 7 части третьей статьи 3 Закона N 2487-1 (охрана объектов и (или) имущества, а также обеспечение внутриобъектового и пропускного режимов на объектах, в отношении которых установлены обязательные для выполнения требования к антитеррористической защищенности, за исключением объектов, предусмотренных частью третьей статьи 11 названного Закона).

С учетом изложенного антимонопольный орган и суды пришли к обоснованному выводу о том, что установленные в аукционной документации требования к участникам закупки о наличии иной лицензии на осуществление частной охранной деятельности (по виду услуг, предусмотренному пунктом 3 части третьей статьи 3 Закона N 2487-1) и представлении ее копии в составе второй части заявки являются неправомерными.

Одним из принципов, на которых основывается контрактная система в сфере закупок, является принцип профессионализма заказчика, в силу которого контрактная система в сфере закупок предусматривает осуществление деятельности заказчика, специализированной организации и контрольного органа в сфере закупок на профессиональной основе с привлечением квалифицированных специалистов, обладающих теоретическими знаниями и навыками в сфере закупок (часть 1 статьи 9 Закона о контрактной системе).

Согласно статье 26 Закона о контрактной системе в целях централизации закупок в соответствии с законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами могут быть созданы государственный орган, муниципальный орган, казенное учреждение, уполномоченные на определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей) для заказчиков, или несколько таких органов, казенных учреждений либо полномочия на определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей) для соответствующих заказчиков могут быть возложены на один такой государственный орган, муниципальный орган, одно такое казенное учреждение или несколько государственных органов, муниципальных органов, казенных учреждений из числа существующих. Такие уполномоченные органы, уполномоченные учреждения осуществляют полномочия на определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей) для заказчиков, установленные решениями о создании таких уполномоченных органов, уполномоченных учреждений или о наделении их указанными полномочиями. Не допускается возлагать на такие уполномоченные органы, уполномоченные учреждения полномочия на обоснование закупок, определение условий контракта, в том числе на определение начальной (максимальной) цены контракта, и подписание контракта. Контракты подписываются заказчиками, для которых были определены поставщики (подрядчики, исполнители) (часть 1).

К деятельности уполномоченных органов, уполномоченных учреждений в пределах полномочий, установленных решениями о создании таких органов, учреждений либо решениями о наделении их полномочиями в соответствии с названной статьи, применяются положения названного Закона, которые регламентируют права и обязанности заказчика, а также контроль в сфере закупок, мониторинг закупок и аудит в сфере закупок (часть 11).

Положения названной нормы на территории Новосибирской области реализованы в Порядке N 596-п.

Согласно пунктам 5, 7 названного Порядка для определения поставщика (подрядчика, исполнителя) заказчики заполняют и направляют в уполномоченное учреждение заявку, в состав которой должен быть включен проект контракта, с обязательным приложением в виде отдельного документа (документов) описания объекта закупки, составленного в соответствии со статьями 33, 34 Закона о контрактной системе.

Исходя из пункта 8 Порядка N 596-п уполномоченное учреждение осуществляет проверку заявки в течение 10 рабочих дней и вправе возвратить ее в случае несоответствия ее требованиям законодательства Российской Федерации и Новосибирской области, а также названного Порядка, с указанием исчерпывающего перечня замечаний к заявке. Заявки, возвращенные заказчику, но по которым заказчиком в течение 14 рабочих дней не вносятся изменения, считаются утратившими свою силу.

В соответствии с пунктом 9 Порядка N 596-п на основании направленной заказчиком заявки уполномоченное учреждение осуществляет определение поставщика (подрядчика, исполнителя), в том числе разрабатывает документацию о закупке, в том числе извещение о закупке; утверждает документацию о закупке в случаях, предусмотренных Законом о контрактной системе; размещает информацию о закупке в единой информационной системе.

Уполномоченное учреждение осуществляет консультативную и методическую помощь заказчикам на всех стадиях определения поставщика (подрядчика, исполнителя) (пункт 12 Порядка N 596-п).

В силу пункта 13 Порядка N 596-п уполномоченное учреждение несет ответственность за допущенные в ходе определения поставщика (подрядчика, исполнителя) нарушения законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок, за исключением случаев, когда такие нарушения допущены при обосновании закупок, определении условий контракта, в том числе определении начальной (максимальной) цены контракта и описании объекта закупки, а также при подписании контракта, - за такие нарушения несет ответственность заказчик, в интересах которого проводится процедура определения поставщика (подрядчика, исполнителя).

Судами первой и апелляционной инстанций установлено, что, реализуя полномочия, предоставленные пунктом 8 Порядка N 586-п, уполномоченное учреждение по результатам проверки представленной заказчиком заявки на проведение закупки направило ему замечания от 09.11.2016 N 1, в которых указало на необходимость установления требований по антитеррористической безопасности при наличии паспорта безопасности и, соответственно, о предоставлении участниками закупки копии лицензии на осуществление частной охранной деятельности по виду услуг, предусмотренному пунктом 7 части третьей статьи 3 Закона N 2487-1.

Вместе с тем, не получив от ГБУЗ НСО "Карасукская ЦРБ" ответ на замечания в этой части, при наличии неустраненных сомнений, ГКУ НСО "УКСис" разработало и утвердило документацию об аукционе с нарушением положений действующего законодательства об особых лицензионных требованиях к участникам закупки.

При названных обстоятельствах суды пришли к обоснованному выводу о том, что в данном конкретном случае антимонопольный орган наряду с заказчиком правомерно признал нарушившим требования пункта 1 части 1 статьи 31, пункта 2 части 1, части 3 статьи 64 и пункта 2 части 5 статьи 66 Закона о контрактной системе уполномоченное учреждение, в обязанности которого входит фактическое проведение экспертизы представленной заказчиком документации на предмет ее соответствия законодательству.

Иное толкование и применение приведенных правовых норм лишает смысла сам факт создания уполномоченного учреждения, являющегося профессиональным квалифицированным участником процедуры осуществления закупок, обладающим теоретическими знаниями и навыками в сфере закупок, и наделения его соответствующими полномочиями при взаимодействии с заказчиком.

С учетом изложенного суды правомерно отказали в удовлетворении заявленных ГКУ НСО "УКСис" требований.

Возражения уполномоченного учреждения об отсутствии его вины во вменяемых ему нарушениях Закона о контрактной системе были предметом рассмотрения судов первой и апелляционной инстанций, по существу направлены на иную оценку доказательств и установленных судами нижестоящих инстанций фактических обстоятельств, в связи с чем не могут быть приняты во внимание судом кассационной инстанции исходя из предусмотренных статьей 286 АПК РФ пределов его компетенции.

Суд кассационной инстанции также отмечает, что отнесение объекта к месту массового пребывания людей определяется исходя из критериев, указанных в части 6 статьи 3 Закона N 35-ФЗ, соответственно, само по себе непредставление заказчиком паспорта безопасности места массового пребывания людей не означало отсутствие у объекта закупки такого статуса.

Оснований для отмены или изменения обжалуемых судебных актов в порядке статьи 288 АПК РФ и удовлетворения кассационной жалобы не имеется.

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287, статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Западно-Сибирского округа

постановил:

решение от 10.05.2017 Арбитражного суда Новосибирской области и постановление от 13.07.2017 Седьмого арбитражного апелляционного суда по делу N А45-3211/2017 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

О.Ю. Черноусова

Судьи

Д.В. Григорьев В.И. Ильин