Постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 7 сентября 2021 г. N Ф04-4084/21 по делу N А67-6370/2020

г. Тюмень

7 сентября 2021 г.

Дело N А67-6370/2020

Резолютивная часть постановления объявлена 07 сентября 2021 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 07 сентября 2021 года.

Арбитражный суд Западно-Сибирского округа в составе:

председательствующего Черноусовой О.Ю.

судей Киричёк Ю.Н.

Шохиревой С.Т.

при ведении протокола судебного заседания с использованием средств видеоконференц-связи (аудиозаписи) помощником судьи Уласовской А.Н. при содействии Арбитражного суда Томской области (судья Бутенко Е.И.) рассмотрел кассационные жалобы Администрации города Томска и Управления Федерального казначейства по Томской области на решение от 17.02.2021 Арбитражного суда Томской области (судья Идрисова С.З.) и постановление от 13.04.2021 Седьмого арбитражного апелляционного суда (судьи Логачев К.Д., Бородулина И.И., Павлюк Т.В.) по делу N А67-6370/2020 по заявлению Администрации города Томска (634050, город Томск, проспект Ленина, 73, ИНН 7017004461, ОГРН 1037000087706) к комитету государственного финансового контроля Томской области (634050, город Томск, площадь Ленина, 6, ИНН 7017338390, ОГРН 1137017018775) об оспаривании постановления по делу об административном правонарушении.

Другие лица, участвующие в деле: прокуратура Томской области (634050, Томская область, город Томск, улица Белинского, 14, ИНН 7021018851, ОГРН 1027000905645), Управление Федерального казначейства по Томской области (634034, город Томск, проспект Ленина, 27, ИНН 7021016928, ОГРН 1027000908010), Департамент архитектуры и строительства Томской области (634050, город Томск, проспект Ленина, 78, ИНН 7019030315, ОГРН 1027000883150), государственная корпорация - Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства (115088, город Москва, улица Шарикоподшипниковская, 5, ИНН 7736243140, ОГРН 1077799028251).

В судебном заседании участвовали представители:

от Администрации города Томска - Журов Д.А. по доверенности от 11.06.2021;

от Управления Федерального казначейства по Томской области - Бацула Д.А. по доверенности от 21.12.2021;

от прокуратуры Томской области - Ярцева Е.Г. по доверенности от 03.09.2021.

Суд установил:

Администрация города Томска (далее - администрация) обратилась в Арбитражный суд Томской области с заявлением о признании незаконным и отмене постановления комитета государственного финансового контроля Томской области (далее - комитет) от 11.08.2020 N 28 о привлечении администрации к административной ответственности, предусмотренной статьей 15.14 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ), в виде штрафа в размере 178 810 руб.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены прокуратура Томской области (далее - прокуратура), Управление Федерального казначейства по Томской области (далее - управление казначейства), Департамент архитектуры и строительства Томской области (далее - департамент), государственная корпорация - Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства (далее - фонд).

Решением от 17.02.2021 Арбитражного суда Томской области, оставленным без изменения постановлением от 13.04.2021 Седьмого арбитражного апелляционного суда, оспариваемое постановление комитета изменено в части назначения административного наказания, администрации определена мера ответственности в виде административного штрафа в размере 89 405 руб.

В кассационных жалобах, поданных в Арбитражный суд Западно-Сибирского округа, администрация и управление казначейства просят отменить указанные судебные акты, ссылаясь на нарушение норм права, несоответствие выводов судов обстоятельствам дела, и удовлетворить заявленное требование.

По мнению подателей кассационных жалоб, соглашением от 26.06.2019 (в редакции дополнительных соглашений от 02.12.2019 N 1, от 26.12.2019 N 2) (далее - Соглашение) определена единая цель предоставления субсидии: обеспечение устойчивого сокращения непригодного для проживания жилищного фонда, при этом указаны 3 мероприятия для достижения этой цели и предельные показатели финансирования каждого из мероприятий; денежные средства перечислялись департаментом по единому коду бюджетной классификации без разделения на мероприятия; ненадлежащее выполнение администрацией обязательств по предоставлению полного пакета документов в целях получения субсидии не свидетельствует о нецелевом расходовании средств субсидии; полученная из областного бюджета субсидия использована администрацией в соответствии с целевым назначением, произведено финансирование предусмотренных в Соглашении мероприятий (по единой целевой статье расходов бюджета) в объемах, не превышающих предельные показатели, что соответствует цели ее предоставления; проведенные управлением казначейства и Счетной палатой города Томска проверки признали целевое использование администрацией полученной в 2019 году субсидии из областного бюджета.

В отзывах на кассационные жалобы комитет, прокуратура и департамент просят оставить обжалуемые судебные акты без изменения как соответствующие действующему законодательству.

На основании статьи 18 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) по делу произведена замена судьи Шабановой Г.А. в связи с нахождением ее в отпуске на судью Шохиреву С.Т., кассационная жалоба рассмотрена с начала.

Проверив в порядке статей 284, 286 АПК РФ обоснованность доводов, изложенных в кассационных жалобах, отзывах на них и выступлениях присутствующих в заседании представителей участвующих в деле лиц, суд кассационной инстанции считает, что обжалуемые судебные акты подлежат отмене.

Как следует из материалов дела и установлено судами, постановлением Администрации Томской области от 12.12.2014 N 490а утверждена государственная программа "Обеспечение доступности жилья и улучшение качества жилищных условий населения Томской области" (далее - Государственная программа); распоряжением Администрации Томской области от 10.04.2019 N 233-ра утверждена региональная адресная программа по переселению граждан из аварийного жилищного фонда Томской области на 2019-2024 годы (далее - Региональная программа) в рамках исполнения Томской областью установленных региональным проектом "Обеспечение устойчивого сокращения непригодного для проживания жилищного фонда" (далее - Региональный проект) целевых показателей для финансового и организационного обеспечения в 2019 - 2025 годах реализации механизмов переселения граждан из непригодного для проживания жилищного фонда, обеспечивающих соблюдение их жилищных прав, установленных законодательством Российской Федерации.

Во исполнение программных мероприятий между департаментом и администрацией заключено Соглашение о предоставлении в 2019 году субсидии из областного бюджета бюджету муниципального образования "город Томск" в размере 499 638 838,12 руб. на приобретение жилых помещений в целях обеспечения устойчивого сокращения непригодного для проживания жилищного фонда и выкуп жилых помещений у собственников в целях обеспечения устойчивого сокращения непригодного для проживания жилищного фонда.

На основании обращения департамента от 18.05.2020 прокуратурой в июле 2020 года проведена проверка исполнения администрацией бюджетного законодательства, в ходе которой установлено, что администрация направила в департамент заявку от 18.12.2019 N 8831 на получение субсидии для финансирования предусмотренного Соглашением мероприятия - выкуп жилых помещений у собственников (12 жилых помещений, изымаемых в соответствии с решениями суда); департамент платежными поручениями от 25.12.2019 N 665436, N 665439 перечислил в бюджет муниципального образования денежные средства в размере 24 851 200 руб.; администрацией были израсходованы денежные средства на выкуп 9 жилых помещений; остаток неиспользованной субсидии составил 4 162 944 руб., из которых 3 576 192 руб. было израсходовано на приобретение 2-х жилых помещений у лиц, не являющихся застройщиками (на вторичном рынке), по муниципальным контрактам от 30.12.2019 N 19001558 и N 19001527, потребность в приобретении данных жилых помещений была указана администрацией в заявке от 27.12.2019 N 9148; между тем денежные средства в целях приобретения названных помещений департаментом не выделялись.

Действия администрации по использованию предоставленной на финансирование мероприятия по выкупу жилых помещений у собственников субсидии в размере 3 576 192 руб. на финансирование иного мероприятия - приобретение жилых помещений на вторичном рынке - были расценены прокуратурой в качестве нецелевого использования бюджетных средств, в связи с чем прокурор постановлением от 21.07.2020 возбудил в отношении администрации дело об административном правонарушении по статье 15.14 КоАП РФ и направил его в комитет для рассмотрения.

Постановлением комитета от 11.08.2020 N 28 администрация привлечена к административной ответственности, предусмотренной статьей 15.14 КоАП РФ, с назначением наказания в виде административного штрафа в размере 178 810 руб.

Не согласившись с данным постановлением, администрация обратилась в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Суды первой и апелляционной инстанций пришли к выводам о наличии в деянии администрации состава вменяемого ей административного правонарушения и соблюдении процедуры привлечения к административной ответственности, при этом сочли возможным в порядке частей 3.2, 3.3 статьи 4.1 КоАП РФ снизить размер назначенного администрации штрафа до 89 405 руб., в связи с чем изменили оспариваемое постановление комитета.

Между тем судами не учтено следующее.

Статьей 15.14 КоАП РФ установлена административная ответственность за нецелевое использование бюджетных средств, выразившееся в направлении средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплате денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств, или в направлении средств, полученных из бюджета бюджетной системы Российской Федерации, на цели, не соответствующие целям, определенным договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств, если такое действие не содержит уголовно наказуемого деяния.

В соответствии со статьей 38 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) одним из принципов бюджетной системы Российской Федерации является принцип адресности и целевого характера бюджетных средств, означающий, что ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования.

Согласно пункту 3 части 1 статьи 162 БК РФ получатель бюджетных средств обеспечивает целевой характер использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований.

Федеральным законом от 21.07.2007 N 185-ФЗ "О фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства" предусмотрено предоставление фондом целевых средств бюджетам субъектов Российской Федерации или местным бюджетам на безвозвратной и безвозмездной основе на переселение граждан из аварийного жилищного фонда.

В целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения, бюджетам муниципальных образований предоставляются межбюджетные трансферты в форме субсидий из бюджетов субъектов Российской Федерации на основании заключенных соглашений (статьи 135, 139 БК РФ).

В соответствии с пунктом 2 Соглашения целевым назначением субсидии являлась реализация предусмотренных Государственной программой, Региональной программой мероприятий "Приобретение жилых помещений в целях обеспечения устойчивого сокращения непригодного для проживания жилищного фонда" (у застройщиков в домах, введенных в эксплуатацию;

у лиц, не являющихся застройщиками "на вторичном рынке"), "Выкуп жилых помещений у собственников в целях обеспечения устойчивого сокращения непригодного для проживания жилищного фонда" (выкуп у собственников жилых помещений, изымаемых в соответствии со статьей 32 Жилищного кодекса Российской Федерации).

По условиям Соглашения в бюджет муниципального образования "город Томск" из бюджета Томской области подлежала предоставлению субсидия в общей сумме 499 638 838,12 руб. (484 649 672,97 руб. - средства фонда и 14 989 165,15 руб. - средства бюджета области), в том числе в сумме 163 811 462,40 руб. на приобретение жилых помещений у застройщиков (1-е мероприятие), в сумме 80 711 737,60 руб. на приобретение жилых помещений на вторичном рынке (2-е мероприятие) и в сумме 255 115 638,12 руб. на выкуп изымаемых у собственников жилых помещений (3-е мероприятие).

При этом денежные средства должны быть перечислены департаментом при наличии фактической потребности у муниципального образования после поступления соответствующей заявки администрации с приложением необходимых документов по каждому из мероприятий.

Соглашением также предусмотрено предоставление муниципальным образованием отчетов об использовании субсидии; возвращение неиспользованных средств субсидии, потребность в которых отсутствует, и неиспользованных в 2019 году остатков субсидии в областной бюджет.

В рассматриваемом случае администрации вменяется в вину направление полученных в рамках указанного Соглашения денежных средств в размере 3 576 192 руб. в целях выкупа изымаемых у собственников жилых помещений (3-е мероприятие) на иные цели - приобретение жилых помещений на вторичном рынке (2-е мероприятие).

Вместе с тем, по мнению администрации, из буквального содержания условий Соглашения следует, что в бюджет муниципального образования предоставляется единая субсидия в целях реализации программы (проекта) "Обеспечение устойчивого сокращения непригодного для проживания жилищного фонда", достижение которой осуществляется посредством финансирования 3-х мероприятий в совокупности, а не несколько самостоятельных субсидий на реализацию отдельных программных мероприятий (в тексте Соглашения используется термин "субсидия", а не "субсидии"; в Соглашении отсутствуют условия, ограничивающие (запрещающие) использование поступивших денежных средств на основании заявки, содержащей сведения о фактической потребности в финансировании одного мероприятия, на финансирование иного мероприятия, также предусмотренного Соглашением и указанного в иной заявке).

При этом суд округа отмечает, что сторонами Соглашения (администрацией и департаментом), а также уполномоченными контрольными органами (комитетом, управлением казначейства) по-разному толкуются его условия, определяющие целевое назначение субсидии.

Как следует из материалов дела, в 2019 году департаментом предоставлена субсидия местному бюджету в сумме 492 045 304,09 руб. (477 283 944,97 руб. - средства фонда, 14 761 359,12 руб. - средства областного бюджета) на основании поступивших от администрации заявок в целях финансирования 3-х мероприятий Региональной программы (при этом денежные средства перечислялись департаментом в местный бюджет платежными поручениями, в назначении платежа указывалось "субсидия на реализацию государственной программы по Соглашению" без разделения на виды подлежащих финансированию мероприятий, реквизиты заявок также не отражались).

Администрацией были использованы денежные средства в сумме 490 460 447,42 руб. (475 746 634 руб. - средства фонда, 14 713 813,42 руб. - средства областного бюджета) на реализацию 3-х мероприятий Региональной программы; остаток неиспользованных денежных средств по состоянию на 01.01.2020 в размере 1 584 856,67 руб. был возвращен в бюджет Томской области.

То обстоятельство, что расходование бюджетных денежных средств по каждому из предусмотренных Соглашением мероприятий осуществлялось администрацией в соответствии с различными кодами бюджетной классификации вида расходов (в пределах одной целевой статьи расходов), вопреки выводу судов первой и апелляционной инстанций не свидетельствует о предоставлении администрации трех субсидий с самостоятельными целями; в назначении платежа при выделении субсидии департамент определил единую цель ее использования "на реализацию государственной программы "Обеспечение доступности жилья и улучшение качества жилищных условий населения" по Соглашению".

Материалами дела подтверждается, что размер полученных администрацией денежных средств не превышал определенный пунктами 1, 3 Соглашения размер субсидии; предоставленная субсидия использована в соответствии с целевым назначением, предусмотренным пунктом 2 Соглашения (реализация государственной программы, включающая финансирование 3-х мероприятий Региональной программы); при этом размер фактически израсходованных администрацией средств на финансирование каждого из мероприятий не превысил определенный пунктом 3 Соглашения предельный размер финансирования для каждого из 3-х мероприятий; неиспользованный остаток субсидии был возвращен в областной бюджет.

Согласно акту выездной проверки администрации от 10.02.2020, составленному управлением казначейства, нарушений расходования и целевого использования субсидии, полученной в 2019 году в соответствии с Соглашением, не выявлено.

Для определения целевого или нецелевого характера использования бюджетных средств необходимо учитывать в совокупности как отклонение от регламентируемого режима их использования, так и соотношение результата использования с целью, установленной при выделении этих средств, а также иные фактические обстоятельства, существовавшие при освоении выделенных средств.

Вопреки позиции комитета, прокуратуры, судов первой и апелляционной инстанций в рассматриваемой ситуации расходование администрацией на приобретение жилья на вторичном рынке (2-е мероприятие) денежных средств в размере 3 576 192 руб., выделенных по заявке от 18.12.2019, содержащей обоснование финансовой потребности в выкупе жилья у собственников (3-е мероприятие), не привело к нецелевому использованию бюджетных средств (результат использования соответствует установленной пунктом 2 Соглашения цели; предельные размеры финансирования каждого из трех мероприятий не превышены) и может свидетельствовать лишь о нарушении получателем субсидии условий Соглашения в части надлежащего оформления и предоставления полного пакета документов в обоснование финансовой потребности по каждому из мероприятий.

С учетом изложенного, принимая во внимание положения части 4 статьи 1.5, статьи 2.1 КоАП РФ, наличие неопределенности условий Соглашения относительно целевого назначения субсидии и возможность их неоднозначного толкования, суд округа полагает ошибочным вывод судов о наличии в действиях администрации состава административного правонарушения, ответственность за которое установлена статьей 15.14 КоАП РФ.

При таких обстоятельствах решение от 17.02.2021 Арбитражного суда Томской области и постановление от 13.04.2021 Седьмого арбитражного апелляционного суда подлежат отмене на основании части 1 статьи 288 АПК РФ с принятием нового судебного акта об удовлетворении заявленного требования.

Руководствуясь пунктом 2 части 1 статьи 287, статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Западно-Сибирского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение от 17.02.2021 Арбитражного суда Томской области и постановление от 13.04.2021 Седьмого арбитражного апелляционного суда по делу N А67-6370/2020 отменить.

Признать незаконными и отменить постановление комитета государственного финансового контроля Томской области от 11.08.2020 N 28.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

О.Ю. Черноусова

Судьи

Ю.Н. Киричёк С.Т. Шохирева