Постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 17 июня 2019 г. N Ф04-2653/19 по делу N А27-5961/2019

г. Тюмень

17 июня 2019 г.

Дело N А27-5961/2019

Резолютивная часть постановления объявлена 13 июня 2019 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 17 июня 2019 года.

Арбитражный суд Западно-Сибирского округа в составе:

председательствующего Севастьяновой М.А.,

судей Демидовой Е.Ю.

Шуйской С.И.,

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу индивидуального предпринимателя Варданяна Алика Вазгеновича на определение Арбитражного суда Кемеровской области от 20.03.2019 об отказе в принятии заявления (судья Ходякова О.С.) и постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 24.04.2019 (судьи Логачев К.Д., Бородулина И.И., Хайкина С.Н.) по делу N А27-5961/2019 по заявлению индивидуального предпринимателя Варданяна Алика Вазгеновича (ОГРНИП 313547634600114 ИНН 540445423842) к администрации города Кемерово (650000, Кемеровская область, город Кемерово, проспект Советский, дом 54, ОГРН 1034205011610, ИНН 4207023869) о признании незаконным утвержденного постановлением администрации города Кемерово от 08.08.2017 N 2158 проекта межевания территории.

Третье лицо, не заявляющее самостоятельных требований относительно предмета спора, комитет по управлению государственным имуществом Кемеровской области (ОГРН 1024200702569, ИНН 4200000478).

Суд установил:

индивидуальный предприниматель Варданян Алик Вазгенович (далее - предприниматель, ИП Варданян А.В.) обратился в Арбитражный суд Кемеровской области с заявлением о признании незаконным проекта межевания территории микрорайона N 7 Центрального района города Кемерово, утвержденного постановлением администрации города Кемерово от 08.08.2017 N 2158 "О внесении изменений в постановление администрации города Кемерово от 27.06.2012 N 930 "Об утверждении проекта межевания территории микрорайона N 7 Центрального района города Кемерово" (далее - Постановление от 08.08.2017 N 2158).

Определением Арбитражного суда Кемеровской области от 20.03.2019, оставленным без изменения постановлением Седьмого арбитражного апелляционного суда от 24.04.2019, в принятии заявления отказано.

Не согласившись с определением и постановлением, предприниматель обратился с кассационной жалобой, в которой просит, не направляя дело на новое рассмотрение, принять новый судебный акт и считать заявление о признании незаконным утвержденного Постановлением от 08.08.2017 N 2158 проекта межевания территории поданным в день первоначального обращения в арбитражный суд.

Заявитель не согласен с выводом судов о том, что Постановление от 08.08.2017 N 2158 не обладает признаками нормативного правового акта, полагает, что анализ его содержания позволяет сделать вывод о том, что постановление представляет собой документ, устанавливающий перечень конкретных земельных участков, подлежащих образованию, и имеет ограниченный круг распространения, не затрагивает территорию всего микрорайона N 7 Центрального района города Кемерово; постановление не содержит правил поведения, обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих.

В кассационной жалобе заявитель также отмечает, что необходимо учитывать то обстоятельство, что на момент издания Постановления от 08.08.2017 N 2158 подлежало применению постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.07.2013 N 58 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов" (далее - постановление Пленума ВАС РФ N 58), из пункта 1.1 которого следовало, что проекты межевания не содержат нормы права, не являются по своей природе нормативными правовыми актами и могут быть обжалованы в порядке главы 24 АПК РФ. При этом, при признании постановлением Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25.12.2018 N 50 "О практике рассмотрения дел об оспаривании нормативных правовых актов, и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" (далее - постановление Пленума ВС РФ N 50) не подлежащим применению постановление Пленума ВАС РФ N 58, Пленум Верховного Суда Российской Федерации не предусмотрел прямого указания на то, что проект межевания является нормативным актом. Заявитель жалобы полагает, что вследствие формирования судами различной практики и отсутствия единого подхода к рассмотрению дел определенной категории предприниматель не может нести риски, если ориентировался на разнородную практику.

Учитывая надлежащее извещение лиц, участвующих в деле, о времени и месте проведения судебного заседания, кассационная жалоба согласно части 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) рассматривается в отсутствие их представителей.

Проверив в соответствии с положениями статей 284, 286 АПК РФ правильность применения судами норм материального и соблюдение процессуального права, соответствие выводов, содержащихся в обжалуемых судебных актах, установленным по делу фактическим обстоятельствам, изучив материалы дела, суд округа приходит к выводу об отсутствии оснований для удовлетворения кассационной жалобы.

Как установлено судами, заявленное предпринимателем в арбитражный суд требование мотивировано наличием у него права собственности на нежилое здание площадью 3488,5 кв. м, расположенное по адресу: Кемеровская область, город Кемерово, Центральный район, пр. Октябрьский, д. 10, на земельном участке площадью 5732,77 кв. м, категория земель: земли поселений, разрешенное использование: для размещения производственно-хозяйственного комплекса.

Одновременно с передачей права собственности на нежилое здание ПАО "Ростелеком" передало заявителю право владения и пользования земельным участком с кадастровым номером 42:24:0501013:184 на тех же условиях, что принадлежали продавцу, - на основании договора аренды, заключенного с Комитетом по управлению муниципальным имуществом города Кемерово.

С целью реализации права на выкуп земельного участка в собственность предприниматель обратился в Комитет по управлению государственным имуществом Кемеровской области с заявлением о предварительном согласовании предоставления земельного участка, поскольку его границы подлежали уточнению.

В предварительном согласовании предоставления земельного участка предпринимателю было отказано в связи с тем, что схема расположения земельного участка не может быть утверждена по причине расположения земельного участка, образование которого предусмотрено схемой расположения земельного участка, в границах территории, для которой утвержден проект межевания территории (пункт 16 статьи 11.10 Земельного кодекса Российской Федерации).

Оспариваемым предпринимателем Постановлением от 08.08.2017 N 2158 внесены изменения в постановление администрации города Кемерово от 27.06.2012 N 930 "Об утверждении проекта межевания территории микрорайона N 7 Центрального района города Кемерово", в том числе в части пункта 16 приложения "Перечень земельных участков, входящих в проект межевания территории микрорайона N 7 Центрального района города Кемерово", касающегося сведений о земельном участке с кадастровым номером 42:24:0501013:184 вследствие дополнения этого приложения пунктом 22.

Пунктом 22 указанного приложения предусмотрено образование земельного участка севернее просп. Октябрьского, 10 проектной площадью 797 кв. м, в том числе контур 1-545 кв. м, контур 2 - 252 кв. м, с разрешенным использованием земельного участка: обслуживание автотранспорта, назначение земельного участка: гаражи (графические материалы к Постановлению N 2158 в приложении), ранее входящего, как указал предприниматель, в площадь находящегося у него на условиях аренды земельного участка с кадастровым номером 42:24:0501013:184.

Образуемый земельный участок, отраженный в пункте 22 приложения, 23.08.2017 поставлен на кадастровый учет с присвоением ему кадастрового номера 42:24:0501013:1634.

Полагая Постановление от 08.08.2017 N 2158 незаконным, в марте 2019 года предприниматель обратился в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Исходя из характера вносимых Постановлением от 08.08.2017 N 2158 изменений, и, учитывая положения статей 1, 4, 42-46 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ), суд первой инстанции пришел к выводу о том, что обжалуемый акт является нормативным правовым актом, компетенция в отношении рассмотрения которого на основании положений пункта 1.1 части 1 статьи 29 АПК РФ, у арбитражного суда отсутствует.

Апелляционный суд поддержал выводы суда первой инстанции, отметив также, что позиция суда первой инстанции согласуется с позицией, отраженной в представленном предпринимателем определении Кемеровского областного суда от 29.03.2019, о том, что административное заявление ИП Варданяна А.В. о признании недействующим Постановления от 08.08.2017 N 2158 относится к подсудности районного суда.

Оснований для отмены обжалуемых предпринимателем судебных актов суд округа не усматривает.

В пункте 2 постановления Пленума ВС РФ N 50 указано, что признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Вместе с тем признание того или иного акта нормативным правовым во всяком случае зависит от анализа его содержания, который осуществляется соответствующим судом.

Так, следует учитывать, что акт может являться обязательным для неопределенного круга лиц, в частности, в случаях, когда он издается в целях установления правового режима конкретного объекта публичного права (например, правовой акт об установлении границы территории, на которой осуществляется территориальное общественное самоуправление, об установлении границ зон с особыми условиями использования территории, решение о резервировании земель для государственных и муниципальных нужд, об утверждении генеральных планов поселений, городских округов, схем территориального планирования муниципальных районов, субъектов Российской Федерации, двух и более субъектов Российской Федерации, Российской Федерации).

Как предусмотрено в статье 2 ГрК РФ, законодательство о градостроительной деятельности и изданные в соответствии с ним нормативные правовые акты основываются, в частности, на принципе осуществления строительства на основе документов территориального планирования, правил землепользования и застройки и документации по планировке территории.

В силу положений статей 9 и 18 ГрК РФ территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований. К документам территориального планирования относятся документы территориального планирования Российской Федерации; документы территориального планирования субъектов Российской Федерации; документы территориального планирования муниципальных образований, в том числе схемы территориального планирования муниципальных районов и генеральные планы поселений.

При этом документы территориального планирования являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений.

Реализация документов территориального планирования осуществляется путем подготовки и утверждения документации по планировке территории в соответствии с документами территориального планирования (статья 26 ГрК РФ).

Проект планировки территории и проект межевания территории являются документами по планировке территории (статья 41 ГрК РФ).

Подготовка проектов межевания территорий осуществляется в составе проектов планировки территорий или в виде отдельного документа (части 1, 2, 3 статьи 43 ГрК РФ).

Проект планировки территории и проект межевания территории подлежат обязательному опубликованию (часть 15, 16 статьи 45 ГрК РФ).

Таким образом, отношения, возникающие при подготовке и принятии проекта планировки и межевания территории, направлены на регулирование общественных отношений, так как градостроительная деятельность имеет целью обеспечение комфортных и благоприятных условий проживания, комплексный учет потребностей населения, устойчивое развитие территорий и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области, что отражено в положениях статей 42 - 46 ГрК РФ, регламентирующих вопросы подготовки и утверждения документации по планировке территории.

В связи с этим проект планировки и проект межевания территории затрагивают интересы неопределенного круга лиц, поскольку распространяют свое действие не на индивидуально-определенные субъекты, а на круг лиц, объединенных общим признаком (в частности, граждан, проживающих на определенной территории), касаются соответствующего круга государственных органов, организаций, учреждений, должностных лиц.

Принимая во внимание содержание обжалуемого предпринимателем Постановления от 08.08.2017 N 2158, в том числе преамбулу, согласно которой предусмотренные им изменения в проект межевания территории микрорайона N 7 Центрального района города Кемерово приняты в порядке статьи 46 ГрК РФ и с учетом результатов публичных слушаний, исходя из того, что земельный участок предпринимателя до его выкупа, относится к землям публичной собственности, суд первой инстанции правомерно руководствовался вышеприведенными положениями ГрК РФ, учитывал правовую позицию, изложенную в апелляционном определении Верховного Суда Российской Федерации от 30.01.2019 N 45-АПГ18-22, и сделал верный вывод о том, что Постановление от 08.08.2017 N 2158 является нормативным правовым актом.

Поскольку рассмотрение заявления о признании нормативного правового акта недействующим не отнесено к подведомственности арбитражного суда, предпринимателю правомерно отказано в принятии заявления об оспаривании изменений в проект межевания территории, предусмотренных Постановлением от 08.08.2017 N 2158.

Ссылка заявителя жалобы на то, что на дату принятия оспариваемого им Постановления от 08.08.2017 N 2158 имели место разъяснения, изложенные в постановлении Пленума ВАС РФ N 58, не может быть принята во внимание в качестве довода о неопределенности судебной практики на дату реализации предпринимателем права на судебную защиту, учитывая правовые позиции, выраженные в постановлении Пленума ВС РФ N 50.

В соответствии со статьей 110 АПК РФ расходы по уплате государственной пошлины по кассационной жалобе относятся на ее заявителя.

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287, статьями 289, 290 АПК РФ, Арбитражный суд Западно-Сибирского округа

постановил:

определение Арбитражного суда Кемеровской области от 20.03.2019 и постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 24.04.2019 по делу N А27-5961/2019 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

М.А. Севастьянова

Судьи

Е.Ю. Демидова С.И. Шуйская