Постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 11 апреля 2022 г. N Ф04-76/22 по делу N А46-9164/2021

г. Тюмень

11 апреля 2022 г.

Дело N А46-9164/2021

Резолютивная часть постановления объявлена 05 апреля 2022 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 11 апреля 2022 года.

Арбитражный суд Западно-Сибирского округа в составе:

председательствующего Киричёк Ю.Н.

судей Черноусовой О.Ю.

Шабановой Г.А.

при ведении протокола судебного заседания с использованием средств (аудиозаписи) видеоконференц-связи помощником судьи Рязановым И.А. рассмотрел кассационную жалобу Администрации Омского муниципального района Омской области на решение от 13.09.2021 Арбитражного суда Омской области (судья Третинник М.А.) и постановление от 21.12.2021 Восьмого арбитражного апелляционного суда (судьи Иванова Н.Е., Лотов А.Н., Рыжиков О.Ю.) по делу N А46-9164/2021 по заявлению Администрации Омского муниципального района Омской области (644527, Омская область, Омский район, поселок Ростовка, дом 21, ИНН 5528003601, ОГРН 1025501867962) к Главному управлению Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Омской области (644099, город Омск, улица Интернациональная, дом 41, ИНН 5503084944, ОГРН 1045504034840) о признании недействительным предписания от 20.02.2021 N 1.

Путем использования систем видеоконференц-связи при содействии Арбитражного суда Омской области (судья Пантелеева С.С.) в заседании участвовали представители Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Омской области Сироткин Н.Ю. по доверенности от 29.12.2021, Ахрамов Д.В. по доверенности от 29.12.2021.

Суд установил:

Администрация Омского муниципального района Омской области (далее - администрация) обратилась в Арбитражный суд Омской области с заявлением к Главному управлению Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Омской области (далее - управление, административный орган) о признании недействительным предписания от 20.02.2021 N 1.

Решением от 13.09.2021 Арбитражного суда Омской области, оставленным без изменения постановлением от 21.12.2021 Восьмого арбитражного апелляционного суда, заявленное требование удовлетворено частично, пункт 2 предписания от 20.02.2021 N 1 признан недействительным в части указания на нарушение, выразившееся в том, что муниципальная автоматизированная система централизованного оповещения отсутствует в населенных пунктах п.Осташково и д. Булатово; в удовлетворении остальной части заявленного требования отказано.

В кассационной жалобе, поданной в Арбитражный суд Западно-Сибирского округа, администрация просит отменить указанные судебные акты, ссылаясь на нарушение норм права, несоответствие выводов судов обстоятельствам дела, и удовлетворить заявленное требование.

По мнению подателя кассационной жалобы, нарушение, указанное в пункте 1 оспариваемого предписания, отсутствует, поскольку администрацией заключен договор, согласно которому подрядчик принимает на себя обязательства по обеспечению материальными ресурсами; муниципальная автоматизированная система централизованного оповещения соответствует требованиям законодательства.

В отзыве на кассационную жалобу административный орган просит оставить обжалуемые судебные акты без изменения.

Проверив в порядке статей 284, 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) обоснованность доводов, изложенных в кассационной жалобе, отзыве на нее и выступлениях присутствующих в заседании представителей управления, суд кассационной инстанции не усматривает оснований для отмены обжалуемых судебных актов.

Как следует из материалов дела и установлено судами, в соответствии с распоряжением от 01.01.2021 N 1 управлением в отношении администрации была проведена плановая выездная проверка, в ходе которой были выявлены нарушения требований действующего законодательства в области гражданской обороны.

Указанные обстоятельства послужили основанием для выдачи администрации предписания от 20.02.2021 N 1, согласно которому администрации необходимо в срок до 01.03.2022 устранить выявленные нарушения, а именно:

- пункта 21 статьи 15 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ), пункта 1 статьи 8 Федерального закона от 12.02.1998 N 28-ФЗ "О гражданской обороне" (далее - Закон N 28-ФЗ), пунктов 3 - 5, подпункта "б" пункта 6, пункта 6 (1), подпункта "б" пункта 7, подпункта "а" пункта 8 Положения о накоплении, хранении и использовании в целях гражданской обороны запасов материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 27.04.2000 N 379 (далее - Положение N 379), пунктов 3, 13 Положения о гражданской обороне в Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 26.11.2007 N 804 (далее - Положение N 804), пунктов 7, 15.6 Положения об организации и ведении гражданской обороны в муниципальных образованиях и организациях, утвержденного приказом Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий от 14.11.2008 N 687 (далее - Положение N 687), выразившееся в несоздании в целях гражданской обороны запасов материально-технических, продовольственных, медицинских, иных средств, предусмотренных постановлением администрации от 18.05.2015 N П15/ОМС-202;

- пункта 21 статьи 15 Закона N 131-ФЗ, пункта 1 статьи 8 Закона N 28-ФЗ, пункта 8 Положения N 804, пункта 15.2 Положения N 687, пунктов 7, 9, 10, 13 Положения о системах оповещения населения, утвержденного приказом Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий и Министерства цифрового развития, связи и массовых коммуникаций Российской Федерации от 31.07.2020 N 578/365 (далее - Положение N 578/365), выразившееся в необеспечении муниципальной автоматизированной системой централизованного оповещения доведения сигналов оповещения и экстренной информации до людей, находящихся на территории Омского муниципального района Омской области (система оповещения отсутствует в населенных пунктах: д. XVIII Партсъезда, д. Вперед, п.СибВНИВИ, п.Андреевский, д. Половинка, д. Смирновка, д. Николенко, ст.Густафьево, д. Травкино, о.п.2733 км, о.п.2737 км, рад.Развязка, д. Прудки, рзд. Левобережный, д. Зеленая Роща, с.Красная Горка, рзд.Петрушенко, п.Крутобережный, ст.Пламя, д. Серебряково, п.Октябрьский, д. Новая, д. Березовка, с.Харино, п.Комсомол, п.Красная Тула, д. Петровка, д. Приветная, д. Ближняя Роща, ст.Лузино, п.Осташкво, д. Булатово, с.Надеждино, д. Большекулачье, с.Новоалександровка, с.Новотроицкое, д. Малокулачье, д. Луговая, п.Чернолучье, д. Бородинка, д. Девятириковка, д. Калиновка, д. Новокоролевка, д. Трусовка, д. Халдеевка, д. Классиро, д. Малахово, д. Алексевка, с.Никоновка, д. Давыдовка, д. Нива, д. Верхний Карбуш, Усть-Заостровское лесничество);

- пункта 21 статьи 15 Закона N 131-ФЗ, пункта 1 статьи 8 Закона N 28-ФЗ, пункта 8 Положения N 804, пункта 15.2 Положения N 687, пункта 19 Положения N 578/365, выразившееся в функционировании муниципальной автоматизированной системы централизованного оповещения в неавтоматизированном режиме (включение (запуск) оконечных средств оповещения населенных пунктов осуществляется непосредственно с мест их установки).

Не согласившись с указанным предписанием, администрация обратилась в арбитражный суд с заявлением.

Частично удовлетворяя заявленное требование и признавая незаконным пункт 2 предписания в части указания на нарушение, выразившееся в отсутствии муниципальной автоматизированной системы централизованного оповещения в населенных пунктах п. Осташково и д. Булатово, суды первой и апелляционной инстанции сослались на то, что данные населенные пункты не входят в состав Омского муниципального района Омской области; отказывая в удовлетворении заявленного требования в остальной части, суды пришли к выводу о наличии у административного органа правовых оснований для выдачи предписания и его соответствии в данной части требованиям законодательства.

Суд округа, оставляя без изменения обжалуемые судебные акты, исходит из доводов кассационной жалобы и конкретных обстоятельств дела.

В соответствии со статьями 1, 2 Закона N 28-ФЗ гражданская оборона представляет собой комплекс мероприятий по подготовке к защите и по защите населения, материальных и культурных ценностей на территории Российской Федерации от опасностей, возникающих при военных конфликтах или вследствие этих конфликтов, а также при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера. Одной из основных задач в области гражданской обороны является предоставление населению средств индивидуальной и коллективной защиты.

Согласно части 2 статьи 8 Закона N 28-ФЗ органы местного самоуправления самостоятельно в пределах границ муниципальных образований, в том числе проводят мероприятия по гражданской обороне, разрабатывают и реализовывают планы гражданской обороны и защиты населения; создают и поддерживают в состоянии постоянной готовности к использованию муниципальные системы оповещения населения об опасностях, возникающих при военных конфликтах или вследствие этих конфликтов, а также при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера, защитные сооружения и другие объекты гражданской обороны; создают и содержат в целях гражданской обороны запасы продовольствия, медицинских средств индивидуальной защиты и иных средств; обеспечивают своевременное оповещение населения, в том числе экстренное оповещение населения, об опасностях, возникающих при военных конфликтах или вследствие этих конфликтов, а также при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера.

Порядок накопления, хранения и использования в целях гражданской обороны запасов материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств определен Положением N 379.

В соответствии с пунктом 3 Положения N 379 запасы материально-технических средств включают в себя специальную и автотранспортную технику, средства малой механизации, приборы, оборудование и другие средства, предусмотренные табелями оснащения спасательных воинских формирований Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, аварийно-спасательных формирований, спасательных служб и нештатных формирований по обеспечению выполнения мероприятий по гражданской обороне.

Запасы продовольственных средств включают в себя крупы, муку, мясные, рыбные и растительные консервы, соль, сахар, чай и другие продукты.

Запасы медицинских средств включают в себя лекарственные препараты, медицинские изделия.

Запасы иных средств включают в себя вещевое имущество, средства связи и оповещения, средства радиационной, химической и биологической защиты, средства радиационной, химической и биологической разведки и радиационного контроля, отдельные виды топлива, спички, табачные изделия, свечи и другие средства.

Пунктом 5 Положения N 379 определено, что запасы накапливаются заблаговременно в мирное время в объемах, определяемых создающими их федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и организациями, и хранятся в условиях, отвечающих установленным требованиям по обеспечению их сохранности. Не допускается хранение запасов с истекшим сроком годности.

Согласно подпункту "б" пункта 6 Положения N 379 создание запасов и определение их номенклатуры и объемов исходя из потребности осуществляются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления - для первоочередного жизнеобеспечения населения, пострадавшего при военных конфликтах или вследствие этих конфликтов, а также при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера, и оснащения аварийно-спасательных формирований, спасательных служб при проведении аварийно-спасательных и других неотложных работ в случае возникновения опасностей при военных конфликтах или вследствие этих конфликтов, а также при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера.

Порядок создания и содержания в целях гражданской обороны запасов материально-технических, продовольственных, медицинских, иных средств, а также их номенклатура и объемы на территории Омского муниципального района Омской области утверждены постановлением администрации от 18.05.2015 N П15/ОМС-202.

Судами установлено, что в нарушение вышеуказанных требований администрацией фактически не созданы в целях гражданской обороны запасы материально-технических, продовольственных, медицинских, иных средств, предусмотренные постановлением администрации от 18.05.2015 N П15/ОМС-202.

При этом, вопреки позиции подателя кассационной жалобы, судами сделан обоснованный вывод о том, что факт заключения договора на поставку материальных ресурсов не свидетельствует о реальном исполнении требований закона о накоплении и хранении запасов материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств.

Пунктом 8 Положения N 804 определено, что основными мероприятиями по гражданской обороне, осуществляемыми в целях решения задачи, связанной с оповещением населения об опасностях, возникающих при военных конфликтах или вследствие этих конфликтов, а также при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера, являются: создание и поддержание в состоянии постоянной готовности системы централизованного оповещения населения, осуществление ее модернизации на базе технических средств нового поколения; создание и поддержание в состоянии готовности локальных систем оповещения организациями, эксплуатирующими опасные производственные объекты I и II классов опасности, особо радиационно опасные и ядерно опасные производства и объекты, последствия аварий на которых могут причинять вред жизни и здоровью населения, проживающего или осуществляющего хозяйственную деятельность в зонах воздействия поражающих факторов за пределами их территорий, гидротехнические сооружения чрезвычайно высокой опасности и гидротехнические сооружения высокой опасности; установка специализированных технических средств оповещения и информирования населения в местах массового пребывания людей; комплексное использование средств единой сети электросвязи Российской Федерации, сетей и средств радио-, проводного и телевизионного вещания, а также других технических средств передачи информации; сбор информации и обмен ею.

В соответствии с пунктом 15 Положения N 687, органы местного самоуправления в целях решения задач в области гражданской обороны планируют и осуществляют, в том числе мероприятия по оповещению населения об опасностях, возникающих при военных конфликтах или вследствие этих конфликтов, а также при возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, включающие в себя: поддержание в состоянии постоянной готовности системы централизованного оповещения населения, осуществление ее реконструкции и модернизации; установка специализированных технических средств оповещения и информирования населения в местах массового пребывания людей; комплексное использование средств единой сети электросвязи Российской Федерации, сетей и средств радио-, проводного и телевизионного вещания и других технических средств передачи информации; сбор информации в области гражданской обороны и обмен ею.

Система оповещения населения включается в систему управления гражданской обороной (далее - ГО) и единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (далее - РСЧС), обеспечивающей доведение до населения, органов управления и сил ГО и РСЧС сигналов оповещения и (или) экстренной информации, и состоит из комбинации взаимодействующих элементов, состоящих из специальных программно-технических средств оповещения, средств комплексной системы экстренного оповещения населения, общероссийской комплексной системы информирования и оповещения населения в местах массового пребывания людей, громкоговорящих средств на подвижных объектах, мобильных и носимых средств оповещения, а также обеспечивающих ее функционирование каналов, линий связи и сетей передачи данных единой сети электросвязи Российской Федерации (пункт 4 Положения N 578/365).

Пунктом 7 Положения N 578/365 определено, что органами местного самоуправления создается муниципальная автоматизированная система централизованного оповещения, границами зон действия которой являются административные границы муниципального образования.

Исследовав и оценив в порядке статьи 71 АПК РФ имеющиеся в материалах дела доказательства, суды первой и апелляционной инстанций установили, что муниципальная автоматизированная система централизованного оповещения не обеспечивает доведение сигналов оповещения и экстренной информации до людей, находящихся на территории Омского муниципального района Омской области, поскольку в населенных пунктах, указанных в пункте 1 оспариваемого предписания, система оповещения отсутствует.

Таким образом, судами сделан обоснованный вывод о нарушении администрацией требований действующего законодательства, регламентирующих оповещение населения об опасностях, возникающих при военных конфликтах или вследствие этих конфликтов, а также при возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Доводы подателя кассационной жалобы, оспаривающие выводы судов о несоблюдении администрацией требований к муниципальной автоматизированной системе централизованного оповещения, отклоняются судом округа, поскольку фактически направлены на переоценку установленных судами обстоятельств дела и имеющихся в деле доказательств, что недопустимо в силу требований, предусмотренных статьей 286 АПК РФ

В соответствии с пунктом 19 Положения N 578/365 передача сигналов оповещения и экстренной информации может осуществляться в автоматическом, автоматизированном либо ручном режимах функционирования систем оповещения населения.

В автоматическом режиме функционирования системы оповещения населения включаются (запускаются) по заранее установленным программам при получении управляющих сигналов (команд) от систем оповещения населения вышестоящего уровня или непосредственно от систем мониторинга опасных природных явлений и техногенных процессов без участия соответствующих дежурных (дежурно-диспетчерских) служб, ответственных за включение (запуск) систем оповещения населения.

В автоматизированном режиме функционирования включение (запуск) систем оповещения населения осуществляется соответствующими дежурными (дежурно-диспетчерским) службами, уполномоченными на включение (запуск) систем оповещения населения, с автоматизированных рабочих мест при поступлении установленных сигналов (команд) и распоряжений.

В ручном режиме функционирования: уполномоченные дежурные (дежурно-диспетчерские) службы органов повседневного управления РСЧС осуществляют включение (запуск) оконечных средств оповещения непосредственно с мест их установки, а также направляют заявки операторам связи и (или) редакциям средств массовой информации на передачу сигналов оповещения и экстренной информации в соответствии с законодательством Российской Федерации; задействуются громкоговорящие средства на подвижных объектах, мобильные и носимые средства оповещения.

Основной режим функционирования региональных и муниципальных систем оповещения - автоматизированный.

Приоритетный режим функционирования определяется положениями о системах оповещения населения, планами гражданской обороны и защиты населения (планами гражданской обороны) и планами действий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Материалами дела подтверждается и администрацией в кассационной жалобе по существу не оспаривается, что в нарушение вышеуказанных требований система передача сигналов оповещения и экстренной информации на территории Омского муниципального района Омской области работает в ручном, а не в приоритетном автоматизированном режиме.

При таких обстоятельствах судами сделан обоснованный вывод о несоответствии предписания административного органа только в части указания на нарушение требований действующего законодательства, выразившееся в отсутствии муниципальной автоматизированной системы централизованного оповещения в п.Осташкво и д. Булатово, и отказано в удовлетворении заявленного требования в остальной части.

Иное толкование подателем жалобы положений действующего законодательства, а также иная оценка ими обстоятельств спора не свидетельствуют о неправильном применении арбитражными судами норм права.

Оснований для отмены или изменения обжалуемых судебных актов в соответствии со статьей 288 АПК РФ у суда округа не имеется.

Учитывая изложенное, руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287, статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Западно-Сибирского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение от 13.09.2021 Арбитражного суда Омской области и постановление от 21.12.2021 Восьмого арбитражного апелляционного суда по делу N А46-9164/2021 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

Ю.Н. Киричёк

Судьи

О.Ю. Черноусова Г.А. Шабанова