Постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 8 июля 2021 г. N Ф04-3819/21 по делу N А03-20874/2019

г. Тюмень

8 июля 2021 г.

Дело N А03-20874/2019

Резолютивная часть постановления объявлена 01 июля 2021 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 08 июля 2021 года.

Арбитражный суд Западно-Сибирского округа в составе:

председательствующего Дружининой Ю.Ф.

судей Киричёк Ю.Н.

Шабановой Г.А.

при ведении протокола судебного онлайн-заседания с использованием средств веб-конференции информационной системы "Картотека арбитражных дел" помощником судьи Ермаковой Ю.С. рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Комитета по строительству, архитектуре и развитию города Барнаула на постановление от 29.04.2021 Седьмого арбитражного апелляционного суда (судьи Хайкина С.Н., Бородулина И.И., Логачев К.Д.) по делу N А03-20874/2019 Арбитражного суда Алтайского края по заявлению Комитета по строительству, архитектуре и развитию города Барнаула (656043, Алтайский край, город Барнаул, улица Короленко, дом 65, ОГРН 1022200907156, ИНН 2221023289) к Инспекции по контролю в области градостроительной деятельности Алтайского края (656056, Алтайский край, город Барнаул, проспект Ленина, дом 8, ОГРН 1182225040942, ИНН 2225197776) о признании недействительным пункта 2 предписания от 17.09.2019 N 60/ПА/482.

Другие лица, участвующие в деле: общество с ограниченной ответственностью "ГрадоС" (656056, Алтайский край, город Барнаул, улица Анатолия, дом 35А, офис 107, ОГРН 1112225006299, ИНН 2225121520), общество с ограниченной ответственностью экспертный центр "Аргос" (656031, Алтайский край, город Барнаул, проспект Строителей, дом 117, офис 217, ОГРН 1132225008321, ИНН 2225138523), общество с ограниченной ответственностью "Центр судебных и негосударственных экспертиз "Индекс" (119021, город Москва, улица Тимура Фрунзе, дом 16, строение 3, ОГРН 1027739415461, ИНН 7701106600), общество с ограниченной ответственностью "Альфа - проект" (656043, Алтайский край, город Барнаул, улица Интернациональная, дом 72, помещение/офис Н6/301, ОГРН 1072225001243, ИНН 2225083480).

Путем использования системы веб-конференции информационной системы "Картотека арбитражных дел" (онлайн-заседания) в заседании приняли участие представители:

от Комитета по строительству, архитектуре и развитию города Барнаула - Копыленко К.В. по доверенности от 17.12.2020;

от Инспекции по контролю в области градостроительной деятельности Алтайского края - Четошников В.Д. по распоряжению от 31.10.2018.

Суд установил:

Комитет по строительству, архитектуре и развитию города Барнаула (далее - комитет) обратился в Арбитражный суд Алтайского края с заявлением к Инспекции по контролю в области градостроительной деятельности Алтайского края (далее - инспекция) о признании недействительным пункта 2 предписания от 17.09.2019 N 60/ПА/482.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены общество с ограниченной ответственностью "ГрадоС" (далее - ООО "ГрадоС"), общество с ограниченной ответственностью Экспертный центр "Аргос", общество с ограниченной ответственностью Центр судебных и негосударственных экспертиз "Индекс", общество с ограниченной ответственностью "Альфа-Проект".

Решением от 26.10.2020 Арбитражного суда Алтайского края (судья Трибуналова О.В.) заявленное требование удовлетворено, пункт 2 предписания инспекции от 17.09.2019 признан недействительным, на инспекцию возложена обязанность устранить допущенные нарушения прав и законных интересов комитета.

Постановлением от 29.04.2021 Седьмого арбитражного апелляционного суда решение суда первой инстанции отменено, принят новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленного требования.

В кассационной жалобе, поданной в Арбитражный суд Западно-Сибирского округа, комитет просит отменить постановление суда апелляционной инстанции, ссылаясь на нарушение норм права, несоответствие выводов суда обстоятельствам дела, оставить в силе решение суда первой инстанции.

По мнению подателя кассационной жалобы, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что комитет не уполномочен проводить повторную проверку проектной документации объекта капитального строительства, получившей положительное заключение экспертизы; инспекция не наделена правом на исследование проектной документации, оценка соответствия проектной документации требованиям технических регламентов и санитарно-эпидемиологическим требования является предметом экспертизы проектной документации; при выполнении расчёта инспекцией применен СП 42.13330.2011 "СНиП 2.07.01-89* Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений" (далее - СП 42.13330.2011), отменённый приказом Минстроя России от 30.12.2016 N 1034/пр с 01.07.2017, при этом пункт 7.5 указанного СП не был включён в Перечень национальных стандартов и сводов правил (частей таких стандартов и сводов правил), в результате применения которых на обязательной основе обеспечивается соблюдение требований Федерального закона "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений", утвержденный постановлением Правительства Российской Федерации от 26.12.2014 N 1521; в шаговой доступности от границ земельного участка, на котором осуществляется строительство, находится парк площадью 50,76 га, что опровергает вывод инспекции о невозможности размещения озеленения на других земельных участках; Нормативы градостроительного проектирования Алтайского края, утвержденные постановлением Администрации Алтайского края от 09.04.2015 N 129 (далее - Нормативы), могут применяться разработчиками проектной документации только на основе их добровольного применения, а приложение "И" к указанным Нормативам относится к рекомендуемым; предписание в оспариваемой части является неисполнимым.

Инспекция в отзыве на кассационную жалобу просит постановление суда апелляционной инстанции оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

ООО "ГрадоС" в отзыве на кассационную жалобу просит отменить постановление суда апелляционной инстанции, оставив в силе решение суда первой инстанции.

Иные третьи лица отзывы на кассационную жалобу не представили.

Проверив в порядке статей 284, 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) обоснованность доводов, изложенных в кассационной жалобе, отзывах на кассационную жалобу и выступлениях присутствующих в заседании представителей участвующих в деле лиц, суд кассационной инстанции считает, что обжалуемый судебный акт подлежит оставлению без изменения.

Как следует из материалов дела, инспекцией на основании приказа от 06.08.2019 N 56 проведена внеплановая проверка исполнения комитетом законодательства о градостроительной деятельности при выдаче разрешения на строительство многоквартирного жилого дома по адресу: город Барнаул, улица Юрина, дом 168к, в ходе которой выявлены нарушения требований частей 11, 13 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ): площадь земельного участка, отведенного под строительство многоквартирного дома, составляет 84% от нормативной площади, требуемой для строительства объекта, с указанными в проекте параметрами; территория многоквартирного дома не обеспечена элементами благоустройства и озеленения нормативной площадью (38% от нормативной потребности); не обеспечена расчетная потребность в парковочных местах для постоянного и временного хранения автомобилей жителей многоквартирного дома (83% от нормативной потребности).

По окончании проверки инспекцией составлен акт проверки от 17.09.2019 и в тот же день выдано предписание N 60/ПА/482, согласно пункту 2 которого комитету необходимо устранить вышеперечисленные нарушения.

Не согласившись с предписанием в части пункта 2, комитет обратился в Арбитражный суд Алтайского края с настоящим заявлением.

Удовлетворяя заявленное требование суд первой инстанции указал, что у комитета отсутствует обязанность по проверке проектной документации, а оспариваемый пункт предписания неисполним.

Отменяя решение суда первой инстанции, Седьмой арбитражный апелляционный суд пришел к выводу о соответствии пункта 2 предписания действующему законодательству и отсутствия нарушений прав и законных интересов комитета.

Суд округа, оставляя без изменения обжалуемый судебный акт, исходит из доводов кассационной жалобы и конкретных обстоятельств рассматриваемого спора.

В соответствии с пунктом 5 части 3 статьи 8, части 4 статьи 51 ГрК РФ, подпункта 26 пункта 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения городского округа относится выдача разрешений на строительство, реконструкцию и ввод в эксплуатацию объектов капитального строительства, расположенных на территории городского округа.

Положениями части 2 статьи 51 ГрК РФ предусмотрено, что строительство, реконструкция объектов капитального строительства осуществляются на основании разрешения на строительство, за исключением случаев, предусмотренных названной статьей.

Согласно части 1 статьи 51 ГрК РФ (здесь и далее - в редакции, действовавшей на дату обращения с заявлением о выдаче разрешения на строительство - 11.04.2019) разрешение на строительство представляет собой документ, который подтверждает соответствие проектной документации требованиям, установленным градостроительным регламентом (за исключением случая, предусмотренного частью 1.1 данной статьи), проектом планировки территории и проектом межевания территории (за исключением случаев, если в соответствии с ГрК РФ подготовка проекта планировки территории и проекта межевания территории не требуется), при осуществлении строительства, реконструкции объекта капитального строительства, не являющегося линейным объектом (далее - требования к строительству, реконструкции объекта капитального строительства), или требованиям, установленным проектом планировки территории и проектом межевания территории, при осуществлении строительства, реконструкции линейного объекта, а также допустимость размещения объекта капитального строительства на земельном участке в соответствии с разрешенным использованием такого земельного участка и ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации. Разрешение на строительство дает застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объекта капитального строительства, за исключением случаев, предусмотренных ГрК РФ.

В соответствии с частью 7 статьи 51 ГрК РФ в целях строительства объекта капитального строительства застройщик направляет в орган, уполномоченный на выдачу разрешения на строительства, заявление о выдаче разрешения на строительство с приложением следующих документов:

1) правоустанавливающие документы на земельный участок, в том числе соглашение об установлении сервитута, решение об установлении публичного сервитута;

2) градостроительный план земельного участка (далее - ГПЗУ), выданный не ранее чем за три года до дня представления заявления на получение разрешения на строительство, или в случае выдачи разрешения на строительство линейного объекта реквизиты проекта планировки территории и проекта межевания территории (за исключением случаев, при которых для строительства, реконструкции линейного объекта не требуется подготовка документации по планировке территории), реквизиты проекта планировки территории в случае выдачи разрешения на строительство линейного объекта, для размещения которого не требуется образование земельного участка;

3) материалы, содержащиеся в проектной документации.

Согласно части 1 статьи 48 ГрК РФ архитектурно-строительное проектирование осуществляется путем подготовки проектной документации применительно к объектам капитального строительства и их частям, строящимся, реконструируемым в границах принадлежащего застройщику или иному правообладателю земельного участка.

Проектная документация представляет собой документацию, содержащую материалы в текстовой форме и в виде карт (схем) и определяющую архитектурные, функционально технологические, конструктивные и инженерно-технические решения для обеспечения строительства, реконструкции объектов капитального строительства, их частей, капитального ремонта (часть 2 статьи 48 ГрК РФ).

В силу части 11 статьи 51 ГрК РФ уполномоченный на выдачу разрешений на строительство орган в течение семи рабочих дней со дня получения заявления о выдаче разрешения на строительство, за исключением случая, предусмотренного частью 11.1 данной статьи:

1) проводит проверку наличия документов, необходимых для принятия решения о выдаче разрешения на строительство;

2) проводит проверку соответствия проектной документации требованиям к строительству, реконструкции объекта капитального строительства, установленным на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство ГПЗУ, а также допустимости размещения объекта капитального строительства в соответствии с разрешенным использованием земельного участка и ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации;

3) выдает разрешение на строительство или отказывают в выдаче такого разрешения с указанием причин отказа.

Уполномоченный орган отказывает в выдаче разрешения на строительство при отсутствии документов, предусмотренных частью 7 статьи 51 ГрК РФ, или не соответствии представленных документов требованиям к строительству, реконструкции объекта капитального строительства, установленным на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство ГПЗУ, или в случае выдачи разрешения на строительство линейного объекта требованиям проекта планировки территории и проекта межевания территории (за исключением случаев, при которых для строительства, реконструкции линейного объекта не требуется подготовка документации по планировке территории), а также разрешенному использованию земельного участка и (или) ограничениям, установленным в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации и действующим на дату выдачи разрешения на строительство, требованиям, установленным в разрешении на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции (часть 13 статьи 51 ГрК РФ).

Региональные нормативы градостроительного проектирования являются нормативно-правовым актом в сфере градостроительной деятельности (глава 3.1 ГрК РФ).

Как следует из раздела "Правила и область применения расчетных показателей" Нормативов они применяются при подготовке, согласовании документов территориального планирования и документации по планировке территорий муниципальных районов, городских округов и поселений Алтайского края, а также для принятия решений в области градостроительной деятельности органами государственной власти Алтайского края и органами местного самоуправления.

Нормативы содержат минимальные расчетные показатели обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности человека.

Нормативы обязательны для всех субъектов градостроительной деятельности, осуществляющих свою деятельность на территории Алтайского края, независимо от их организационно-правовой формы.

В соответствии с пунктом 2.4 Нормативов объем жилищного фонда и его структура определяются на основе анализа фактических и прогнозных данных о семейном составе населения, уровнях его дохода, существующей и перспективной жилищной обеспеченности исходя из необходимости обеспечения каждой семьи отдельной квартирой или домом.

Для определения планируемых объемов жилищного строительства за счет внебюджетных средств рекомендуется применять для стандартного жилья целевой показатель жилищной обеспеченности 25 кв.м. общей площади квартир на 1 жителя (пункт 2.6 Нормативов).

При разработке проектов планировки и межевания территорий жилой застройки должно быть обеспечено благоустройство территорий жилых домов (озеленения и размещение площадок различного функционального назначения). Перечень площадок и расстояния от них до жилых и общественных зданий следует принимать не менее приведенных в таблице 6 Нормативов. Допускается уменьшать, но не более чем на 50% удельные размеры площадок: для хозяйственных целей при застройке жилыми зданиями 9 этажей и выше (пункт 4.5 Нормативов).

Согласно пункту 4.12 Нормативов площадь озелененной территории микрорайона (квартала) следует принимать не менее 6 кв. м/чел. (без участков дошкольных образовательных и общеобразовательных организаций). В площадь отдельных участков озелененной территории микрорайона включаются площадки для отдыха, для игр детей, пешеходные дорожки, если они занимают не более 30% общей площади участка.

В соответствии с пунктами 11.47, 11.48 Нормативов нормы расчета стоянок легковых автомобилей допускается принимать в соответствии с Приложением И (таблица И-1) к Нормативам. Расчетные показатели машино-мест для постоянного и временного хранения автомобилей, а также показатели обеспечения местами хранения автомобилей в зависимости от типов жилых домов следует определять в соответствии с Приложением И (таблицы И-2 и И-4) к Нормативам.

Как следует из пункта 7.5 СП 42.13330.2011 в кварталах (микрорайонах) жилых зон необходимо предусматривать размещение площадок общего пользования различного назначения с учетом демографического состава населения, типа застройки, природно-климатических и других местных условий. Состав площадок и размеры их территории должны определяться территориальными нормами или правилами застройки. При этом общая площадь территории, занимаемой площадками для игр детей, отдыха взрослого населения и занятий физкультурой, должна быть не менее 10% общей площади квартала (микрорайона) жилой зоны.

Согласно пункту 5.1.1 СП 113.13330 "СНиП 21-02-99 Стоянки автомобилей", утвержденного приказом Минстроя России от 07.11.2016 N 776/пр (далее - СП 113.13330), вместимость стоянок автомобилей рассчитывается в соответствии с габаритами машино-мест и размерами проездов, при этом в соответствии с приказом Минэкономразвития Российской Федерации от 07.12.2016 N 792 "Об установлении минимально и максимально допустимых размеров машино-мест" минимальный размер машино-места составляет 5,3 x 2,5 (13,25 кв.м.).

Исследовав и оценив в порядке статьи 71 АПК РФ имеющиеся в деле доказательства, суд апелляционной инстанций установил, что ГПЗУ утвержден постановлением Администрации города Барнаула от 16.05.2014; в силу пункта 2.2.4 ГПЗУ предельные параметры земельного участка и разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства устанавливаются в соответствии с Нормативами; строительство спорного объекта начато на основании разрешения на строительство от 07.08.2014 N RU22302000-331, впоследствии выдавались разрешения на строительство (вносились изменения в разрешение на строительство) от 09.09.2015, 26.03.2018, 12.04.2019; проектная документация, на основании которой ведется строительство, получила положительное заключение негосударственной экспертизы от 10.04.2019 N 22-2-1-2-008027-2019; в проектной документации численность населения жилого дома определена без учета семейного состава населения, его перспективной жилищной обеспеченности (в текстовой части раздела 2 "Схема планировочной организации земельного участка" проектной документации (шифр 51/13-ПЗУ) указана расчетная численность населения жителей дома в количестве 486 человек (лист 5, пункт "И"), в то время как по расчету соответствующая численность составляет 534 человека), жители многоквартирного дома не обеспечены в полной мере элементами благоустройства и озеленения (38% от нормативной потребности), расчетное количество парковочных мест для постоянного и временного хранения автомобилей и их общая площадь определены с нарушением Нормативов (расчетное количество парковочных мест на 228 квартир составляет 124 места, при этом в пределах участка строительства размещено 94 парковочных места), площадь парковочного места принята равной 12,5 кв.м., в нарушение пункта 5.1.1 СП 113.13330.2016 площадь парковок определена без учета размеров проездов для маневра автомобилей.

При таких обстоятельствах суд апелляционной инстанции пришел к обоснованному выводу о отсутствии у комитета оснований для выдачи разрешения на строительство и соответствии пункта 2 предписания требованиям действующего законодательства.

Доводы подателя кассационной жалобы об отсутствии у него обязанности по проверке проектной документации и превышении инспекций своих полномочий при исследовании проектной документации, судом апелляционной инстанции оценены и обоснованно признаны несостоятельными.

Ссылка комитета на неприменимость в данном случае СП 42.13330.2011 и Нормативов судом округа отклоняется в связи со следующим.

В целях обеспечения выполнения положений пункта 1 статьи 16.1 Федерального закона от 27.12.2002 N 184-ФЗ "О техническом регулировании" и пункта 4 статьи 42 Федерального закона от 30.12.2009 N 384-ФЗ "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений" приказом Росстандарта от 30.03.2015 N 365 был утвержден и действовал на дату обращения общества с заявлением о выдаче разрешения на строительство Перечень документов в области стандартизации, в результате применения которых на добровольной основе обеспечивается соблюдение требований Федерального закона от 30.12.2009 N 384-ФЗ "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений", в который был включен СП 42.13330.2011 (пункт 186 Сводов правил (актуализированные редакции СНиП).

По смыслу пункта 4 статьи 16.1 Федерального закона от 27.12.2002 N 184-ФЗ "О техническом регулировании" допускается несоблюдение сводов правил, которые применяются на добровольной основе, только в том случае, если выполнение требований соответствующего технического регламента подтверждено другим способом.

Однако судом апелляционной интенции установлено, что в проектной документации не приведены ссылки на иные нормы и правила, обосновывающие решения по планировочной организации земельного участка: в нарушение подпункта "в" пункта 12 постановления Правительства Российской Федерации от 16.02.2008 N 87 "О составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию" (далее - Постановление N 87) в текстовой части раздела 2 "Схема планировочной организации земельного участка" проектной документации (шифр 51/13-ПЗУ) не приведены обоснования определения численности жителей дома; в нарушение подпунктов "в" и "г" пункта 12 Постановления N 87 в текстовой части раздела 2 проектной документации (лист 3, пункт "Г") указана только площадь озеленения (930 м.кв.), при этом не приведены ее расчетные обоснования, не приведены также площади иных элементов благоустройства; в нарушение подпункта "м" пункта 12 Постановления N 87 в графической части раздела 2 проектной документации (лист 4, план благоустройства) не отображены (не предусмотрены) площадки для игр детей дошкольного и младшего школьного возраста, для отдыха взрослого населения, для занятий физкультурой; в нарушение подпункта "л" пункта 12 Постановления N 87 в текстовой части раздела 2 проектной документации (листы 5-6, пункт "И") не приведены обоснования требуемого количества парковочных мест для постоянного и временного хранения автомобилей жителей дома.

Переоценка установленных судами нижестоящих инстанций фактических обстоятельств дела и представленных участниками спора доказательств в силу положений статьи 286 АПК РФ в полномочия суда кассационной инстанции не входит.

Суд апелляционной инстанции обоснованно счел пункт 2 предписания соответствующим критерию исполнимости. Отсутствие в оспариваемом пункте предписания перечня конкретных действий, которые необходимо совершить комитету, не свидетельствует о его неисполнимости, поскольку орган, выдающий предписание, не вправе вмешиваться в деятельность лица, которому оно адресовано, последнее по своему усмотрению выбирает способ, обеспечивающий соблюдение требований законодательства.

Иное толкование подателем кассационной жалобы положений действующего законодательства, а также иная оценка обстоятельств спора не свидетельствуют о неправильном применении судом норм права.

Суд округа не усматривает предусмотренных статьей 288 АПК РФ оснований для отмены или изменения обжалуемого судебного акта и удовлетворения кассационной жалобы.

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287, статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Западно-Сибирского округа

ПОСТАНОВИЛ:

постановление от 29.04.2021 Седьмого арбитражного апелляционного суда по делу N А03-20874/2019 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

Ю.Ф. Дружинина

Судьи

Ю.Н. Киричёк Г.А. Шабанова