Постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 8 июля 2021 г. N Ф04-2203/21 по делу N А27-23910/2020

г. Тюмень

8 июля 2021 г.

Дело N А27-23910/2020

Резолютивная часть постановления объявлена 01 июля 2021 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 08 июля 2021 года.

Арбитражный суд Западно-Сибирского округа в составе:

председательствующего Черноусовой О.Ю.

судей Шабановой Г.А.

Шохиревой С.Т.

рассмотрел в судебном заседании с использованием средств аудиозаписи кассационную жалобу общества с ограниченной ответственностью "ММК-Уголь" на решение от 19.01.2021 Арбитражного суда Кемеровской области (судья Гатауллина Н.Н.) и постановление от 18.03.2021 Седьмого арбитражного апелляционного суда (судьи Бородулина И.И., Кривошеина С.В., Логачев К.Д.) по делу N А27-23910/2020 по заявлению общества с ограниченной ответственностью "ММК-Уголь" (652607, Кемеровская область - Кузбасс, город Белово, улица 1-й Телеут, дом 27, ИНН 4202050996, ОГРН 1164205068598) к Южно-Сибирскому межрегиональному управлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (650000, Кемеровская область - Кузбасс, город Кемерово, улица Ноградская, дом 19а, ИНН 4207052250, ОГРН 1024200680723) об оспаривании постановлений по делу об административном правонарушении.

В заседании принял участие представитель общества с ограниченной ответственностью "ММК-Уголь" Майоров В.В. по доверенности от 02.04.2021.

Суд установил:

общество с ограниченной ответственностью "ММК-Уголь" (далее - общество) обратилось в Арбитражный суд Кемеровской области с заявлениями о признании незаконными и отмене постановлений Южно-Сибирского межрегионального управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (далее - административный орган, управление) от 30.10.2020 N N НЗВАТ-858/1, НЗВАТ-858/2 о привлечении общества к административной ответственности, предусмотренной частью 2 статьи 7.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ), в виде штрафа в размере 300 000 руб. по каждому.

Возбужденные на основании указанных заявлений дела в порядке, предусмотренном статьей 130 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), объединены в одно производство для их совместного рассмотрения, делу присвоен N А27-23910/2020.

Решением от 19.01.2021 Арбитражного суда Кемеровской области, оставленным без изменения постановлением от 18.03.2021 Седьмого арбитражного апелляционного суда, в удовлетворении заявленных требований отказано.

В кассационной жалобе, поданной в Арбитражный суд Западно-Сибирского округа, общество просит отменить принятые по делу судебные акты, ссылаясь на нарушение норм права, несоответствие выводов судов обстоятельствам дела, и удовлетворить заявленные требования.

По мнению подателя кассационной жалобы, в его деянии отсутствует состав вменяемого ему правонарушения, поскольку им не было допущено нарушение условий пользования недрами, пунктов 7, 10 части второй статьи 22 Закона Российской Федерации от 21.02.1992 N 2395-1 "О недрах" (далее - Закон о недрах), пункта 3 Положения об установлении и изменении границ участков недр, предоставленных в пользование, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 03.05.2012 N 429 (далее - Положение N 429). Действующее законодательство, в том числе Административный регламент Федерального агентства по недропользованию по исполнению государственных функций по осуществлению выдачи, оформления и регистрации лицензий на пользование недрами, внесения изменений и дополнений в лицензии на пользование участками недр, а также переоформления лицензий и принятия, в том числе по представлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования и иных уполномоченных органов, решений о досрочном прекращении, приостановлении и ограничении права пользования участками недр, утвержденный приказом Минприроды России от 29.09.2009 N 315 (далее - Административный регламент), не содержит прямых норм, обязывающих недропользователя после получения горноотводного акта совершать какие-либо действия по его включению в состав лицензии. Письмо Роснедра от 02.12.2014 N ЕШ-01-29/13650 лишь допускает возможность внесения таких дополнений в лицензию на право пользования недрами по заявлению недропользователя.

Управление в отзыве на кассационную жалобу просит оставить принятые по делу судебные акты без изменения как соответствующие действующему законодательству.

Проверив в порядке статей 284, 286 АПК РФ обоснованность доводов, изложенных в кассационной жалобе, отзыве на нее и выступлении присутствующего в заседании представителя общества, суд кассационной инстанции считает, что обжалуемые судебные акты подлежат отмене.

Как следует из материалов дела и установлено судами, обществу выданы лицензии на право пользования недрами КЕМ 02011 ТЭ от 10.03.2017, КЕМ 02018 ТЭ от 22.03.2017 с целевым назначением и видами работ: разведка и добыча полезных ископаемых на участках Никитинский и Костромовский на территории Ленинск-Кузнецкого муниципального района Кемеровской области (далее - лицензии КЕМ 02011 ТЭ, КЕМ 02018 ТЭ). Составной частью каждой из указанных лицензий являются Условия пользования недрами (далее - Условия пользования недрами).

В период с 12.08.2020 по 23.09.2020 управлением в рамках федерального государственного экологического надзора проведена плановая выездная проверка в отношении общества, в ходе которой выявлены факты отсутствия в вышеназванных лицензиях (в перечне приложений к ним) выданных обществу горноотводных актов от 17.09.2019, от 21.04.2020.

По результатам проверки управлением составлены акт проверки от 23.09.2020, протоколы об административных правонарушениях от 16.10.2020 N НЗВАТ-858/1, N НЗВАТ-858/2 и вынесены постановления от 30.10.2020 N НЗВАТ-858/1, N НЗВАТ-858/2 о привлечении общества к административной ответственности, предусмотренной частью 2 статьи 7.3 КоАП РФ, в виде штрафа в размере 300 000 руб. по каждому.

Не согласившись с постановлениями административного органа, общество обратилась в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суды первой и апелляционной инстанций исходили из наличия в деянии общества составов вменяемых ему административных правонарушений и отсутствия существенных нарушений процедуры привлечения к административной ответственности.

Между тем судами не учтено следующее.

Частью 2 статьи 7.3 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность за нарушение условий, предусмотренных лицензией на пользование недрами, и (или) требований утвержденного в установленном порядке технического проекта и (или) иной проектной документации на выполнение работ, связанных с пользованием недрами (до 20.03.2021 ответственность наступала за пользование недрами с нарушением условий, предусмотренных лицензией на пользование недрами, и (или) требований утвержденного в установленном порядке технического проекта)).

В рассматриваемом случае обществу вменяется нарушение пункта 10 Условий пользования недрами по лицензиям КЕМ 02011 ТЭ, КЕМ 02018, согласно которому пользователь недр обязан выполнять установленные законодательством требования по охране недр и окружающей среды, безопасному ведению работ, связанных с пользованием недрами.

В силу пункта 7 части второй статьи 22 Закона о недрах пользователь недр обязан обеспечить соблюдение требований по рациональному использованию и охране недр, безопасному ведению работ, связанных с пользованием недрами, охране окружающей среды.

Основные требования по рациональному использованию и охране недр, по безопасному ведению работ, связанных с пользованием недрами закреплены в статьях 23-34 Закона о недрах.

Из текста оспариваемых постановлений не усматривается совершение обществом действий (бездействия), свидетельствующих о нарушении данных норм. Административный орган полагает, что обществом не выполнены требования пункта 3 части первой статьи 12 Закона о недрах, пункта 3 Положения N 429), предусматривающие, по его мнению, обязанность недропользователя по внесению изменений (дополнений) в лицензию после оформления уточненного горноотводного акта.

Согласно пункту 3 части первой статьи 12 Закона о недрах лицензия и ее неотъемлемые составные части должны содержать указание границ участка недр, предоставляемого в пользование.

Описание границ участка недр включается в лицензию на пользование недрами в качестве ее неотъемлемой составной части (пункт 3 Положения N 429).

В соответствии с пунктом 24 Административного регламента в виде текстовых и графических приложений к бланку лицензии на пользование недрами в качестве документов, являющихся ее неотъемлемыми частями, прикладываются условия пользования недрами, которые включают в том числе указание пространственных границ участка недр, предоставленного в пользование, а также пространственных границ геологического и (или) горного отвода (при наличии) (пункт 1); схему расположения участка недр. Пространственные границы участка недр, предоставляемого в пользование, отражаются географическими координатами угловых точек. Пространственные границы участка недр, предоставляемого в пользование, рекомендуется указывать на топографических планах, геологических картах, геологических разрезах с указанием линий таких разрезов на картах (пункт 3).

Исходя из положений части первой статьи 7 Закона о недрах, пунктов 3.3, 3.4 Положения о порядке лицензирования пользования недрами, утвержденного постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 15.07.1992 N 3314-1, участки недр предоставляются в пользование в виде горного или геологического отвода. Участок недр в виде горного отвода предоставляется при выдаче лицензий на право добычи полезных ископаемых, строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, организацию особо охраняемых участков недр.

В силу части седьмой статьи 7 Закона о недрах предварительные границы горного отвода устанавливаются при предоставлении лицензии на пользование недрами. После разработки технического проекта выполнения работ, связанных с пользованием недрами, получения положительного заключения государственной экспертизы и согласования указанного проекта в соответствии со статьей 23.2 названного Закона орган государственного горного надзора или в случаях, установленных Правительством Российской Федерации, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации (относительно участков недр местного значения) оформляет документы, которые удостоверяют уточненные границы горного отвода (горноотводный акт и графические приложения) и включаются в лицензию в качестве ее неотъемлемой составной части.

Как следует из материалов дела, при выдаче обществу лицензий КЕМ 02011 ТЭ, КЕМ 02018 ему в пользование были предоставлены участки недр, которым лицензирующим органом (Кузбасснедра) присвоен статус горных отводов; в приложении к каждой из лицензий в качестве ее неотъемлемых составных частей включены документы, в том числе Условия пользования недрами, содержащие указание пространственных границ участка недр, предоставленного в пользование; схема расположения участка недр.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 29.07.2015 N 770 утверждены Правила подготовки и оформления документов, удостоверяющих уточненные границы горного отвода (далее - Правила N 770).

Согласно пунктам 2, 6, подпункту "а" пункта 16 Правил N 770 документами, удостоверяющими уточненные границы горного отвода, являются горноотводный акт и графические приложения, в которые включаются план горного отвода с ведомостью координат угловых точек горного отвода и разрезы участка недр, составленные по установленной форме; документация оформляется по заявлению пользователя недр органом государственного горного надзора - в 3 экземплярах, один из которых остается на хранении в органе государственного горного надзора, а 2 других экземпляра не позднее 5 дней со дня оформления передаются пользователю недр и в государственный орган исполнительной власти, выдавший лицензию на пользование недрами.

Судами первой и апелляционной инстанций установлено, что по заявлению общества Сибирским управлением Ростехнадзора оформлены горноотводные акты от 17.09.2019 к лицензии КЕМ 02018 ТЭ, от 21.04.2020 к лицензии КЕМ 02011 ТЭ; указанные акт переданы недропользователю и лицензирующему органу; вместе с тем в перечне приложений к названным лицензиям указания на данные акты на момент проведения управлением проверки отсутствовали.

В соответствии с позицией административного органа, поддержанной судами двух инстанций, получение горноотводного акта свидетельствует об изменении границ участка недр, предоставленного в пользование, и возникновении у недропользователя обязанности по включению горноотводного акта в состав лицензии путем обращения за внесением в нее изменений (дополнений) в порядке, установленном Административным регламентом.

Между тем процедура уточнения границ горного отвода не является изменением границ участка недр и не влечет за собой расширение или уменьшение границ лицензионного участка.

Горноотводный акт, удостоверяющий уточненные границы горного отвода и оформляемый органом Ростехнадзора, выполняет функцию обеспечения безопасного ведения горных и взрывных работ на этом участке и не ограничивает права пользователя недр в отношении площади лицензионного участка за границами уточненного горного отвода (например, на дачу согласия осуществления какой-либо деятельности, связанной с пользованием недрами).

В свою очередь, если пользователю недр предоставлен горный отвод, выходящий за пределы лицензионного участка, у него не возникает права на проведение работ за указанными в лицензии границами участка недр, поскольку осуществление пользования недрами за пределами лицензионного участка не допускается.

Федеральное агентство по недропользованию в письме от 02.12.2014 N ЕШ-01-29/13650 отметило, что горноотводный акт, удостоверяющий уточненные границы горного отвода, может оформляться в качестве дополнения к лицензии на право пользования недрами.

Согласно абзацу третьему пункта 37 Административного регламента внесение изменений и дополнении в лицензии на пользование участками недр осуществляется по взаимному согласию пользователя недр и Роснедр или его территориального органа при возникновении обстоятельств, существенно отличающихся от тех, при которых лицензия была предоставлена.

Основаниями для начала осуществления административных процедур в рамках исполнения государственной функции по осуществлению внесения изменений и дополнений в лицензии на пользование участками недр являются заявка пользователя недр с просьбой о внесении изменений и дополнений в лицензию на пользование недрами; обращение Роснедр или его территориальных органов к пользователю недр с предложением о внесении изменений и дополнений в лицензию на пользование участком недр (пункт 38 Правил).

В рассматриваемом случае суд округа не усматривает нарушений обществом пункта 10 Условий пользования недрами к лицензиям, выразившихся в невыполнении установленных законодательством требований по охране недр и окружающей среды, безопасному ведению работ, связанных с пользованием недрами.

Доказательств осуществления обществом деятельности за пределами лицензионных участков не имеется; само по себе несовершение недропользователем действий, направленных на включение горноотводных актов в перечень приложений к лицензиям не свидетельствует о нарушении условий лицензий, связанных с пользованием недрами.

Кроме того, как верно отмечено обществом, существует правовая неопределенность в вопросе о том, признается ли горноотводный акт неотъемлемой составной частью лицензии на право пользования недрами в силу прямого указания Закона о недрах либо для его включения в состав лицензии необходимо внесение соответствующих изменений (дополнений) в нее. В последнем случае действующим законодательством прямо не урегулирована указанная процедура, в том числе, лицо, ее инициирующее (недропользователь или лицензирующий орган, получивший горноотводный акт), сроки для внесения изменений (дополнений).

Согласно правовой позиции, изложенной в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 05.03.2013 N 5-П, вытекающее из конституционных принципов правового государства, верховенства закона и юридического равенства требование определенности правового регулирования предполагает, что механизм его действия должен быть понятен субъектам соответствующих правоотношений из содержания конкретного нормативного положения или системы находящихся в очевидной взаимосвязи нормативных положений.

Неустранимые сомнения в правовом регулировании публичных (административных) отношений, сопряженные с возможностью привлечения к ответственности за его нарушение частных лиц, не предполагают, по общему правилу, допустимость расширительного толкования юридических обязанностей таких лиц.

При таких обстоятельствах привлечение общества к административной ответственности, предусмотренной частью 2 статьи 7.3 КоАП РФ, является необоснованным.

С учетом изложенного решение от 19.01.2021 Арбитражного суда Кемеровской области и постановление от 18.03.2021 Седьмого арбитражного апелляционного суда подлежат отмене на основании части 1 статьи 288 АПК РФ с принятием нового судебного акта об удовлетворении заявленных требований.

Руководствуясь пунктом 2 части 1 статьи 287, частью 1 статьи 288, статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Западно-Сибирского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение от 19.01.2021 Арбитражного суда Кемеровской области и постановление от 18.03.2021 Седьмого арбитражного апелляционного суда по делу N А27-23910/2020 отменить.

Признать незаконным и отменить постановления Южно-Сибирского межрегионального управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования от 30.10.2020 N НЗВАТ-858/1 и N НЗВАТ-858/2.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

О.Ю. Черноусова

Судьи

Г.А. Шабанова С.Т. Шохирева