Постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 27 января 2022 г. N Ф04-8410/21 по делу N А75-4237/2021

г. Тюмень

27 января 2022 г.

Дело N А75-4237/2021

Резолютивная часть постановления объявлена 25 января 2022 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 27 января 2022 года.

Арбитражный суд Западно-Сибирского округа в составе:

председательствующего Черноусовой О.Ю.

судей Дружининой Ю.Ф.

Шохиревой С.Т.

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Администрации города Нижневартовска на решение от 06.07.2021 Арбитражного суда Ханты-Мансийского автономного округа - Югры (судья Голубева Е.А.) и постановление от 12.10.2021 Восьмого арбитражного апелляционного суда (судьи Иванова Н.Е., Рыжиков О.Ю, Шиндлер Н.А.) по делу N А75-4237/2021 по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Рекламное агентство "Метро Медиа" (620137, Свердловская область, город Екатеринбург, улица Блюхера, дом 18, квартира 3/1, ИНН 6660156358, ОГРН 1036603503530) к Администрации города Нижневартовска (628602, Ханты-Мансийский автономный округ - Югра, город Нижневартовск, улица Таежная, дом 24, ИНН 8603032896, ОГРН 1028600965942) об оспаривании предписания.

Суд установил:

общество с ограниченной ответственностью "Рекламное агентство "Метро Медиа" (далее - общество) обратилось в Арбитражный суд Ханты-Мансийского автономного округа - Югры с заявлением о признании недействительным предписания Администрации города Нижневартовска (далее - администрация) от 28.01.2021 N 8/2021 о демонтаже рекламной конструкции.

Решением от 06.07.2021 Арбитражного суда Ханты-Мансийского автономного округа - Югры, оставленным без изменения постановлением от 12.10.2021 Восьмого арбитражного апелляционного суда, заявленное требование удовлетворено.

В кассационной жалобе, поданной в Арбитражный суд Западно-Сибирского округа, администрация просит отменить указанные судебные акты, ссылаясь на нарушение норм права, несоответствие выводов судов обстоятельствам дела, и направить дело на новое рассмотрение.

По мнению подателя кассационной жалобы, реализация предусмотренных статьей 19 Федерального закона от 13.03.2006 N 38-ФЗ "О рекламе" (далее - Закон о рекламе), статьей 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) полномочий органом местного самоуправления в сфере наружной рекламы, в том числе выдача предписаний о демонтаже самовольно установленных рекламных конструкций, не относится к осуществлению муниципального контроля, в связи с чем судами неправомерно применены положения Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ).

Общество отзыв на кассационную жалобу в порядке статьи 279 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) не представило.

Проверив в соответствии со статьями 284, 286 АПК РФ обоснованность доводов, изложенных в кассационной жалобе, суд кассационной инстанции считает, что обжалуемые судебные акты подлежат оставлению без изменения.

Как следует из материалов дела и установлено судами, 28.01.2021 в ходе осмотра и обследования объектов наружной рекламы на территории города Нижневартовска администрацией выявлен факт самовольного размещения рекламной конструкции в виде сити-формата (пилон) по адресу: улица Индустриальная, 52 (АЗС "Газпромнефть"), в связи с чем в тот же день обществу (владельцу рекламной конструкции) выдано предписание от 28.01.2021 N 8 о демонтаже рекламной конструкции в течение месяца со дня выдачи предписания и об удалении размещенной на ней информации в течение трех дней со дня выдачи предписания.

Удовлетворяя заявленное требование, суды первой и апелляционной инстанций пришли к выводу о существенном нарушении администрацией установленного Законом N 294-ФЗ порядка выдачи предписания, неправомерного ограничения прав и законных интересов общества в сфере предпринимательской деятельности.

Суд округа, оставляя без изменения обжалуемые судебные акты, исходит из доводов кассационной жалобы и конкретных обстоятельств рассматриваемого спора.

Согласно подпункту 15.1 пункта 1 статьи 15, подпункту 26.1 пункта 1 статьи 16 Закона N 131-ФЗ к вопросам местного значения муниципального района, муниципального, городского округа отнесена выдача разрешений на установку и эксплуатацию рекламных конструкций на территории муниципального района, муниципального, городского округа, аннулирование таких разрешений, выдача предписаний о демонтаже самовольно установленных рекламных конструкций на территории муниципального района, муниципального, городского округа, осуществляемые в соответствии с Законом о рекламе.

В силу частей 9 и 10 статьи 19 Закона о рекламе установка и эксплуатация рекламной конструкции допускается при наличии соответствующего разрешения, выданного органом местного самоуправления, на территории которого предполагается осуществлять установку и эксплуатацию рекламной конструкции. При отсутствии такого разрешения рекламная конструкция подлежит демонтажу на основании предписания органа местного самоуправления, на территории которого она установлена.

С учетом положений статей 1, 15, 18, 45, 55 Конституции Российской Федерации при рассмотрении в порядке, определенном главой 24 АПК РФ, дел об оспаривании ненормативных правовых актов арбитражный суд, осуществляя согласно части 4 статьи 200 АПК РФ проверку оспариваемого акта по ряду оснований, не только устанавливает соответствие его содержания применимым нормам материального права, но и проверяет, действовал ли принявший оспариваемый акт орган в пределах своих полномочий (в надлежащей административной процедуре), было ли при этом обеспечено право заявителя на защиту.

Несоблюдение установленной процедуры принятия ненормативного правового акта, в том числе обусловленное тем, что на стадии его вынесения обратившееся в суд лицо было лишено возможности реализовать свои права, связанные с участием в этой процедуре, может являться основанием для признания рассматриваемого акта недействительным, если допущенные нарушения являлись существенными - привели или могли привести к неправильному решению спорного вопроса. Отдельные нарушения порядка принятия ненормативного правового акта могут быть прямо обозначены законодателем как существенные (грубые), то есть безусловно влекущие его недействительность (определение Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации от 18.04.2019 N 307-КГ18-22209).

Как верно отмечено судами, само по себе наличие у органа местного самоуправления полномочий на выдачу предписаний о демонтаже самовольно установленных рекламных конструкций не освобождает его должностных лиц от соблюдения установленных законом процедур принятия таких ненормативных правовых актов.

Проанализировав положения статьи 19 Закона о рекламе, статей 15, 16, статьи 17.1 Закона N 131-ФЗ, статей 1, 8.3 Закона N 294-ФЗ в их системной взаимосвязи, суды первой и апелляционной инстанций пришли к правомерному выводу о том, что отношения в сфере установки и эксплуатации рекламных конструкций на территории муниципального образования подлежат муниципальному контролю, в связи с чем в целях защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при реализации органом местного самоуправления полномочий в указанной сфере, в том числе по выдаче хозяйствующим субъектам обязательных для исполнения предписаний применяются положения Закона N 294-ФЗ (аналогичный подход изложен в постановлении Верховного Суда Российской Федерации от 08.06.2020 N 9-А20-12).

В соответствии со статьями 1, 6, 8.2, 8.3, 9 - 16 Закона N 294-ФЗ в рамках осуществления муниципального контроля органы местного самоуправления организуют и проводят мероприятия, направленные на профилактику нарушений обязательных требований, требований, установленных муниципальными правовыми актами, мероприятия по контролю без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, проверки юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.

При этом плановые (рейдовые) осмотры (обследования) территорий, административные обследования объектов земельных отношений, наблюдение за соблюдением обязательных требований при распространении рекламы отнесены к мероприятиям по контролю, при проведении которых не требуется взаимодействие органа муниципального контроля с юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями (пункты 1, 2 и 5 части 1 статьи 8.3 Закона N 294-ФЗ).

В случае выявления при проведении указанных мероприятий по контролю нарушений обязательных требований, требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа муниципального контроля принимают в пределах своей компетенции меры по пресечению таких нарушений, а также направляют в письменной форме руководителю или заместителю руководителя органа муниципального контроля мотивированное представление с информацией о выявленных нарушениях для принятия при необходимости решения о назначении внеплановой проверки юридического лица, индивидуального предпринимателя по основаниям, указанным в пункте 2 части 2 статьи 10 названного Закона (часть 5 статьи 8.3 Закона N 294-ФЗ).

В силу пункта 1 части 1 статьи 17 Закона N 294-ФЗ при выявлении в ходе проведения проверки нарушений юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа муниципального контроля, проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны выдать предписание юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения.

Из содержания приведенной нормы усматривается, что выдача предписаний об устранении выявленных нарушений осуществляется только по результатам законно установленной процедуры.

Согласно пунктам 2, 4 и 6 части 2 статьи 20 Закона N 294-ФЗ, пункту 8 раздела V Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 2 (2015), утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 26.06.2015, выдача предписания вне процедуры проведения проверки по правилам названного Закона является грубым нарушением требований действующего законодательства, влекущим признание недействительным такого предписания.

В рассматриваемом случае администрацией выявлен факт нарушения требований статьи 19 Закона о рекламе, Положения о порядке установки и эксплуатации рекламных конструкций на территории города Нижневартовска, утвержденного постановлением администрации от 22.12.2017 N 1896 (далее - Положение N 1896), при размещении рекламной конструкции на территории АЗС; в материалах дела не имеется доказательств, свидетельствующих о надлежащей организации и проведении муниципального контроля; проверка в отношении общества не проводилась, в связи с чем указанное лицо не могло реализовать свои права на стадии вынесения обязательного для исполнения предписания о демонтаже рекламной конструкции, а также в указанный в нем срок, в том числе по представлению доказательств отсутствия у спорной конструкции признаков наружной рекламы в смысле, придаваемом статьей 19 Закона о рекламе (заключения строительно-технической экспертизы 2020 года, ответ Федеральной антимонопольной службы на запрос общества от 14.10.2020 и др.); при этом характер выявленного администрацией нарушения не требовал принятия незамедлительных мер по его пресечению.

С учетом изложенного следует признать верным вывод судов первой и апелляционной инстанций о существенном нарушении администрацией в данном конкретном случае процедуры принятия оспариваемого ненормативного правового акта.

При таких обстоятельствах суды обоснованно удовлетворили заявленное обществом требование.

Вопреки позиции подателя кассационной жалобы, выдавая предписание о демонтаже самовольной установленной рекламной конструкции, орган местного самоуправления тем самым фактически участвует в осуществлении муниципального контроля в сфере рекламы, несмотря на то, что статьями 15, 16 Закона N 131-ФЗ такая деятельность не поименована буквально как муниципальный контроль.

Кроме того, размещение рекламных конструкций на территории города Нижневартовска регламентировано Положением N 1896, являющимся муниципальным правовым актом в сфере благоустройства территории.

В силу пункта 19 части 1 статьи 14, пункта 25 части 1 статьи 16, статьи 17.1 Закона N 131-ФЗ органы местного контроля осуществляют муниципальный контроль в сфере благоустройства.

Применение такой меры как выдача предписания о демонтаже рекламной конструкции непосредственно связано с реализацией органом местного самоуправления предоставленных ему контрольных полномочий и обусловлено выявлением им фактов нарушений обязательных требований к размещению рекламных конструкций (одного из элементов благоустройства территории), установленных статьей 19 Закона о рекламе, Положением N 1896, а не требований к содержанию или распространению рекламы.

Иное толкование подателем кассационной жалобы положений действующего законодательства не свидетельствует о неправильном применении судами нижестоящих инстанций норм права.

Суд округа не усматривает предусмотренных статьей 288 АПК РФ оснований для отмены или изменения обжалуемых судебных актов.

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287, статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Западно-Сибирского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение от 06.07.2021 Арбитражного суда Ханты-Мансийского автономного округа - Югры и постановление от 12.10.2021 Восьмого арбитражного апелляционного суда оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

О.Ю. Черноусова

Судьи

Ю.Ф. Дружинина С.Т. Шохирева