Постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 30 августа 2021 г. N Ф04-4329/21 по делу N А67-9663/2020

г. Тюмень

30 августа 2021 г.

Дело N А67-9663/2020

Резолютивная часть постановления объявлена 26 августа 2021 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 30 августа 2021 года.

Арбитражный суд Западно-Сибирского округа в составе:

председательствующего Сириной В.В.

судей Демидовой Е.Ю.

Севастьяновой М.А.

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу департамента финансов Томской области на решение от 27.01.2021 Арбитражного суда Томской области (судья Бирюкова А.А.) и постановление от 26.04.2021 Седьмого арбитражного апелляционного суда (судьи Фертиков М.А., Киреева О.Ю., Стасюк Т.Е.) по делу N А67-9663/2020 по иску муниципального образования "Город Томск" в лице администрации города Томска (634050, г. Томск, пр-кт Ленина, д. 73, ОГРН 1037000087706, ИНН 7017004461) к Томской области в лице департамента финансов Томской области (634050, г. Томск, пр-кт Ленина, д. 111, ОГРН 1037000100719, ИНН 7000000885) о взыскании убытков.

Другие лица, участвующие в деле: Российская Федерация в лице Министерства финансов Российской Федерации, интересы которого представляет Управление Федерального казначейства по Томской области.

Суд установил:

муниципальное образование "Город Томск" в лице администрации города Томска (далее - администрация, истец) обратилось в Арбитражный суд Томской области с иском к Томской области в лице департамента финансов Томской области (далее - департамент, ответчик) о взыскании 14 816 826 руб. убытков, причиненных вследствие предоставления квартир для обеспечения инвалидов жилыми помещениями.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора привлечена Российская Федерация в лице Министерства финансов Российской Федерации, интересы которого представляет Управление Федерального казначейства по Томской области.

Решением от 27.01.2021 Арбитражного суда Томской области, оставленным без изменения постановлением от 26.04.2021 Седьмого арбитражного апелляционного суда, исковые требования удовлетворены в полном объеме.

Департамент обратился с кассационной жалобой, в которой, ссылаясь на неправильное применение норм материального права, просит обжалуемые судебные акты отменить, принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении исковых требований администрации.

В обоснование жалобы приведены следующие доводы: основания возникновения расходных обязательств субъектов Российской Федерации по обеспечению жильем инвалидов и семей, имеющих детей инвалидов, вставших на учет после 01.01.2005, отсутствуют, в связи с чем необходимо руководствоваться общими принципами бюджетного права; согласно принципу самостоятельности бюджетов, закрепленному в статье 31 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ), считается недопустимым установление расходных обязательств, подлежащих исполнению за счет доходов и источников финансирования дефицитов других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также расходных обязательств, подлежащих исполнению одновременно за счет средств двух и более бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, за счет средств консолидированных бюджетов или без определения бюджета, за счет средств которого должно осуществляться исполнение соответствующих расходных обязательств; ни Федеральным законом от 24.11.1995 N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" (далее - Закон N 181-ФЗ), ни Жилищным кодексом Российской Федерации (далее - ЖК РФ) не определен механизм финансового обеспечения реализации полномочий по предоставлению жилых помещений соответствующей категории граждан, вставших на учет после 01.01.2005; Закон N 181-ФЗ противоречит принципу самостоятельности бюджетов в части недопустимости установления расходных обязательств без определения бюджета, за счет средств которого должно осуществляться исполнение соответствующих расходных обязательств, до устранения указанного пробела в законодательном регулировании возложение на субъекты Российской Федерации обязанности по финансовому обеспечению реализации органами местного самоуправления полномочия по предоставлению отдельным категориям граждан жилых помещений по договорам социального найма является незаконным; в целях реализации органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения федеральный законодатель предусмотрел в частности, предоставление межбюджетных трансфертов из бюджетов субъектов Российской Федерации в форме дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений (внутригородских районов) и дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов, городских округов с внутригородским делением).

Отзыв на кассационную жалобу в установленном процессуальным законодательством порядке не представлен.

Изучив доводы кассационной жалобы, проверив в порядке статей 284, 286, 287, 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) правильность применения судами первой и апелляционной инстанций норм материального права и соблюдение норм процессуального права при принятии обжалуемых судебных актов, а также соответствие выводов в указанных актах установленным по делу фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам, суд кассационной инстанции полагает, что обжалованные решение и постановление подлежат оставлению без изменения в связи со следующим.

Как следует из материалов дела и установлено судами, вступившими в законную силу решениями Советского районного суда города Томска от 13.03.2019 по делу N 2-684/2019 с учетом апелляционного определения от 04.06.2019, от 27.06.2019 по делу N 2-1846/2019 с учетом апелляционного определения от 20.09.2019, от 11.07.2019 по делу N 2-1915/2019 с учетом апелляционного определения от 29.10.2019, от 12.07.2019 по делу N 2-2103/2019 с учетом апелляционного определения от 24.09.2019, от 25.11.2019 по делу N 2-3293/2019 с учетом апелляционного определения от 14.02.2020, от 20.01.2020 по делу N 2-106/2020 на администрацию возложена обязанность по предоставлению Барону А.П., Сайнакову Н.М., Марчуковой И.С., Ольховатенко Т.С., Кривошеевой К.Е., Коровниковой М.Е. благоустроенных жилых помещений по договору социального найма в границах муниципального образования "Город Томск" общей площадью не менее 43,5 кв. м, 50 кв. м, 40 кв. м, 40 кв. м, 40 кв. м, 29 кв. м соответственно.

Семья Барон А.П. поставлена на учет в качестве нуждающейся в предоставлении жилого помещения 31.05.2016, Сайнаков Н.М. - 03.05.2017, Марчукова И.С. - 21.09.2018, Ольховатенко Т.С. - 25.07.2017, Кривошеева К.Е. в составе своей семьи - 14.08.2019, семья Коровниковой М.Е. - 6.09.2019, то есть указанные лица поставлены на учет в качестве нуждающихся в предоставлении жилого помещения после 01.01.2005.

На основании муниципальных контрактов от 15.07.2019 N 20000686, от 15.07.2020 N 20000691, от 15.07.2020 N 20000694, от 15.07.2020 N 20000692, от 20.07.2020 N 20000707, от 20.07.2020 N 20000696 истец приобрел в муниципальную собственность жилые помещения, в связи с чем понес расходы в общей сумме 14 816 82 руб., что подтверждается платежными поручениями от 26.08.2020 N 263407, N 263406, N 263396, N 263409, N 263408, N 263397.

По актам приема-передачи от 22.07.2020, от 22.07.2020, от 22.07.2020, от 22.07.2020, от 23.07.2020, от 23.07.2020 указанные объекты недвижимости переданы администрации.

Во исполнение решений суда на основании договоров социального найма жилого помещения от 31.08.2020 N 15, от 31.08.2020 N 13, от 31.08.2020 N 16, от 31.08.2020 N 14, от 03.09.2020 N 775, от 03.09.2020 N 771 - жилые помещения предоставлены Барону А.П., Сайнакову Н.М, Марчуковой И.С., Ольховатенко Т.С., Кривошеевой К.Е., Коровниковой М.Е.

Полагая, что финансирование расходов по приобретению жилья для последующей его передачи по договорам социального найма инвалидам, нуждающимся в улучшении жилищных условий, должно производиться за счет средств Томской области, администрация обратилась в арбитражный суд с иском по настоящему делу.

Суды первой и апелляционной инстанций, удовлетворяя требования истца, исходили из того, что обеспечение жильем инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, вставших на учет после 01.01.2005, относится к расходным обязательствам субъекта Российской Федерации, размер убытков, подлежащих возмещению ответчиком, определен истцом исходя из общей суммы расходов, фактически понесенных истцом на приобретение квартир для последующего предоставления их инвалидам.

Суд кассационной инстанции, отклоняя доводы кассационной жалобы, исходит из установленных по делу обстоятельств и следующих норм права.

Часть 1 статьи 39 Конституции Российской Федерации в соответствии с целями социального государства, закрепленными в статье 7, гарантирует каждому социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом.

Согласно определению Конституционного Суда Российской Федерации от 10.10.2002 N 258-О осуществление государством конституционной обязанности по установлению гарантий социальной защиты предполагает учет особенностей положения определенной категории граждан (детей-сирот, нетрудоспособных, малообеспеченных и др.), для которых государственная поддержка является необходимым источником средств к существованию. Правовые основания предоставления социальной помощи, круг лиц, на которых она распространяется, ее виды и размеры устанавливаются законом (часть 2 статьи 39 Конституции Российской Федерации), в том числе исходя из имеющихся у государства на данном этапе социально-экономического развития финансовых и иных средств и возможностей.

Конституция Российской Федерации, закрепляя в статье 40 право каждого на жилище и предполагая, что в условиях рыночной экономики граждане обеспечивают его реализацию в основном самостоятельно с использованием для этого различных допускаемых законом способов, одновременно возлагает на органы государственной власти обязанность по созданию условий для осуществления данного права (часть 2); при этом малоимущим, иным, указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, оно предоставляется бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами (часть 3).

В соответствии с пунктом "ж" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы социальной поддержки населения отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В силу подпункта 24 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов, в том числе социальной поддержки и социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов.

Осуществление названных полномочий может дополнительно финансироваться за счет средств федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, в том числе и в соответствии с федеральными целевыми программами, но исключительно в порядке и в случаях, предусмотренных федеральными законами.

Согласно преамбуле Закона N 181-ФЗ предусмотренные им меры социальной защиты инвалидов являются расходными обязательствами Российской Федерации, за исключением мер социальной поддержки и социального обслуживания, относящихся к полномочиям государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации.

По правилам статьи 17 Закона N 181-ФЗ инвалиды и семьи, имеющие детей-инвалидов, нуждающиеся в улучшении жилищных условий, принимаются на учет и обеспечиваются жилыми помещениями в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.

Инвалиды и семьи, имеющие детей-инвалидов, нуждающиеся в улучшении жилищных условий, вставшие на учет после 01.01.2005, обеспечиваются жилым помещением в соответствии с жилищным законодательством Российской Федерации.

Конституционный Суд Российской Федерации в определении от 17.12.2009 N 1563-О-О указал, что в силу статей 12, 130 (часть 1) и 132 (часть 1) Конституции Российской Федерации в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление; местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно обеспечивает решение населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью; органы местного самоуправления, в частности, самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет.

Положениями Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) (статьи 14, 50), а также положениями ЖК РФ (статьи 14, 19) предусмотрено осуществление органами местного самоуправления полномочий по учету граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, предоставление таким гражданам в установленном порядке жилых помещений по договорам социального найма из муниципального жилищного фонда.

При этом в целях реализации органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения федеральный законодатель предусмотрел, в частности, предоставление межбюджетных трансфертов из бюджетов субъектов Российской Федерации в форме дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений и дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) (статьи 135 - 138 БК РФ, пункт 5 части 1 статьи 55, статьи 60 и 61 Закона N 131-ФЗ).

Конституционный Суд Российской Федерации также указал, что часть 3 статьи 17 Закона N 181-ФЗ, являясь по своему характеру отсылочной нормой, применяется в системной взаимосвязи с положениями жилищного законодательства.

Согласно статье 57 ЖК РФ жилые помещения по договору социального найма предоставляются гражданам, состоящим на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях, в порядке очередности исходя из времени принятия их на учет (часть 1).

В силу части 3 статьи 52 ЖК РФ принятие на учет граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях осуществляется органом местного самоуправления.

Гражданам, состоящим на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях, жилые помещения по договорам социального найма предоставляются на основании решений органов местного самоуправления (часть 3 статьи 57 ЖК РФ).

Содержащееся в пункте 3 части 2 статьи 57 ЖК РФ условие о предоставлении гражданам жилых помещений вне очереди, если такие граждане страдают тяжелыми видами хронических заболеваний (пункт 4 части 1 статьи 51 ЖК РФ), устанавливает только особенность реализации жилищных прав и не возлагает какие-либо дополнительные обязанности на органы местного самоуправления.

Следовательно, обеспечение жилыми помещениями инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, вставших на учет после 01.01.2005, применительно к указанным нормам подлежит финансированию за счет субъектов Российской Федерации.

Отнесение этих расходов к расходным обязательствам Российской Федерации будет противоречить статье 84 БК РФ, в которой приведен перечень оснований возникновения расходных обязательств Российской Федерации.

Данный вывод согласуется со сложившейся судебной практикой, что следует из определений Верховного Суда Российской Федерации от 30.09.2015 N 309-ЭС15-5872, от 11.12.2015 N 309-ЭС15-9501, от 29.01.2016 N 303-ЭС15-12441, от 02.03.2016 N 309-ЭС15-14045, а также Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 1, утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 13.04.2016 (пункт 12).

Согласно статье 15 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) лицо, право которого нарушено, может требовать полного возмещения причиненных ему убытков. Под убытками понимаются расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода).

Таким образом, ГК РФ прямо предусматривает возмещение убытков в виде будущих расходов, необходимых для восстановления нарушенного права (постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 10.11.2011 N 6773/11).

Возмещение убытков в полном размере означает, что в результате их возмещения кредитор должен быть поставлен в положение, в котором он находился бы, если бы обязательство было исполнено надлежащим образом.

В статье 16 ГК РФ закреплено, что убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежат возмещению Российской Федерацией, соответствующим субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием.

Из системного толкования норм вышеназванных законов и ГК РФ вытекает, что возмещение убытков является универсальным способом защиты нарушенных гражданских прав и может применяться как в договорных, так и во внедоговорных отношениях. При отсутствии договорных отношений правовой режим возмещения убытков, наряду с положениями статей 15 и 16 ГК РФ, определяется нормами главы 59 ГК РФ.

В силу положений статей 15, 1064, 1069, 1071 ГК РФ возникновение у субъекта Российской Федерации в лице соответствующего органа обязанности по возмещению убытков за счет казны субъекта Российской Федерации обусловлено юридическим составом, образуемым, по общему правилу, совокупностью следующих элементов: фактом нарушения права, виновным противоправным действием (бездействием), наличием и размером понесенных убытков, а также наличием причинной связи между нарушением права и возникшими убытками.

Поскольку граждане не являются участниками бюджетных отношений и исполнение вступивших в законную силу решений судов не должно ставиться в зависимость от действий тех или иных государственных органов, умаляя сущность судебной защиты и принцип исполнимости судебных решений, администрация не может отказать в предоставлении жилого помещения, предназначенного для исполнения собственных обязательств (постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 08.06.2010 N 2280/10).

Таким образом, учитывая, что реализация полномочий по обеспечению жилым помещением инвалидов является обязанностью органов государственной власти субъекта Российской Федерации, а бюджетным законодательством Томской области не предусматривались расходы на субсидирование муниципальных образований для выполнения функции по предоставлению жилых помещений семьям, имеющим детей-инвалидов и поставленным на учет нуждающихся после 01.01.2005, является правомерным вывод судов о том, что невыполнение Томской областью в лице департамента этой обязанности влечет за собой возникновение убытков у муниципального образование "Город Томск" на выполнение государственных функций по социальной защите инвалидов.

При таких обстоятельствах судами первой и апелляционной инстанций верно определен ответчик - субъект Российской Федерации в лице Томской области.

Частью 2 статьи 58 ЖК РФ установлены основания, при которых допускается превышение нормы предоставления. Согласно указанной норме федерального закона жилое помещение по договору социального найма может быть предоставлено общей площадью, превышающей норму предоставления на одного человека, но не более чем в два раза, если такое жилое помещение представляет собой одну комнату или однокомнатную квартиру либо предназначено для вселения гражданина, страдающего одной из тяжелых форм хронических заболеваний, указанных в предусмотренном пунктом 4 части 1 статьи 51 Кодекса перечне.

В соответствии с правовой позицией, изложенной в пункте 12 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 23.06.2015 N 25 "О применении судами некоторых положений раздела I части первой Гражданского кодекса Российской Федерации", размер подлежащих возмещению убытков должен быть установлен с разумной степенью достоверности. По смыслу пункта 1 статьи 15 ГК РФ в удовлетворении требования о возмещении убытков не может быть отказано только на том основании, что их точный размер невозможно установить.

В этом случае размер подлежащих возмещению убытков определяется судом с учетом всех обстоятельств дела исходя из принципов справедливости и соразмерности ответственности допущенному нарушению.

Следовательно, для определения цены компенсации должны учитываться фактически понесенные (объективно предполагаемые) расходы в пределах рыночных цен в размере, достаточном для приобретения истцом квартир с тождественными характеристиками.

Доводам ответчика, приведенным в кассационной жалобе, была дана надлежащая правовая оценка при рассмотрении дела в судах первой и апелляционной инстанций, оснований для иных выводов у суда кассационной инстанции не имеется (статьи 9, 65 АПК РФ).

Таким образом, доводы ответчика не опровергают выводы судов, основанные на фактических обстоятельствах, направлены на их переоценку и не свидетельствуют о нарушении норм права, которые в соответствии со статьей 288 АПК РФ могут быть основанием для отмены или изменения судебных актов. Кассационная жалоба удовлетворению не подлежит.

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287, статьей 289 АПК РФ, Арбитражный суд Западно-Сибирского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение от 27.01.2021 Арбитражного суда Томской области и постановление от 26.04.2021 Седьмого арбитражного апелляционного суда по делу N А67-9663/2020 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

В.В. Сирина

Судьи

Е.Ю. Демидова М.А. Севастьянова