Постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 14 мая 2018 г. N Ф04-1834/18 по делу N А67-6246/2017

г. Тюмень

14 мая 2018 г.

Дело N А67-6246/2017

Резолютивная часть постановления объявлена 10 мая 2018 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 14 мая 2018 года.

Арбитражный суд Западно-Сибирского округа в составе:

председательствующего Демидовой Е.Ю.

судей Зиновьевой Т.А.

Тихомирова В.В.,

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Департамента финансов Томской области на решение от 11.12.2017 Арбитражного суда Томской области (судья Белоконь И.А.) и постановление от 09.02.2018 Седьмого арбитражного апелляционного суда (судьи Усанина Н.А., Бородулина И.И., Полосин А.Л.) по делу N А67-6246/2017 по иску Муниципального образования "Город Томск" в лице администрации г. Томска (634050, г. Томск, пр. Ленина, 73, ИНН 7017004461, ОГРН 1037000087706) к Томской области в лице Департамента финансов Томской области (634050, г. Томск, пр. Ленина, 111, ИНН 7000000885, ОГРН 1037000100719) о взыскании убытков.

Другое лицо, участвующее в деле: Управление Федерального казначейства по Томской области

Суд установил:

Муниципальное образование "Город Томск" в лице администрации г. Томска (далее - администрация, истец) обратилось в Арбитражный суд Томской области с иском к субъекту Российской Федерации - Томской области в лице Департамента финансов Томской области (далее - департамент, ответчик) о взыскании 2 462 824 руб. убытков, возникших в результате осуществления государственных полномочий (расходов по приобретению жилья для граждан, страдающих хроническим заболеванием, во исполнение решения суда общей юрисдикции).

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено Управление Федерального казначейства по Томской области.

Решением от 11.12.2017 Арбитражного суда Томской области, оставленным без изменения постановлением от 09.02.2018 Седьмого арбитражного апелляционного суда, исковые требования удовлетворены, с субъекта Российской Федерации - Томской области в лице департамента за счет казны субъекта Российской Федерации - Томская область в пользу администрации взыскано 2 462 824 руб. убытков.

Департамент обратился с кассационной жалобой, в которой, ссылаясь на неправильное применение судами норм материального и процессуального права, на неполное установление судами обстоятельств, имеющих значение для дела, и несоответствие выводов, изложенных в решении и постановлении, обстоятельствам дела, просит обжалуемые судебные акты отменить, и принять новое решение об отказе в удовлетворении исковых требований.

Податель жалобы считает необоснованным взыскание убытков с Томской области, поскольку ни Федеральный закон от 24.11.1995 N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" (далее - Закон N 181-ФЗ), ни Жилищный кодекс Российской Федерации (далее - ЖК РФ) не определяют механизм финансового обеспечения реализации полномочий по предоставлению жилых помещений соответствующей категории граждан, вставших на учет после 01.01.2005, в связи с чем Закон N 181-ФЗ противоречит принципу самостоятельности бюджетов в части недопустимости установления расходных обязательств без определения бюджета, за счет которого должно осуществляться исполнение соответствующих расходных обязательств; полагает, что до устранения указанного пробела в законодательном регулировании возложение на субъект Российской Федерации обязанности по финансовому обеспечению реализации органами местного самоуправления полномочия по предоставлению отдельным категориям граждан жилых помещений по договорам социального найма, является незаконным; понесенные администрацией расходы подлежат возмещению за счет казны муниципального образования "Город Томск", в случае признания Ильичевой Н.Н. малоимущей; судами неправомерно отклонены довод ответчика о необоснованности размера требований истца.

Администрация отзыв на кассационную жалобу не представила.

Учитывая надлежащее извещение лиц участвующих в деле о времени и месте проведения судебного заседания, кассационная жалоба рассмотрена в отсутствие их представителей в порядке, предусмотренном частью 3 статьи 284 АПК РФ.

Изучив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, проверив в порядке, предусмотренном статьей 286 АПК РФ законность обжалуемых судебных актов, суд кассационной инстанции не находит оснований для их отмены.

При рассмотрении спора судами установлено, что решением Советского районного суда г. Томска от 07.04.2016 по гражданскому делу N 2-1124/2016, на администрацию возложена обязанность предоставить Ильичевой Н.Н., действующей в интересах Ильичевой М.И., вне очереди по договору социального найма благоустроенное жилое помещение общей площадью не менее 37,6 кв. м. на семью из двух человек, состоящее не менее чем из двух комнат, в черте муниципального образования "Город Томск", отвечающее санитарно-гигиеническим и техническим правилам и нормам.

Решение суда обшей юрисдикции было изменено апелляционным определением судебной коллегии по гражданским делам Томского областного суда от 12.07.2016 по делу N 33-2708/2016 в части площади предоставляемого семье Ильичевых жилого помещения - не менее 27,1 кв.м., в остальной части оставлено без изменения.

Ильичева Н.Н. приходится матерью Ильичевой М.И. 2012 года рождения, которая является ребенком-инвалидом, пользующимся правом на получение жилого помещения по договору социального найма вне очереди, согласно Перечню тяжелых форм хронических заболеваний, при которых невозможно совместное проживание граждан в одной квартире, в связи с чем семья состоит на учете с 19.01.2016 в качестве нуждающихся в жилом помещении, что установлено указанными судебными актами суда общей юрисдикции.

Во исполнение решения Советского районного суда г. Томска от 07.04.2016, на основании распоряжения администрации Советского района г. Томска от 24.01.2017 N 68, квартира по адресу: г. Томск, ул. Мечникова, д. 1Д, кв. 72, общей площадью 58,1 кв. м. была предоставлена семье Ильичевой Н.Н. по договору социального найма от 30.01.2017 N 17.

Указанная квартира приобретена администрацией по муниципальному контракту от 25.11.2016 N Ф.2016.343337 в целях исполнения решения суда по цене 2 462 824 руб.

Факт оплаты стоимости квартиры в размере 2 462 824 руб. подтвержден платежным поручением от 10.12.2016 N 420796.

Мэр города Томска в письме от 07.06.2017 N 3669 обратился к Губернатору Томской области о рассмотрении вопроса о выделении из областного бюджета денежных средств для компенсации расходов муниципального образования, понесенных на обеспечение жильем лиц, страдающих хроническими заболеваниями.

В ответ на обращение истца о компенсации расходов, понесенных в связи с предоставлением жилых помещений, ответчик сообщил, что правовые основания для включения в областной бюджет расходов на обеспечение жильем инвалидов (лиц, страдающих тяжелыми формами хронических заболеваний), нуждающихся в улучшении жилищных условий, вставших на учет после 01.01.2005, в том числе - компенсацию потерь муниципальных образований, понесенных в связи с обеспечением жильем указанной категории лиц за счет местного бюджета, отсутствуют (письмо от 13.06.2017 N АФ-07/13-692).

Полагая, что расходы, связанные с приобретением квартиры для семьи Ильичевой Н.Н., имеющей ребенка-инвалида, подлежат возмещению за счет средств бюджета Томской области, администрация обратилась в арбитражный суд с настоящим иском.

Удовлетворяя заявленные требования, суды первой и апелляционной инстанций исходили из того, что затраты, связанные с обеспечением жильем инвалидов и их семей, вставших на учет после 01.01.2005, являются расходными обязательствами субъекта Российской Федерации - Томской области.

Выводы судов соответствуют установленным по делу фактическим обстоятельствам, представленным в дело доказательствам и примененным нормам права.

Часть 1 статьи 39 Конституции Российской Федерации в соответствии с целями государства, определенными в статье 7, гарантирует каждому социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом.

Конституция Российской Федерации, закрепляя в статье 40 право каждого на жилище и предполагая, что в условиях рыночной экономики граждане обеспечивают его реализацию в основном самостоятельно с использованием для этого различных допускаемых законом способов, одновременно возлагает на органы государственной власти обязанность по созданию условий для осуществления данного права (часть 2); при этом малоимущим, иным, указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, оно предоставляется бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами (часть 3).

В силу пункта "ж" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы социальной поддержки населения отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Согласно подпункту 24 части 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Закон N 184-ФЗ) к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета) относится решение вопросов, в том числе социальной поддержки и социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов.

Осуществление названных полномочий может дополнительно финансироваться за счет средств федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, в том числе и в соответствии с федеральными целевыми программами, но исключительно в порядке и в случаях, предусмотренных федеральными законами.

В преамбуле Закона N 181-ФЗ закреплено, что установленные им меры социальной защиты инвалидов являются расходными обязательствами Российской Федерации, за исключением мер социальной поддержки и социального обслуживания, относящихся к полномочиям государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации.

По правилам статьи 17 Закона N 181-ФЗ инвалиды и семьи, имеющие детей-инвалидов, нуждающиеся в улучшении жилищных условий, принимаются на учет и обеспечиваются жилыми помещениями в порядке, предусмотренном, законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.

Исходя из правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, сформулированной в определении от 17.12.2009 N 1563-О-О, в силу статей 12, 130 (часть 1) и 132 (часть 1) Конституции Российской Федерации, местное самоуправление в пределах своих полномочий, самостоятельно обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью; органы местного самоуправления, в частности, самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет.

Статьями 14, 50 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) и положениями статей 14, 19 ЖК РФ предусмотрено осуществление органами местного самоуправления полномочий по учету граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, предоставление таким гражданам в установленном порядке жилых помещений по договорам социального найма из муниципального жилищного фонда.

В целях реализации органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения федеральный законодатель предусмотрел, в частности, предоставление межбюджетных трансфертов из бюджетов субъектов Российской Федерации в форме дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений и дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) (статьи 135-138 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ), пункт 5 части 1 статьи 55, статьи 60 и 61 Закона N 131-ФЗ).

Конституционный Суд Российской Федерации также указал, что часть 3 статьи 17 Закона N 181-ФЗ, являясь по своему характеру отсылочной нормой, применяется в системной взаимосвязи с положениями жилищного законодательства.

В соответствии с частью 3 статьи 52 ЖК РФ принятие на учет граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях осуществляется органом местного самоуправления. Гражданам, состоящим на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях, жилые помещения по договорам социального найма предоставляются на основании решений органов местного самоуправления (часть 3 статьи 57 ЖК РФ).

Содержащееся в пункте 3 части 2 статьи 57 ЖК РФ условие о предоставлении гражданам жилых помещений вне очереди, если такие граждане страдают тяжелыми видами хронических заболеваний (пункт 4 части 1 статьи 51 ЖК РФ), устанавливает только особенность реализации жилищных прав и не возлагает какие-либо дополнительные обязанности на органы местного самоуправления.

Следовательно, обеспечение жилыми помещениями инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, вставших на учет после 01.01.2005, применительно к вышеперечисленным нормам подлежит финансированию, как верно отмечено судами первой и апелляционной инстанций, за счет субъектов РФ. Отнесение этих расходов к расходным обязательствам Российской Федерации будет противоречить статье 84 БК РФ, в которой приведен перечень оснований возникновения расходных обязательств Российской Федерации.

Выводы судов соответствуют правовой позиции Верховного суда Российской Федерации изложенной в Обзоре судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 1, утвержденном Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 13.04.2016 (пункт 12).

В связи с указанным доводы департамента о том, что понесенные администрацией спорные расходы подлежат возмещению за счет средств федерального бюджета, не могут быть приняты во внимание, поскольку не соответствуют действующему законодательству и сложившейся судебной практике его применения.

На основании статьи 15 ГК РФ лицо, право которого нарушено, может требовать полного возмещения причиненных ему убытков. Под убытками понимаются расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода).

Для наступления ответственности, установленной нормами упомянутой статьи, необходимо наличие совокупности следующих условий: факт нарушения другим лицом возложенных на него обязанностей, (совершения незаконных действий или бездействия), наличие причинно-следственной связи между допущенным нарушением и возникшими у заявителя убытками, а также наличие собственно убытков.

Убытки, причиненные юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов подлежат возмещению за счет казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования (статья 1069 ГК РФ).

Поскольку реализация полномочий по обеспечению жилым помещением инвалидов является обязанностью органов государственной власти субъекта Российской Федерации, а бюджетным законодательством Томской области не предусматривались расходы на субсидирование муниципальных образований для выполнения функции по предоставлению жилых помещений инвалидам и семьям, имеющим детей-инвалидов и поставленным на учет нуждающихся после 01.01.2005, то невыполнение указанной обязанности Томской области в лице департамента финансов повлекло за собой возникновение убытков у МО "Город Томск" на выполнение государственных функций по социальной защите инвалидов.

С учетом изложенного судами верно определен ответчик - субъект Российской Федерации - Томская область.

В отношении цены жилого помещения в целях установления стоимости затрат по приобретению квартиры инвалиду действует установленный пунктом 1 статьи 15 ГК РФ принцип полного возмещения причиненных убытков.

Согласно правовой позиции, изложенной в пункте 12 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 23.06.2015 N 25 "О применении судами некоторых положений раздела I части первой Гражданского кодекса Российской Федерации", размер подлежащих возмещению убытков должен быть установлен с разумной степенью достоверности. По смыслу пункта 1 статьи 15 ГК РФ в удовлетворении требования о возмещении убытков не может быть отказано только на том основании, что их точный размер невозможно установить. В этом случае размер подлежащих возмещению убытков определяется судом с учетом всех обстоятельств дела исходя из принципов справедливости и соразмерности ответственности допущенному нарушению.

Следовательно, для определения цены компенсации должны учитываться фактически понесенные расходы в пределах рыночных цен в размере, достаточном для приобретения истцом квартиры с тождественными характеристиками.

Довод департамента о том, что администрацией увеличена площадь предоставляемой квартиры, превышающая установленный норматив, а соответственно завышен размер взыскиваемых истцом убытков, отклоняется, как несоответствующий содержанию обжалуемых судебных актов, согласно которому суды удовлетворили исковые требования о взыскании фактически понесенных реальных затрат (убытков) истца.

Так, суды обоснованно приняли во внимание то обстоятельство, что согласно решению от 07.04.2016 Советского районного суда города Томска по делу N 2-1124/2016 (с учетом апелляционного определения судебной коллегии по гражданским делам Томского областного суда от 12.07.2016) администрация была обязана предоставить Ильичевой Н.Н. и Ильичевой М.И. на семью из двух человек жилое помещение площадью не менее 27,1 кв.м., то есть решением суда общей юрисдикции установлена нижняя граница жилого помещения, а предоставление жилого помещения большей площадью обусловлено необходимостью наличия квартиры не менее двух раздельных комнат. Поэтому сочли, что предоставленная администрацией квартира общей площадью 58,1 кв.м. не противоречит указанному решению суда, тогда как департамент не представил доказательств, подтверждающих наличие в спорный период выставленных на продажу двухкомнатных квартир площадью менее 58,1 кв.м.

При этом судами учтено, что норма предоставления площади жилого помещения по договору социального найма для определения в соответствии с пунктом 5.2 раздела 5 "Требования к зданиям и помещениям" СП 54.13330.2016 "Свод правил. Здания жилые многоквартирные. Актуализированная редакция СНиП 31-01-2003" (утвержденных Приказом Минстроя России от 03.12.2016 N 883/пр) в многоквартирных зданиях государственного жилищного фонда минимальные площади квартир социального использования (без учета площадей открытых помещений, холодных кладовых и приквартирных тамбуров), где рекомендуется принимать при числе комнат - 2 рекомендуемую площадь квартир 44-53 кв.м.; спорная квартира приобретена на основании муниципального контракта в соответствии с процедурой, предусмотренной Федеральным законом от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд"; в обоснование начальной (максимальной) цены муниципального контракта положены результаты мониторинга рынка жилья в г. Томске, выполненные "Бюро оценки "ТОККО"; согласно аукционной документации на торги выставлялось право заключения муниципального контракта на приобретение благоустроенного жилого помещения общей площадью 52 кв.м., начальная цена контракта - 2 475 200 руб.; победителем аукциона ОАО "Томская домостроительная компания" (продавцом) была предложена квартира большей площади за меньшую цену (2 462 824 руб.); доказательств недобросовестности муниципального образования при осуществлении закупки предоставленной по социальному найму квартиры департаментом не представлено.

При изложенных обстоятельствах, в отсутствие доказательств подтверждающих возможность приобретения жилого помещения по иной рыночной стоимости и с меньшей площадью в пределах параметров, указанных в судебном акте Советского районного суда города Томска, признав доказанным администрацией факта несения и размера расходов на приобретение жилого помещения семье имеющей ребенка-инвалида в целях исполнения вступившего в законную силу судебного акта суда общей юрисдикции за счет средств муниципального бюджета, руководствуясь вышеприведенными нормативными положениями и разъяснениями высшей судебной инстанции, суды правомерно удовлетворили исковые требования.

Принимая во внимание конституционно-правовой смысл пункта 3 части 2 статьи 57 ЖК РФ, выявленный Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлении от 22.01.2018 N 4-П о том, что данная норма не препятствует предоставлению жилого помещения исходя из необходимости проживания несовершеннолетнего, страдающего соответствующим заболеванием вместе с членами его семьи, если для его здоровья, развития и интеграции в общество определяющим будет именно совместное проживание, с учетом приоритетного значения интересов граждан и установленной в части 2 статьи 13 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации обязанности администрации по исполнению вступившего в законную силу решения суда общей юрисдикции о предоставлении жилого помещения семье Ильичевых, имеющей ребенка-инвалида, полномочия по ревизии которого на предмет законности у арбитражного суда отсутствуют, суд округа отклоняет доводы департамента о невозможности предоставления жилья всем членам указанной семьи, в частности Ильичевой Н.Н., являющейся матерью ребенка-инвалида.

Доводы заявителя, содержащиеся в кассационной жалобе, направлены на переоценку установленных судами первой и апелляционной инстанций обстоятельств и исследованных по делу доказательств, что не входит в полномочия суда кассационной инстанции (статья 286 АПК РФ).

Нарушений судами норм материального или процессуального права, являющихся в силу статьи 288 АПК РФ основанием для отмены судебных актов, кассационной инстанцией не установлено. Кассационная жалоба удовлетворению не подлежит.

Учитывая изложенное, руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287, статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Западно-Сибирского округа

постановил:

решение от 11.12.2017 Арбитражного суда Томской области и постановление от 09.02.2018 Седьмого арбитражного апелляционного суда по делу N А67-6246/2017 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

Е.Ю. Демидова

Судьи

Т.А. Зиновьева В.В. Тихомиров