Постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 30 ноября 2021 г. N Ф04-6386/21 по делу N А03-1684/2021

г. Тюмень

30 ноября 2021 г.

Дело N А03-1684/2021

Резолютивная часть постановления объявлена 23 ноября 2021 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 30 ноября 2021 года.

Арбитражный суд Западно-Сибирского округа в составе:

председательствующего Сириной В.В.

судей Демидовой Е.Ю.

Севастьяновой М.А.

при ведении протокола судебного заседания с использованием средств веб-конференции информационной системы "Картотека арбитражных дел" (онлайн-заседания) помощником судьи Белевич Н.В. рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Управления имущественных отношений Алтайского края на решение от 18.05.2021 Арбитражного суда Алтайского края (судья Бояркова Т.В.) и постановление от 02.08.2021 Седьмого арбитражного апелляционного суда (судьи Павлюк Т.В., Бородулина И.И., Зайцева О.О.) по делу N А03-1684/2021 по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Экспозиция" (656019, Алтайский край, г. Барнаул, ул. Гущина, д. 167, кв. 37, ОГРН 1142223014614, ИНН 2222830310) к Управлению имущественных отношений Алтайского края (656049, Алтайский край, г. Барнаул, ул. Чкалова, д. 64, ОГРН 1022200918376, ИНН 2221017172) о признании незаконным решения.

Другие лица, участвующие в деле: комитет по строительству, архитектуре и развитию города Барнаула, Министерство природных ресурсов и экологии Алтайского края.

В судебном заседании с использованием системы веб-конференции информационной системы "Картотека арбитражных дел" (онлайн-заседания) принял участие представитель общества с ограниченной ответственностью "Экспозиция" Лажский К.А. по доверенности от 01.02.2021.

Суд установил:

общество с ограниченной ответственностью "Экспозиция" (далее - ООО "Экспозиция", общество, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Алтайского края с заявлением к Управлению имущественных отношений Алтайского края (далее - Алтайкрайимущество, управление, заинтересованное лицо) о признании незаконным решения, оформленного письмом от 13.01.2021 исх. N 48/105, об отказе в предварительном согласовании представления земельного участка общей площадью 45 111 кв. м, расположенного в городе Барнауле, в кадастровом квартале 22:63:050503, для геологического изучения в целях поисков и оценки подземных вод, их разведки и добычи для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, и утверждении схемы его расположения, об обязании устранить допущенные нарушения прав и охраняемых законом интересов заявителя.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены: комитет по строительству, архитектуре и развитию города Барнаула, Министерство природных ресурсов и экологии Алтайского края.

Решением от 18.05.2021 Арбитражного суда Алтайского края, оставленным без изменения постановлением от 02.08.2021 Седьмого арбитражного апелляционного суда, заявленные требования удовлетворены.

Алтайкрайимущество обратилось с кассационной жалобой, в которой просит обжалуемые судебные акты отменить, считая их незаконными, необоснованными, принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований общества.

В обоснование жалобы приведены следующие доводы: испрашиваемый земельный участок может быть использован заявителем только в соответствии с градостроительным регламентом той территориальной зоны, в которой он находится независимо от целей использования, указанных обществом; при рассмотрении заявления общества управление руководствовалось нормами права, которые действовали на момент рассмотрения заявления и принятия по нему соответствующего решения;

в данном случае уточненные границы горного отвода обществом не представлены, что является нарушением статьи 22 Закона Российской Федерации от 21.02.1992 N 2395-1 "О недрах" (далее - Закон о недрах); положениями действующего законодательства и условиями лицензии прямо предусмотрено оформление права пользования земельным участком после выполнения работ по оформлению проектной документации; наличие лицензии и закрепленной в ней обязанности оформить право пользования земельным участком на срок ее действия не является безусловным основанием для предоставления права на земельный участок, так как это противоречит порядку и процедуре предоставления земельных участков, установленной Земельным кодексом Российской Федерации (далее - ЗК РФ); дав правовую оценку представленных обществом документам, которые отсутствовали на момент вынесения оспариваемого решения и не имеют отношения к спорному земельному участку, суды поставили заявителя в преимущественное положение перед иными заинтересованными лицами в предоставлении земельных участков в аренду без проведения торгов;

в результате удовлетворения требования общества о признании отказа Алтайкрайимущества незаконным, судами предоставлено заявителю право приобрести земельный участок без проведения торгов в обход установленной законом административной процедуры предоставления земельных участков без проведения торгов, тем самым общество получает преимущественное право на приобретение земельного участка без проведения торгов, что не соответствует положениям действующего земельного законодательства.

Отзыв ООО "Экспозиция" на кассационную жалобу, представленный без надлежащего его направления заказным письмом с уведомлением иным участвующим в деле лицам, не учитывается судом кассационной инстанции при рассмотрении жалобы.

В судебном заседании представитель общества просил обжалуемые судебные акты оставить без изменения как соответствующие действующему законодательству.

Изучив доводы кассационной жалобы, выслушав представителя, проверив в порядке статей 284, 286, 287, 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) правильность применения судами первой и апелляционной инстанций норм материального права и соблюдение норм процессуального права при принятии обжалуемых судебных актов, а также соответствие выводов в указанных актах установленным по делу фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам, суд кассационной инстанции полагает, что обжалованные решение и постановление подлежат оставлению без изменения в связи со следующим.

Как следует из материалов дела и установлено судами, ООО "Экспозиция" Министерством природных ресурсов и экологии Алтайского края выдана лицензия на пользование недрами серии БАР N 80676-ВЭ для геологического изучения в целях поисков и оценки подземных вод, их разведки и добычи питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения сроком до 20.11.2045.

Участок недр расположен на юго-восточной окраине города Барнаула, со статусом горного отвода.

В соответствии с пунктом 1.1 приложения N 1 к лицензии БАР 80676ВЭ обществу предоставлено право пользования участком недр местного значения Барнаульско-правобережным, для геологического изучения в целях поисков и оценки подземных вод, их разведки и добычи для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, расположенным на юго-восточной окраине города Барнаула Алтайского края.

Согласно пункту 2.1 приложения N 1 к лицензии БАР 80676ВЭ установлено, что схема участка недр содержится в приложении N 3 к лицензии.

Уточненные границы горного отвода оформляются в соответствии с порядком подготовки и оформления документов, удостоверяющих уточненные границы горного отвода, установленным Правительством Российской Федерации (пункт 2.2 приложения N 1 к лицензии БАР 80676ВЭ).

ООО "Экспозиция" 14.12.2020 обратилось в Алтайкрайимущество с заявлением о предварительном согласовании предоставления земельного участка без проведения торгов для геологического изучения в целях поисков и оценки подземных вод, их разведки и добычи для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, сроком до 20.11.2047.

Управление решением от 13.01.2021 N 4/105 отказало обществу в предварительном согласовании предоставления земельного участка и утверждения схемы расположения земельного участка, указав следующее:

- земельный участок частично расположен в территориальной зоне отдыха (Р-3), частично в границах территории, территориальная зона которой не определена. Градостроительным регламентом территориальной зоны Р-3 не предусмотрен вид разрешенного использования земельного участка или объекта капитального строительства - "недропользование";

- при подготовке схемы расположения земельного участка должны быть учтены требования, установленные пунктом 12 статьи 11.10 Кодекса и приказом Минэкономразвития России от 27.11.2014 N 762 "Об утверждении требований к подготовке схемы расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории и формату схемы расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории при подготовке схемы расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории в форме электронного документа, формы схемы расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории, подготовка которой осуществляется в форме документа на бумажном носителе" (далее - Требования), при этом представленная заявителем схема расположения земельного участка не соответствует требованиям к ее подготовке, а именно согласно пункту 4 Требований, схема расположения земельного участка подготавливается на основе сведений государственного кадастра недвижимости об определенной территории (кадастрового плана территории), при подготовке схемы расположения земельного участка учитываются материалы и сведения, в том числе утвержденных документов территориального планирования, правил землепользования и застройки;

- согласно перечню документов, подтверждающих право заявителя на приобретение земельного участка без проведения торгов, утвержденному Приказом Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии от 02.09.2020 N П/0321, который вступил в силу 09.01.2021, к заявлению о предварительном согласовании предоставления земельного участка прилагается проектная документация на выполнение работ, связанных с пользованием недрами, государственное задание, предусматривающее выполнение мероприятий по государственному геологическому изучению недр, или государственный контракт на выполнение работ по геологическому изучению недр (в том числе региональному) либо их части, предусматривающий осуществление соответствующей деятельности (за исключением сведений, содержащих государственную тайну), при пользовании недрами для добычи питьевых и технических подземных вод разрабатывается проект водозабора, данный проект ООО "Экспозиция" не представлен;

- уточненные границы горного отвода заявителем также не представлены.

Посчитав незаконным решение заинтересованного лица об отказе в предварительном согласовании предоставления земельного участка, общество обратилось в арбитражный суд с заявлением по настоящему делу.

Суды первой и апелляционной инстанций, удовлетворяя заявленные требования общества, исходили из того, что земельный участок для проведения работ по геологическому изучению недр, разработки месторождений полезных ископаемых формируется без учета требований градостроительного регламента, так как действие градостроительного регламента на него не распространяется и без учета территориальных зон, при этом правило о недопустимости образования земельного участка, границы которого пересекают границы территориальных зон в настоящем случае не применимо; при рассмотрении заявления общества управление должно было руководствоваться законодательством, действующим на момент подачи соответствующего заявления (15.12.2020);

за недропользователем закреплена обязанность оформления права пользования земельным участком на срок действия лицензии в соответствии с действующий законодательством до начала каких-либо работ, установленных обязательствами лицензионных соглашений; исключительное право пользователя недр возникает на основании лицензии, а не после оформления уточненной горноотводной документации; уточнение границ горного отвода оформляется уже после разработки проекта, прохождения им государственной экспертизы, а горноотводный акт является приложением к действующей лицензии, однако уточнение границ не влечет изменение (уменьшение или увеличение) границ земельного участка, указанного в лицензии; подземные воды являются полезными ископаемыми, использование земельных участков для добычи полезных ископаемых может осуществляться только в соответствии с Законом о недрах; предоставление недропользователю горного отвода, выходящего за пределы лицензионного участка, не влечет возникновения у него права на проведение работ за границами, указанными в лицензии, горноотводные акты не изменяют границ участка недр и выдаются исключительно с целью обеспечения рационального использования и охраны недр.

Суд кассационной инстанции, отклоняя доводы кассационной жалобы, исходит из установленных по делу обстоятельств и следующих норм права.

Согласно части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

По смыслу части 1 статьи 65 АПК РФ заявитель должен доказать факт нарушения обжалуемыми актами, решениями, действиями (бездействием) своих прав и законных интересов.

Исходя из части 2 статьи 201 АПК РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

Таким образом, для признания арбитражным судом ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными, необходимо наличие одновременно двух юридически значимых обстоятельств: несоответствие их закону или иным нормативным правовым актам и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии со статьей 25.1 Закона о недрах земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности и необходимые для ведения работ, связанных с пользованием недрами, предоставляются пользователям недр в аренду без проведения торгов (конкурсов, аукционов). Земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности и необходимый для ведения работ, связанных с пользованием недрами, предоставляется пользователю недр после получения лицензии на пользование недрами и оформления геологического отвода и (или) горного отвода, а также после утверждения проектной документации для проведения указанных работ.

Подпунктом 20 пункта 2 статьи 39.6 ЗК РФ предусмотрено, что договор аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, заключается без проведения торгов в случае предоставления земельного участка, необходимого для проведения работ, связанных с пользованием недрами, недропользователю.

Согласно пункту 1 статьи 39.14 ЗК РФ предоставление земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, осуществляется без проведения торгов в следующем порядке: 1) подготовка схемы расположения земельного участка в случае, если земельный участок предстоит образовать и не утвержден проект межевания территории, в границах которой предстоит образовать такой земельный участок; 2) подача в уполномоченный орган гражданином или юридическим лицом заявления о предварительном согласовании предоставления земельного участка в случае, если земельный участок предстоит образовать или границы земельного участка подлежат уточнению в соответствии с Федеральным законом "О государственной регистрации недвижимости".

В случае, если земельный участок, на котором расположены здание, сооружение, предстоит образовать или границы такого земельного участка подлежат уточнению, с заявлением о предварительном согласовании предоставления земельного участка в уполномоченный орган может обратиться любой правообладатель здания, сооружения, помещения в здании, сооружении; 3) принятие решения о предварительном согласовании предоставления земельного участка в порядке, установленном статьей 39.15 настоящего Кодекса, в случае, если земельный участок предстоит образовать или границы земельного участка подлежат уточнению в соответствии с Федеральным законом "О государственной регистрации недвижимости";

4) обеспечение заинтересованным гражданином или юридическим лицом выполнения кадастровых работ в целях образования земельного участка в соответствии с проектом межевания территории, со схемой расположения земельного участка или с проектной документацией лесных участков либо кадастровых работ, необходимых для уточнения границ земельного участка, в случае, если принято решение о предварительном согласовании предоставления земельного участка; 5) осуществление государственного кадастрового учета земельного участка или государственного кадастрового учета в связи с уточнением границ земельного участка, а также государственной регистрации права государственной или муниципальной собственности на него, за исключением случаев образования земельного участка из земель или земельного участка, государственная собственность на которые не разграничена; 6) подача в уполномоченный орган гражданином или юридическим лицом заявления о предоставлении земельного участка; 7) заключение договора купли-продажи, договора аренды земельного участка, договора безвозмездного пользования земельным участком, принятие уполномоченным органом решения о предоставлении земельного участка в собственность бесплатно, в постоянное (бессрочное) пользование.

В силу пункта 6 статьи 39.16 ЗК РФ ограничение земельного участка в обороте является основанием для отказа в предоставлении земельного участка в собственность.

Статьей 39.15 ЗК РФ регламентирована процедура предварительного согласования предоставления земельного участка.

Под предварительным согласованием предоставления земельного участка понимается вынесение уполномоченным органом власти решения по промежуточному одобрению предоставления без проведения торгов земельного участка с конкретными характеристиками (адресные ориентиры, кадастровый номер, вид разрешенного использования, площадь, категорию земель) в случае, если земельный участок предстоит образовать либо границы существующего земельного участка подлежат уточнению.

Предварительное согласование предоставления земельного участка оформляется решением властного органа. Для получения такого решения заинтересованным лицам надлежит обращаться в уполномоченный орган с соответствующим заявлением.

В соответствии с пунктом 3 статьи 39.15 ЗК РФ установлено, что в течение десяти дней со дня поступления заявления о предварительном согласовании предоставления земельного участка уполномоченный орган возвращает заявление заявителю, если оно не соответствует требованиям пункта 1 настоящей статьи, подано в иной уполномоченный орган или к заявлению не приложены документы, предусмотренные пунктом 2 настоящей статьи. При этом заявителю должны быть указаны причины возврата заявления о предварительном согласовании предоставления земельного участка. В срок не более чем тридцать дней со дня поступления заявления о предварительном согласовании предоставления земельного участка уполномоченный орган рассматривает поступившее заявление и проверяет наличие или отсутствие оснований для отказа в предварительном согласовании предоставления земельного участка и по результатам этих рассмотрения и проверки принимает решение о предварительном согласовании предоставления земельного участка или при наличии оснований, указанных в пункте 8 настоящей статьи, решение об отказе в предварительном согласовании предоставления земельного участка и направляет принятое решение заявителю.

Решение об отказе в предварительном согласовании предоставления земельного участка должно содержать все основания отказа (пункт 7 статьи 39.15 ЗК РФ).

В случае, если схема расположения земельного участка, в соответствии с которой предстоит образовать земельный участок, подлежит согласованию в соответствии со статьей 3.5 Федерального закона от 25.10.2001 N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации", срок, предусмотренный пунктом 7 настоящей статьи, может быть продлен не более чем до сорока пяти дней со дня поступления заявления о предварительном согласовании предоставления земельного участка.

О продлении срока рассмотрения заявления о предварительном согласовании предоставления земельного участка уполномоченный орган уведомляет заявителя (пункт 7.1 статьи 39.15 ЗК РФ).

Перечень оснований отказа в предварительном согласовании предоставления земельного участка содержится в пункте 8 статьи 39.15 ЗК РФ.

Согласно пункту 4 части 4 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) действие градостроительного регламента не распространяется на земельные участки, предоставленные для добычи полезных ископаемых.

Из анализа законодательства о недропользовании следует, что подземные воды являются полезными ископаемыми. Использование земельных участков для добычи полезных ископаемых может осуществляться только в соответствии с Законом о недрах. Земельные участки для добычи полезных ископаемых предоставляются в аренду в особом порядке (без учета градостроительного регламента территориальной зоны), а условия использования земельного участка определены лицензий на право пользования недрами.

Земельный участок для проведения работ по геологическому изучению недр, разработки месторождений полезных ископаемых формируется без учета требований градостроительного регламента, так как действие градостроительного регламента на него не распространяется и без учета территориальных зон. Правило о недопустимости образования земельного участка, границы которого пересекают границы территориальных зон в настоящем случае не применимо (определения Верховного Суда Российской Федерации от 11.06.2019 N 18-АПА19-26, от 19.01.2017 N 56-АПГ16-31).

Отказ Алтайкрайимущества в предварительном согласовании предоставления спорного земельного участка и утверждении схемы его расположения на том основании, что земельный участок частично расположен в территориальной зоне отдыха (Р-3) и градостроительным регламентом указанной зоны не предусмотрен вид разрешенного использования земельного участка как "недропользование", является незаконным.

Учитывая, что правоотношения между Алтайкрайимуществом и ООО "Экспозиция" возникли 15.12.2020 (в момент обращения общества с заявлением в управление), а приказ Росреестра от 02.09.2020 N П/0321 вступил в действие с 09.01.2021, исходя из общих принципов действующего законодательства, законы не имеют обратной силы и применяются к отношениям, возникшим после введения их в действие, действие закона распространяется на отношения, возникшие до введения его в действие, только в случаях, когда это прямо предусмотрено законом. Принимая во внимание, что заявитель, обращаясь 15.12.2020 в уполномоченный орган с соответствующим заявлением, приложил те документы, которые были предусмотрены действующим нормативным правовым актом, общество не имело возможности при обращении с заявлением руководствоваться нормативным правовым актом, который не вступил в законную силу, то есть не полежал применению, исходя из чего суды пришли к верному выводу о том, что при рассмотрении заявления общества управление должно было руководствоваться законодательством, действовавшим на момент подачи соответствующего заявления (15.12.2020), то есть приказом Минэкономразвития России от 12.01.2015 N 1 "Об утверждении перечня документов, подтверждающих право заявителя на приобретение земельного участка без проведения торгов".

Исходя из письма Министерства природных ресурсов и экологии Алтайского края от 24.12.2020 N 24/ПА/16119, представленного заинтересованным лицом, следует, что в соответствии с пунктом 6.1 Условий пользования недрами к лицензии БАР 80676 ВЭ за недропользователем закреплена обязанность оформления права пользования земельным участком на срок действия лицензии в соответствии с действующий законодательством до начала каких-либо работ, установленных обязательствами лицензионных соглашений.

Разделом 6 лицензии установлен последовательный порядок осуществления своих обязанностей, возложенных Лицензией на заявителя.

В силу статьи 9 Закона о недрах заявитель, имеющий лицензию на пользование недрами, является пользователем недр.

Согласно 11 Закона о недрах о недрах предоставление недр в пользование, оформляется специальным государственным разрешением в виде лицензии, включающей также текстовые, графические и иные приложения, являющиеся неотъемлемой составной частью лицензии и определяющие основные условия пользования недрами.

Лицензия удостоверяет право проведения работ по геологическому изучению недр, разработки месторождений полезных ископаемых и является документом, удостоверяющим право ее владельца на пользование участком недр в определенных границах в соответствии с указанной в ней целью в течение установленного срока при соблюдении владельцем заранее оговоренных условий.

Лицензия на право пользования недрами в качестве неотъемлемой составной части содержит - указание границ участка недр, предоставляемого в пользование.

Условия пользования недрами, предусмотренные в лицензии, сохраняют свою силу в течение оговоренных в лицензии сроков либо в течение всего срока ее действия (подпункты 3 и 10 пункта 1 статьи 12 Закона о недрах).

На основании лицензии на право пользование недрами, выданной Минприроды Алтайского края, зарегистрированной 23.11.2020 N 719/БАР80676 ВЭ, ООО "Экспозиция" предоставлено право пользования участком недр местного значения Барнаульско-правобережным для геологического изучения в целях поисков и оценки подземных вод, их разведки и добычи для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, расположенным на юго-восточной окраине города Барнаула.

По условиям лицензии участку недр присвоен статус горного отвода (пункт 2.1 прил. N 1 к лицензии), определены площадь участка недр (лицензионного участка) - 65 000 кв. м, его пространственные границы с указанием географических координат угловых точек (приложение N 3 к лицензии).

Таким образом, исключительное право пользователя недр возникает на основании лицензии, а не после оформления уточненной горноотводной документации (абзац 4 статьи 7 Закона о недрах).

В данном случае процедура уточнения границ горного отвода не является изменением границ участка недр, не влечет за собой расширения или уменьшения границ участка недр, а осуществляется с целью обеспечения рационального использования и охраны недр при разработке месторождений полезных ископаемых, обеспечения безопасности и защиты интересов недропользователя и государства.

В случае, если пользователю недр предоставлен горный отвод, выходящий за пределы лицензионного участка, у него не возникает права на проведение работ за указанными в лицензии границами участка недр, пользование недрами за пределами границ лицензионного участка недр не допускается.

Недропользователь обязан обеспечить выполнение условий, предусмотренных лицензией; обязанности пользователя недр возникают с момента государственной регистрации лицензии на пользование участком недр (статья 12 Закона о недрах).

Разделом 6 "Обязательства Недропользователя" условий пользования недрами (прил. N 1 к лицензии) за заявителем (пользователем недр) закреплена обязанность по оформлению права пользования земельным участком на срок действия лицензии в соответствии с действующим законодательством (пункт 6.1) - перед проведением, в частности, геологического изучения участка недр (пункт 6.2), и последующих им разведке и добыче на участке недр (пункты 6.3 - 6.10).

В силу части седьмой статьи 7 Закона о недрах предварительные границы горного отвода устанавливаются при предоставлении лицензии на пользование недрами. После разработки технического проекта выполнения работ, связанных с пользованием недрами, получения положительного заключения государственной экспертизы и согласования указанного проекта в соответствии со статьей 23.2 названного Закона орган государственное горного надзора или в случаях, установленных Правительством Российской Федерации, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации (относительно участков недр местного значения) оформляет документы, которые удостоверяют уточненные границы горного отвода (горноотводный акт и графические приложения) и включаются в лицензию в качестве ее неотъемлемой составной части.

Процедура уточнения границ горного отвода не является изменением границ участка недр и не влечет за собой расширения границ лицензионного участка, о чем свидетельствует (письмо Федерального агентства по недропользованию от 02.12.2014 N ЕШ-01-29/13650).

Таким образом, уточнение границ горного отвода оформляется уже после разработки проекта, прохождения им государственной экспертизы, а горноотводный акт является приложением к действующей лицензии, однако уточнение границ не влечет изменение (уменьшение или увеличение) границ земельного участка, указанного в лицензии.

Довод комитета о том, что подземные воды, используемые для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, не относятся к полезным ископаемым, обоснованно отклонен судами.

В соответствии с пунктом 3 статьи 2.3 Закона о недрах, к участкам недр местного значения относятся: участки недр, содержащие подземные воды, которые используются для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения (далее - питьевое водоснабжение) или технического водоснабжения и объем добычи которых составляет не более 500 кубических метров в сутки, а также для целей питьевого водоснабжения или технического водоснабжения садоводческих некоммерческих товариществ и (или) огороднических некоммерческих товариществ.

Разработка месторождений полезных ископаемых (за исключением добычи подземных вод, которые используются для целей питьевого водоснабжения или технического водоснабжения и объем добычи, которых составляет не более 100 кубических метров в сутки) осуществляется в соответствии с утвержденными техническими проектами и иной проектной документацией на выполнение работ, связанных с пользованием недрами, а также правилами разработки месторождений полезных ископаемых по видам полезных ископаемых, устанавливаемыми федеральным органом управления государственным фондом недр по согласованию с уполномоченными Правительством Российской Федерации федеральными органами исполнительной власти.

Пользование недрами в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых, осуществляется в соответствии с утвержденными техническими проектами и иной проектной документацией на выполнение работ, связанных с пользованием недрами.

Разработка технологий геологического изучения, разведки и добычи трудноизвлекаемых полезных ископаемых осуществляется в соответствии с утвержденной проектной документацией на разработку технологий геологического изучения, разведки и добычи трудноизвлекаемых полезных ископаемых, а также правилами разработки технологий геологического изучения, разведки и добычи трудноизвлекаемых полезных ископаемых, устанавливаемыми федеральным органом управления государственным фондом недр по согласованию с уполномоченными Правительством Российской Федерации федеральными органами исполнительной власти (статья 23.2 Закона о недрах).

Приказом Минприроды России от 30.07.2020 N 530 утверждены Правила разработки месторождений подземных вод (зарегистрировано в Минюсте России 14.12.2020 N 61441).

Данные правила разработаны в соответствии с пунктом 1 постановления Правительства Российской Федерации от 19.12.2015 N 1384 "О федеральных органах исполнительной власти, уполномоченных на установление правил разработки месторождений полезных ископаемых по видам полезных ископаемых, правил подготовки технических проектов разработки месторождений полезных ископаемых по видам полезных ископаемых, а также на согласование этих правил".

Статьей 7 Закона о недрах установлено, что в соответствии с лицензией на пользование недрами для добычи полезных ископаемых, строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, образования особо охраняемых геологических объектов, для разработки технологий геологического изучения, разведки и добычи трудноизвлекаемых полезных ископаемых, а также в соответствии с соглашением о разделе продукции при разведке и добыче минерального сырья участок недр предоставляется пользователю в виде горного отвода - геометризованного блока недр.

При определении границ горного отвода учитываются пространственные контуры месторождения полезных ископаемых, положение участка строительства и эксплуатации подземных сооружений, границы безопасного ведения горных и взрывных работ, зоны охраны от вредного влияния горных разработок, зоны сдвижения горных пород, контуры предохранительных целиков под природными объектами, зданиями и сооружениями, разносы бортов карьеров и разрезов и другие факторы, влияющие на состояние недр и земной поверхности в связи с процессом геологического изучения и использования недр.

На основании части 4 статьи 11 данного Закона, лицензия удостоверяет право проведения работ по геологическому изучению недр, разработки месторождений полезных ископаемых, размещения в пластах горных пород попутных вод, вод, использованных пользователями недр для собственных производственных и технологических нужд при разведке и добыче углеводородного сырья, вод, образующихся у пользователей недр, осуществляющих разведку и добычу, а также первичную переработку калийных и магниевых солей, использования отходов добычи полезных ископаемых и связанных с ней перерабатывающих производств, использования недр в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых, образования особо охраняемых геологических объектов, сбора минералогических, палеонтологических и других геологических коллекционных материалов.

Заявителю - ООО "Экспозиция" выдана лицензия БАР 80676 ВЭ на пользование недрами для добычи полезных ископаемых, участок недр имеет статус горного отвода (указано в лицензии), при определении его границ учитывались пространственные контуры месторождения полезных ископаемых (приложение N 3 к лицензии).

Согласно пункту 6 приказа Минприроды России от 07.12.2015 N 526 "Об утверждении Порядка составления и ведения государственного кадастра месторождений и проявлений полезных ископаемых", государственный кадастр месторождений и проявлений полезных ископаемых состоит из подразделений (массивов), в том числе массив "3" - месторождения подземных вод.

Как указано в подпункте 3 пункта 9 приказа Минприроды России от 06.09.2012 N 265 "Об утверждении Порядка постановки запасов полезных ископаемых на государственный баланс и их списании с государственного баланса" учету на государственном балансе подлежат, в том числе:

по подземным водам и лечебным грязям - балансовые и забалансовые запасы питьевых, технических, лечебных минеральных, теплоэнергетических, включая пароводяные смеси, и промышленных вод, балансовые и забалансовые запасы рапы лиманов и озер и содержащихся в ней ценных компонентов, балансовые и забалансовые запасы лечебных грязей.

Месторождения подземных вод содержатся в государственном кадастре месторождений и проявлений полезных ископаемых и подлежат постановки на государственный баланс в качестве запасов полезных ископаемых.

В соответствии с частью 1 статьи 43 Закона о недрах регулярные платежи за пользование недрами взимаются за предоставление пользователям недр исключительных прав на поиск и оценку месторождений полезных ископаемых, их разведку, геологическое изучение и оценку пригодности участков недр для строительства и эксплуатации сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, строительство и эксплуатацию подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, за исключением инженерных сооружений неглубокого залегания (до 5 метров), используемых по целевому назначению.

На основании раздела 7.1 приложения N 1 к лицензии БАР 80676 ВЭ на пользование недрами для ООО "Экспозиция" установлен регулярный платеж за пользование недрами при проведении работ по геологическому изучению в целях поисков и оценки подземных вод в размере 98,25 руб. за 1 кв. м площади в год.

Согласно пункту 4 части 4 статьи 36 ГрК РФ действие градостроительного регламента не распространяется на земельные участки, предоставленные для добычи полезных ископаемых.

Из анализа указанных норм права следует, что подземные воды являются полезными ископаемыми. Использование земельных участков для добычи полезных ископаемых может осуществляться только в соответствии с Законом о недрах.

Земельные участки для добычи полезных ископаемых предоставляются в аренду в особом порядке (без учета градостроительного регламента территориальной зоны), а условия использования земельного участка определены лицензий на право пользования недрами.

Деятельность по добыче полезных ископаемых не может быть ограничена установленными в отношении территории горного отвода функциональных и территориальных зон (апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 11.06.2019 N 18-АПА19-26).

Таким образом, суды первой и апелляционной инстанций пришли к правомерному выводу о том, что отказ Алтайкрайимущества в предварительном согласовании ООО "Экспозиция" предоставления спорного земельного участка и утверждении схемы его расположения на том основании, что земельный участок частично расположен в территориальной зоне отдыха (Р-3) и градостроительным регламентом указанной зоны не предусмотрен вид разрешенного использования земельного участка как "недропользование", является необоснованным.

Согласно лицензии участок недр расположен на юго-восточной окраине города Барнаула со статусом горного отвода.

В соответствии с пунктом 1.1 приложения N 1 к лицензии БАР 80676 ВЭ ООО "Экспозиция" предоставлено право пользования участком недр местного значения Барнаульско-правобережным, для геологического изучения в целях поисков и оценки подземных вод, их разведки и добычи для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, расположенным на юго-восточной окраине города Барнаула Алтайского края.

Согласно пункту 2.1 приложения N 1 к лицензии БАР 80676 ВЭ установлено, что схема участка недр содержится в приложении N 3 к лицензии. Уточненные границы горного отвода оформляются в соответствии с порядком подготовки и оформления документов, удостоверяющих уточненные границы горного отвода, установленном Правительством Российской Федерации (пункт 2.2 приложения N 1 к лицензии БАР 80676 ВЭ).

Разделом 6 "Обязательства Недропользователя" условий пользования недрами (прил. N 1 к лицензии) за ООО "Экспозиция" закреплена обязанность по оформлению права пользования земельным участком на срок действия лицензии в соответствии с действующим законодательством (пункт 6.1).

В соответствии со статьей 7 Закона о недрах порядок установления и изменения границ участков недр, предоставленных в пользование, порядок подготовки и оформления документов, удостоверяющих уточненные границы горного отвода, устанавливаются Правительством Российской Федерации.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 03.05.2012 N 429 утверждено Положение об установлении и изменении границ участков недр, предоставленных в пользование (далее - Положение).

Согласно подпункту б пункта 2 Положения установление и изменение границ участков недр осуществляется уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации - в отношении участков недр местного значения.

Уполномоченным органом исполнительной власти Алтайского края является Минприроды Алтайского края на основании положения о Министерстве природных ресурсов и экологии Алтайского края, утвержденного Указом Губернатора Алтайского края от 05.12.2016 N 152.

Пространственные границы участка недр, предоставленного ООО "Экспозиция" на основании лицензии на пользование недрами БАР 80676 ВЭ, установлены уполномоченным органом - Минприроды Алтайского края.

Согласно пунктам 3, 4 Положения описание границ участка недр включается в лицензию на пользование недрами в качестве ее неотъемлемой составной части. Границы участка недр обозначаются с помощью географических координат. Верхняя и нижняя границы участка недр устанавливаются в метрах, исчисляемых от земной поверхности, абсолютными отметками или привязываются к определенному геологическому объекту. В описании границ участков недр, предоставляемых в пользование с правом добычи полезных ископаемых, указываются также верхняя и нижняя границы в контуре месторождения полезного ископаемого.

Указанная информация о границах содержится в приложении N 3 к лицензии на пользование недрами БАР 80676 ВЭ.

Пунктом 5 Положения предусмотрен исчерпывающий перечень факторов, которые учитываются уполномоченными органами при установлении границ участка недр: а) геологическую и иную информацию о недрах; б) данные государственной экспертизы запасов полезных ископаемых и подземных вод, геологической информации о предоставляемых в пользование участках недр (далее - государственная экспертиза запасов полезных ископаемых и подземных вод) (в случае, если такая экспертиза проводилась); в) границы особо охраняемых природных территорий (режим которых не позволяет осуществлять пользование недрами); г) предложения Министерства обороны Российской Федерации, Федеральной службы безопасности Российской Федерации, Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, а также Федерального агентства по рыболовству (в случае установления границ участка недр внутренних морских вод Российской Федерации, территориального моря Российской Федерации или континентального шельфа Российской Федерации), представляемые ими при подготовке в установленном порядке проектов решений о предоставлении права пользования участками недр, - в отношении участков недр федерального значения.

Минприроды Алтайского края при установлении границ участка недр, руководствуясь указанным пунктом, не учитывало и не должно было учитывать положения, содержащиеся в Генеральном плане городского округа - города Барнаула, Правилах землепользования и застройки, а также сведения государственного кадастра недвижимости.

Согласно части 4 статьи 7 Закона о недрах пользователь недр, получивший горный отвод, имеет исключительное право осуществлять в его границах пользование недрами в соответствии с предоставленной лицензией.

Предусмотренное законодательством исключительное право недропользователя возникает на основании предоставленной ему лицензии, а не после оформления уточненной горноотводной документации.

Предоставление недропользователю горного отвода, выходящего за пределы лицензионного участка, не влечет возникновения у него права на проведение работ за границами, указанными в лицензии. Горноотводные акты не изменяют границ участка недр и выдаются исключительно с целью обеспечения рационального использования и охраны недр.

В соответствии с пунктом 10 части 2 статьи 22 Закона о недрах пользователь недр обязан обеспечить выполнение условий, установленных лицензией. Обязанности пользователя недр возникают с момента государственной регистрации лицензии на пользование участком недр (статья 12 Закона).

Министерство природы Алтайского края письмом от 24.12.2020 по запросу Управления имущественных отношений Алтайского края от 21.12.2020 N 48/ПА/4174 информировало Управление о том, что за недропользователем закреплена обязанность по оформлению права пользования земельным участком на срок действия лицензии до начала каких-либо работ, установленных обязательствами лицензионных условий.

В материалы дела заявителем представлен проект на выполнение работ в соответствии с лицензией БАР 80676 ВЭ.

Данная проектная документация 30.03.2021 (вх. N 50/02-08) была направлена для прохождения государственной экспертизы в Сибирское территориальное отделение ФГКУ "Росгеолэкспертиза".

Общая инвестиционная стоимость по проектной документации на геологическое изучение недр составила 3 000 000 руб.

Судами установлено, что в настоящее время заявитель является собственником объекта недвижимости - скважина, кадастровый номер 22:63:050503:142, расположенного по адресу г. Барнаул, Правобережный тракт, д. 18, расположенного в пределах испрашиваемого земельного участка, что подтверждается выпиской из ЕГРН от 11.03.2021.

Довод Алтайкрайимущества о том, что положительное экспертное заключение на проект геологического изучения недр не соответствует лицензии и подготовлено ООО "Экспозиция" после указания на его отсутствие при отказе в предварительном согласовании предоставления земельного участка является необоснованным.

Подготовка проекта геологического изучения недр и получение положительного экспертного заключения для принятия решения о предварительном согласовании предоставления земельного участка законодательством не предусмотрена.

Во исполнение подпункта 1 пункта 6.2 приложения N 1 к лицензии БАР 80676 ВЭ ООО "Экспозиция" разработан проект геологического изучения недр и получено положительное экспертное заключение N 060-02-08/2021 от 15.04.2021 по проекту, подготовленное уполномоченным органом - Сибирским территориальным отделением Федерального государственного казенного учреждения "Росгеолэкспертиза".

На странице 2 экспертного заключения в пункте 1 указано, что основанием для постановки работ является лицензия на пользование недрами БАР 80676 ВЭ с целевым назначением и видами работ: "Геологическое изучение в целях поисков и оценки подземных вод, их разведки и добычи для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения", выданная Министерством природных ресурсов и экологии Алтайского края 23.11.2020.

Кроме того, в компетенцию представителя Алтайкрайимущества не входит анализ и оценка положительного заключения государственной экспертизы на проект ввиду отсутствия специальных познаний в сфере недропользования.

Поскольку отказ в предварительном согласовании предоставления земельного участка по изложенным в нем основаниям, не соответствует приведенным положениям действующего земельного законодательства и нарушает права и законные интересы заявителя, следовательно, установлено наличие совокупности условий, предусмотренных статьями 198, 200, 201 АПК РФ, суды первой и апелляционной инстанций правомерно признали незаконным оспариваемый отказ заинтересованного лица.

Таким образом, доводы подателя жалобы не опровергают выводы судов, основанные на фактических обстоятельствах, направлены на их переоценку и не свидетельствуют о нарушении норм права, которые в соответствии со статьей 288 АПК РФ могут быть основанием для отмены или изменения судебных актов. Кассационная жалоба удовлетворению не подлежит.

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287, статьей 289 АПК РФ, Арбитражный суд Западно-Сибирского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение от 18.05.2021 Арбитражного суда Алтайского края и постановление от 02.08.2021 Седьмого арбитражного апелляционного суда по делу N А03-1684/2021 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

В.В. Сирина

Судьи

Е.Ю. Демидова М.А. Севастьянова