Постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 19 сентября 2019 г. N Ф04-3850/19 по делу N А67-5203/2018

г. Тюмень

19 сентября 2019 г.

Дело N А67-5203/2018

Резолютивная часть постановления объявлена 19 сентября 2019 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 19 сентября 2019 года.

Арбитражный суд Западно-Сибирского округа в составе:

председательствующего Кокшарова А.А.

судей Перминовой И.В.

Чапаевой Г.В.

при ведении протокола судебного заседания с использованием средств видеоконференц-связи помощником судьи Шороховой И.Г. рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу областного государственного бюджетного учреждения здравоохранения "Каргасокская районная больница" на решение от 12.03.2019 Арбитражного суда Томской области (судья Ломиворотов Л.М.) и постановление от 07.06.2019 Седьмого арбитражного апелляционного суда (судьи Павлюк Т.В., Кривошеина С.В., Хайкина С.Н. по делу N А67-5203/2018 по заявлению областного государственного бюджетного учреждения здравоохранения "Каргасокская районная больница" (636700, Томская область, Каргасокский район, село Каргасок, улица Красноармейская, дом 66, ИНН 7006001652, ОГРН 1027000616400) к Территориальному фонду обязательного медицинского страхования Томской области (634034, Томская область, город Томск, улица Учебная, 39, 1, ИНН 7017001421, ОГРН 1027000873789) о признании недействительными акта проверки и требования.

Третьи лица, не заявляющие самостоятельных требований относительно предмета спора: - Департамент здравоохранения Томской области (634041, Томская область город Томск, проспект Кирова, дом 41, ИНН 7021021653, ОГРН 1027000886318), Департамент финансов Томской области (634050, Томская область, город Томск, проспект Ленина, дом 111, ИНН 7000000885, ОГРН 1037000100719).

Путем использования систем видеоконференц-связи при содействии Арбитражного суда Томской области (судья Селиванова М.А.) в заседании участвовал представитель областного государственного бюджетного учреждения здравоохранения "Каргасокская районная больница" - Шилов С.В., представитель по доверенности от 21.01.2019.

Суд установил:

областное государственное бюджетное учреждение здравоохранения "Каргасокская районная больница" (далее - ОГБУЗ "Каргасокская РБ", Учреждение, больница, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Томской области с заявлением к Территориальному фонду обязательному медицинскому страхованию Томской области (далее - Фонд) о признании недействительными: - акта от 07.02.2018 N 1-2018 плановой комплексной проверки использования средств обязательного медицинского страхования, полученных ОГБУЗ "Каргасокская РБ" на оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию, за период с 01.01.2015 по 31.12.2016, частично за период с 01.01.2015 по 31.12.2017 по обязанию восстановления 5 790 921,90 руб.; - требования от 27.03.2018 N 793 об устранении нарушений, выявленных в ходе плановой комплексной проверки соблюдения законодательства об обязательном медицинском страховании и использования средств обязательного медицинского страхования ОГБУЗ "Каргасокская РБ" за период с 01.01.2015 по 31.12.2016, а также в части отдельных вопросов за период с 01.01.2015 по 31.12.2017.

В качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Департамент здравоохранения Томской области (далее - Департамент здравоохранения), Департамент финансов Томской области (далее - Департамент финансов).

Решением от 12.03.2019 Арбитражного суда Томской области, оставленным без изменения постановлением от 07.06.2019 Седьмого арбитражного апелляционного суда, заявленные требования оставлены без удовлетворения.

Не согласившись с решением суда первой и постановлением суда апелляционной инстанций, Учреждение обратилось с кассационной жалобой, в которых просит их отменить и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований.

Больница указывает на то, что в структуру тарифов при оплате медицинской помощи в системе ОМС включены расходы по оплате проезда к месту проведения отдыха и обратно для лиц, работающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, а также командировочные расходы как прочие выплаты, считает необоснованными ссылки суда на нормы пунктов 158, 158.1, 158.2, 158.3 Правил ОМС; в части командировочных расходов указывает, что постановление Администрации Томской области от 10.12.2015 N 449а в первоначальном его виде устанавливало, что командировочные расходы могут быть увеличены с разрешения работодателя.

Департамент финансов и Департамент здравоохранения в своих отзывах поддерживают позицию Учреждения и считают судебные акты подлежащими отмене.

Фонд в отзыве на кассационную жалобу не согласен с доводами заявителя и третьих лиц, просит оставить судебные акты без изменения.

В соответствии с частью 1 статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) арбитражный суд кассационной инстанции проверяет законность решений, постановлений, принятых арбитражным судом первой и апелляционной инстанций, устанавливая правильность применения норм материального права и норм процессуального права при рассмотрении дела и принятии обжалуемого судебного акта и исходя из доводов, содержащихся в кассационной жалобе и возражениях относительно жалобы, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом.

Проверив законность судебных актов в пределах доводов кассационной жалобы в порядке статей 284, 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), изучив доводы кассационной жалобы, дополнения к жалобе, отзыва на нее, заслушав представителя Учреждения, кассационная инстанция считает судебные акты не подлежащими отмене.

Как следует из материалов дела, на основании приказа Фонда от 27.12.2017 N 508 комиссией контрольно-ревизионного управления проведена плановая комплексная проверка использования средств, полученных ОГБУЗ "Каргасокская РБ" на оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию за период с 01.01.2015 по 31.12.2016 в части отдельных вопросов за период с 01.01.2015 по 31.12.2017.

В ходе проверки установлены факты нецелевого использования средств обязательного медицинского страхования на сумму 9 691 366,66 руб.

По результатам проверки составлен акт от 07.02.2018 N 1-2018, которым ОГБУЗ "Каргасокская РБ" предложено восстановить средства ОМС, использованные не по целевому назначению, в сумме 9 691 366,66 руб., уплатить штраф в размере 969 136,67 руб.

В связи с тем, что требования, изложенные в акте проверки, в полном объеме не исполнены, Фондом выдано требование от 27.03.2018 N 793 о восстановлении средств ОМС, использованных не по целевому назначению, в сумме 5 790 921,90 руб., уплате штрафа в размере 579 092,20 руб.

Полагая, что акт и требование не соответствуют действующему законодательству и нарушают права и законные интересы, ОГБУЗ "Каргасокская РБ" обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании их недействительными.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, арбитражные суды исходили из их необоснованности.

Отношения, возникающие в связи с осуществлением ОМС, регулируются Федеральным законом от 29.11.2010 N 326-ФЗ "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 326-ФЗ).

Территориальный фонд обязательного медицинского страхования согласно пункту 12 части 7 статьи 34 Федерального закона N 326-ФЗ осуществляет контроль за использованием средств обязательного медицинского страхования страховыми медицинскими организациями и медицинскими организациями, в том числе проводит проверки и ревизии.

В соответствии с пунктом 2 Положения о контроле за использованием средств обязательного медицинского страхования медицинскими организациями, утвержденного приказом Федерального фонда обязательного медицинского страхования от 16.04.2012 N 73 (далее - Положение) территориальный фонд проводит проверки медицинских организаций в сфере обязательного медицинского страхования, имеющих право на осуществление медицинской деятельности и включенных в реестр медицинских организаций, осуществляющих деятельность в сфере обязательного медицинского страхования, любой предусмотренной законодательством Российской Федерации организационно-правовой формы.

Пунктами 17 и 17.2 Положения предусмотрено, что проверка использования средств, полученных медицинскими организациями на финансовое обеспечение территориальной программы обязательного медицинского страхования, включает проверку соблюдения обязательства медицинской организации по использованию средств обязательного медицинского страхования, полученных за оказанную медицинскую помощь, в соответствии с территориальной программой обязательного медицинского страхования, в том числе по структуре тарифа на оплату медицинской помощи, проверку использования средств на указанные цели.

При наличии фактов нецелевого использования средств обязательного медицинского страхования, выявленных в ходе проверки, согласно пункту 23.3 Положения в заключительную часть акта включается обобщенная информация о направлениях и суммах нецелевого использования средств обязательного медицинского страхования, с требованием о возврате медицинской организацией средств, использованных не по целевому назначению, и уплате штрафа за использование не по целевому назначению медицинской организацией средств, перечисленных ей по договору на оказание и оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию, в соответствии с частью 9 статьи 39 Федерального закона N 326-ФЗ.

Частью 9 статьи 39 Федерального закона N 326-ФЗ за использование не по целевому назначению медицинской организацией средств, перечисленных ей по договору на оказание и оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию, медицинская организация уплачивает в бюджет территориального фонда штраф в размере 10 процентов от суммы нецелевого использования средств и пени в размере одной трехсотой ставки рефинансирования Центрального банка Российской Федерации, действующей на день предъявления санкций, от суммы нецелевого использования указанных средств за каждый день просрочки. Средства, использованные не по целевому назначению, медицинская организация возвращает в бюджет территориального фонда в течение 10 рабочих дней со дня предъявления территориальным фондом соответствующего требования.

В силу положений статьи 38 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ), устанавливающей принцип адресности и целевого характера бюджетных средств, а также части 1 статьи 147 данного Кодекса, расходы бюджетов государственных внебюджетных фондов должны осуществляться исключительно на цели, определенные законодательством Российской Федерации, включая законодательство о конкретных видах обязательного социального страхования (пенсионного, социального, медицинского), в соответствии с бюджетами указанных фондов, утвержденными федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации.

Исходя из норм статей 35, 36 Федерального закона N 326-ФЗ структура тарифа на оплату медицинской помощи определяется как базовой программой обязательного медицинского страхования, так и территориальной программой обязательного медицинского страхования на территории субъекта Российской Федерации и, соответственно, расходование средств обязательного медицинского страхования должно осуществляться на условиях данной территориальной программы и быть строго целевым.

Как следует из акта проверки, Фондом выявлено нецелевое использование средств ОМС на сумму 5 790 921,90 руб., из которых 4 211 569,90 руб. - расходы по оплате проезда к месту проведения отдыха и обратно для лиц, работающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, 1 579 352 руб. - командировочные расходы.

Основанием для данных выводов явилось то, что компенсация данных расходов производится за счет и в пределах средств, предусмотренных на содержание государственного учреждения Томской области в областном бюджет, при этом в данном случае средства были использованы сверх установленных норм, полученных на финансовое обеспечение территориальной программы ОМС.

В силу статьи 1 Закона от 19.02.1993 N 4520-1 "О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях" (далее - Закон N 4520-1) гарантии и компенсации для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях в организациях, финансируемых из федерального бюджета, устанавливаются федеральными законами, в организациях, финансируемых из бюджетов субъектов Российской Федерации, - законами субъектов Российской Федерации, в организациях, финансируемых из местных бюджетов, - муниципальными правовыми актами, в организациях, не относящихся к бюджетной сфере, - работодателем, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Законом.

Как следует из требований статьи 33 Закона N 4520-1 компенсация расходов на оплату стоимости проезда и провоза багажа к месту использования отпуска и обратно лицам, работающим в организациях, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, устанавливается Трудовым кодексом Российской Федерации (далее - ТК РФ).

Размер, условия и порядок компенсации расходов на оплату стоимости проезда и провоза багажа к месту использования отпуска и обратно для лиц, работающих в государственных органах субъектов Российской Федерации, государственных учреждениях субъектов Российской Федерации, устанавливаются нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации, в органах местного самоуправления, муниципальных учреждениях, - нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, у других работодателей, коллективными договорами, локальными нормативными актами, принимаемыми с учетом мнения выборных органов первичных профсоюзных организаций, трудовыми договорами (часть 8 статьи 325 ТК РФ).

Согласно Уставу больницы, утвержденному Департаментом здравоохранения от 13.12.2013 N 748, медицинская организация является областным государственным бюджетным учреждением здравоохранения.

Постановлением Администрации Томской области от 15.07.2005 N 80а утвержден Порядок предоставления компенсационных выплат лицам, проживающим в местностях, приравненных к районам Крайнего Севера, и работающим в государственных органах Томской области и государственных учреждениях Томской области.

Согласно пункту 23 данного Порядка компенсация расходов на оплату стоимости проезда и провоза багажа к месту использования отпуска и обратно, производится за счет и в пределах средств, предусмотренных на содержание государственного учреждения Томской области в областном бюджете.

С учетом изложенного, суды сделали правильный вывод о том, что компенсация данных расходов производится за счет и в пределах средств, предусмотренных на содержание государственного учреждения Томской области в областном бюджете, и направление средств ОМС на данные расходы является неправомерным.

Доводы Учреждения о том, что, поскольку в структуру тарифа на оплату медицинской помощи по ОМС входят прочие выплаты, следовательно, к ним можно отнести и расходы на оплату проезда к месту проведения отдыха и обратно, отклонены судами, так как данные расходы непосредственно с оказанием медицинской помощи (медицинской услуги) не связаны.

Указание заявителя на подстатью 212 Указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации, утвержденных приказом Министерства финансов Российской Федерации от 01.07.2013 N 65н, которая данные расходы относит к прочим выплатам, была исследована судами в совокупности с материалами дела и обоснованно отклонена, так как данный нормативный акт не регулирует отношения, возникающие в связи с осуществлением обязательного медицинского страхования, бюджетная классификация носит общий характер и в данном случае подлежит применению с учетом положений Федерального закона N 326-ФЗ.

Методика расчета тарифов на оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию установлена приказом Минздравсоцразвития России от 28.02.2011 N 158н "Об утверждении Правил обязательного медицинского страхования" (далее - Правила).

В силу пункта 158.3 Правил в составе затрат, необходимых для обеспечения деятельности медицинской организации в целом, выделяются следующие группы затрат: - затраты на коммунальные услуги; - затраты на содержание объектов недвижимого имущества, закрепленного за медицинской организацией на праве оперативного управления или приобретенным медицинской организацией за счет средств, выделенных ей учредителем на приобретение такого имущества, а также недвижимого имущества, находящегося у медицинской организации на основании договора аренды или безвозмездного пользования, эксплуатируемого в процессе оказания медицинской помощи (медицинской услуги) (далее - затраты на содержание недвижимого имущества); - затраты на содержание объектов движимого имущества (далее - затраты на содержание движимого имущества); - затраты на приобретение услуг связи; - затраты на приобретение транспортных услуг; - затраты на оплату труда и начисления на выплаты по оплате труда работников медицинских организаций, которые не принимают непосредственного участия в оказании медицинской помощи (медицинской услуги) (административно - управленческого, административно-хозяйственного, вспомогательного и иного персонала, не принимающего непосредственное участие в оказании медицинской помощи (медицинской услуги); - затраты на амортизацию оборудования, непосредственно не используемого при оказании медицинской помощи (медицинской услуги); - прочие затраты на общехозяйственные нужды.

Таким образом, расходы по оплате проезда к месту проведения отдыха и обратно для лиц, работающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, в целях обеспечения гарантий и компенсаций за счет средств областного бюджета для указанных лиц, за счет средств ОМС не являются затратами, необходимыми для обеспечения деятельности медицинской организации в системе ОМС, не включены в структуру тарифа и использованы по нецелевому назначению.

Также судами рассмотрены доводы Учреждения в части оплаты за счет средств ОМС командировочных расходов в размере 1 579 352 руб., направленных на компенсацию командировочных расходов, сверх установленных норм.

Суды установили, что в Томской области вопрос о размере возмещения расходов, связанных со служебными командировками работников областных государственных учреждений, а также работников администрации Томской области, исполнительных органов государственной власти Томской области, иных государственных органов Томской области, не являющихся государственными гражданскими служащими Томской области, урегулирован постановлением администрации Томской области от 10.12.2015 N 449а, которым утвержден соответствующий Порядок. В соответствии с подпунктами 1, 2 пункта 1 Порядка возмещение расходов, связанных со служебными командировками осуществляется в следующих размерах: расходы по найму жилого помещения (кроме случая, когда направленному в служебную командировку работнику предоставляется бесплатное помещение) - в размере фактических расходов, подтвержденных документами о найме жилого помещения, но не более 550 руб. в сутки. При отсутствии документов, подтверждающих расходы по найму жилого помещения, - в размере 12 руб. в сутки; дополнительные расходы, связанные с проживанием вне места постоянного жительства (суточные), - в размере 100 руб. за каждый день нахождения в служебной командировке на территории и за пределами Томской области (за исключением местностей, приравненных к районам Крайнего Севера, и городов Москва и Санкт-Петербург); в местностях, приравненных к районам Крайнего Севера, - 200 руб.; в городах Москва и Санкт-Петербург - 300 руб. с учетом дней убытия и прибытия из служебной командировки.

Ввыплата медицинским работникам учреждения, направленным в служебную командировку, суточных за счет средств обязательного медицинского страхования должна быть произведена из расчетов, изложенных выше. Между тем, в нарушении указанных положений Порядка ОГБУЗ "Каргасокская РБ" в 2016-2017 годах направило средства ОМС в сумме 1 579 352 руб. на возмещение командировочных расходов сверх установленных норм.

В силу пунктов 1 и 2 статьи 85 БК РФ расходные обязательства субъекта Российской Федерации возникают в результате принятия законов и (или) иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, а также заключения субъектом Российской Федерации (от имени субъекта Российской Федерации) договоров (соглашений) при осуществлении органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий по предметам совместного ведения, указанных в пунктах 2 и 5 статьи 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

Расходные обязательства субъекта Российской Федерации устанавливаются органами государственной власти субъекта Российской Федерации самостоятельно и исполняются за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита бюджета субъекта Российской Федерации.

Таким образом, пунктом 6 Порядка (в редакции, действовавшей в спорный период) Томская область как субъект Российской Федерации приняло на себя расходные обязательства по возмещению расходов, размеры которых превышают установленные настоящим Порядком нормы, а также иные расходы, связанные со служебной командировкой, следовательно, как верно указали суды, основания для возмещения данных расходов за счет средств ОМС отсутствовали.

При данных обстоятельствах судебные акты являются правильными и не подлежат отмене.

Доводы кассационной жалобы повторяют позицию Учреждения по делу, не опровергают выводы судов первой и апелляционной инстанций, по существу направлены на переоценку доказательств и установленных обстоятельств по делу, что не входит в полномочия арбитражного суда кассационной инстанции в силу положений главы 35 АПК РФ, в связи с чем подлежат отклонению.

Арбитражный суд Западно-Сибирского округа считает, что при принятии обжалуемых судебных актов надлежащим образом исследованы имеющиеся в деле доказательства, выводы судов двух инстанций подтверждены материалами дела и основаны на установленных по делу фактических обстоятельствах, получивших надлежащую правовую оценку судов в соответствии с требованиями статьи 71 АПК РФ, нарушений норм материального и процессуального права, влекущих отмену судебных актов, не допущено.

При данных обстоятельствах кассационная жалоба удовлетворению не подлежит.

При подаче кассационной жалобы Учреждением излишне оплачена государственная пошлина в размере 1 500 руб., которая подлежит возврату.

Учитывая изложенное, руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287, статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Западно-Сибирского округа

постановил:

решение от 12.03.2019 Арбитражного суда Томской области и постановление от 07.06.2019 Седьмого арбитражного апелляционного суда по делу N А67-5203/2018 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Возвратить областному государственному бюджетному учреждению здравоохранения "Каргасокская районная больница" из федерального бюджета 1 500 (одна тысяча пятьсот) рублей государственной пошлины, излишне уплаченной по платежному поручению от 08.07.2019 N 324745.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

А.А. Кокшаров

Судьи

И.В. Перминова Г.В. Чапаева