Постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 23 сентября 2022 г. N Ф04-4355/22 по делу N А67-11440/2021

г. Тюмень

23 сентября 2022 г.

Дело N А67-11440/2021

Резолютивная часть постановления объявлена 19 сентября 2022 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 23 сентября 2022 года.

Арбитражный суд Западно-Сибирского округа в составе:

председательствующего Чапаевой Г.В.

судей Алексеевой Н.А.

Буровой А.А.

рассмотрел в судебном заседании с использованием средств аудиозаписи и веб-конференции при протоколировании помощником судьи Шимпф Е.В. кассационную жалобу областного государственного бюджетного учреждения здравоохранения "Бакчарская районная больница" на решение от 23.03.2022 Арбитражного суда Томской области (судья Кузьмин А.В.) и постановление от 15.06.2022 Седьмого арбитражного апелляционного суда (судьи Хайкина С.Н., Кривошеина С.В., Павлюк Т.В.) по делу N А67-11440/2021 по заявлению Территориального фонда обязательного медицинского страхования Томской области (634034, г. Томск, ул. Учебная, 39, корпус 1, ОГРН 1027000873789, ИНН 7017001421) к областному государственному бюджетному учреждению здравоохранения "Бакчарская районная больница" (636200, Томская область, Бакчарский район, с. Бакчар, пер. Больничный, 1, ИНН 7003000347, ОГРН 1027003155596) о взыскании 1 104 000 руб.

В заседании приняли участие представители:

от Территориального фонда обязательного медицинского страхования Томской области - Шадринцева К.А. по доверенности от 10.01.2022,

от областного государственного бюджетного учреждения здравоохранения "Бакчарская районная больница" - Шилов С.В. по доверенности от 12.05.2022.

Суд установил:

Территориальный фонд обязательного медицинского страхования Томской области (далее - Фонд, истец) обратился в Арбитражный суд Томской области с заявлением к областному государственному бюджетному учреждению здравоохранения "Бакчарская районная больница" (далее - Учреждение, ответчик) о взыскании 1 104 000 руб. средств обязательного медицинского страхования (далее - ОМС), использованных не по целевому назначению.

Решением от 23.03.2022 Арбитражного суда Томской области, оставленным без изменения постановлением от 15.06.2022 Седьмого арбитражного апелляционного суда, исковые требования удовлетворены, с Учреждения в пользу Фонда взысканы средства нормированного страхового запаса территориального фонда обязательного медицинского страхования в размере 1 104 000 руб.

В кассационной жалобе (с учетом дополнительных пояснений) Учреждение, ссылаясь на нарушение судами норм материального и процессуального права, просит принятые по делу судебные акты отменить.

Учреждение полагает, что суды применили формальный подход, не проверив наличие у него потребности в приобретении гастрофиброскопа; приобретение медицинского оборудования может быть осуществлено в связи с наличием потребности в нем, в том числе в связи с необходимостью соблюдения требований Правил проведения эндоскопических исследований, утвержденных приказом от 06.12.2017 N 974н Министерства здравоохранения Российской Федерации, которые предусматривают наличие спорного аппарата для проведения эндоскопических исследований; расходование денежных средств является целевым, поскольку осуществлялось на основании заявки медицинской организации, поданной в Департамент здравоохранения Томской области (далее - Департамент), а также в соответствии с соглашением от 27.08.2020 N 14-О; ответчик имеет лицензию от 26.12.2019 N ЛО-70-01-002671 на осуществление медицинской деятельности, в том числе на "эндоскопию"; приобретенное оборудование применяется при оказании медицинской помощи пациентам в рамках программ ОМС. Считает, что Правительство Российской Федерации путем принятия 26.02.2021 постановления N 273, утвердившего Правила использования медицинскими организациями средств нормированного страхового запаса Федерального фонда обязательного медицинского страхования, нормированного страхового запаса территориального фонда обязательного медицинского страхования для финансового обеспечения мероприятий по организации дополнительного профессионального образования медицинских работников по программам повышения квалификации, а также по приобретению и проведению ремонта медицинского оборудования, фактически привело правила использования медицинскими организациями средств нормированного страхового запаса (далее - НСЗ) в соответствие с федеральным законодательством, а также иными подзаконными актами в сфере здравоохранения, поскольку подпунктом б) пункта 8 указанных правил предусмотрено, что мероприятия, включаемые в план должны соответствовать следующему требованию - наличие у медицинской организации потребности в приобретаемом медицинском оборудовании в соответствии со стандартами оснащения медицинских организаций (их структурных подразделений), предусмотренными положениями об организации оказания медицинской помощи по видам медицинской помощи, порядками оказания медицинской помощи, порядком организации медицинской реабилитации либо правилами проведения лабораторных, инструментальных, патолого-анатомических и иных видов диагностических исследований, утвержденными Минздравом России.

Фонд возражает против удовлетворения кассационной жалобы согласно отзыву, в частности, указывая, что им не проверялись поступившие в Департамент заявки на включение в план мероприятий на предмет их соответствия требованиям законодательства, обоснование потребности в планируемом к приобретению оборудовании не проверялось; потребность медицинской организации в приобретаемом оборудовании должна быть подтверждена утвержденными Минздравом России порядками оказания медицинской помощи.

В соответствии с частью 1 статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) арбитражный суд кассационной инстанции проверяет законность решений, постановлений, принятых арбитражным судом первой и апелляционной инстанций, устанавливая правильность применения норм материального и процессуального права при рассмотрении дела и принятии обжалуемого судебного акта и исходя из доводов, содержащихся в кассационной жалобе, если иное не предусмотрено АПК РФ.

Судами установлено и материалами дела подтверждено следующее.

Между Фондом и Учреждением заключено соглашение о финансовом обеспечении мероприятий по приобретению медицинского оборудования от 27.08.2020 N 14-О (далее - Соглашение), согласно которому истец предоставил Учреждению средства НСЗ в размере 1 104 000 руб. для финансового обеспечения мероприятия по приобретению медицинского оборудования (гастрофиброскопа с принадлежностями).

Федеральным фондом обязательного медицинского страхования была проведена проверка соблюдения законодательства об ОМС и использования Фондом средств ОМС в 2020 году и 1 полугодии 2021 года, в ходе которой выявлено нарушение подпункта а) пункта 6 Правил использования медицинскими организациями средств нормированного страхового запаса территориального фонда обязательного медицинского страхования для финансового обеспечения мероприятий по организации дополнительного профессионального образования медицинских работников по программам повышения квалификации, а также по приобретению и проведению ремонта медицинского оборудования, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 21.04.2016 N 332 (далее - Правила N 332), нецелевое расходование 1 104 000 руб. со стороны Учреждения, о чем составлен акт проверки от 30.07.2021. Указано на необходимость восстановления медицинской организацией использованных не по целевому назначению денежных средств (направленных на приобретение гастрофиброскопа с принадлежностями) в НСЗ (л.д. 14, 15 том 1).

Письмом от 15.12.2021 N 2167 Фонд потребовал от Учреждения восстановить средства, использованные не по целевому назначению, в бюджет истца в десятидневный срок.

Неисполнение Учреждением требований о возврате сумм нецелевого использования средств НСЗ явилось основанием для обращения Фонда в арбитражный суд.

Суды, ссылаясь на положения статей 38, 147, 306.4 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ), статьи 37 Федерального закона от 21.11.2011 N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" (далее - Закон N 323-ФЗ), статьи 26 Федерального закона от 29.11.2010 N 326-ФЗ "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации" (далее - Закон N 326-ФЗ), Правила N 332, пришли к выводам о том, что ответчиком при получении и использовании средств НСЗ не соблюдены условия, установленные подпунктом а) пункта 6 Правил N 332, не подтверждена потребность в приобретаемом медицинском оборудовании, предусмотренная утвержденными Минздравом России порядками оказания медицинской помощи, в связи с чем удовлетворили иск.

При этом суды отклонили доводы Учреждения о фактической потребности в приобретении гастрофиброскопа с принадлежностями как не имеющие правового значения, поскольку отсутствовали основания приобретения такого оборудования именно за счет средств НСЗ Фонда.

Суд кассационной инстанции, в соответствии со статьями 284, 286 АПК РФ проанализировав доводы кассационной жалобы, отзыва, письменных пояснений, заслушав представителей сторон, проверив правильность применения судами норм материального и процессуального права, пришел к следующим выводам.

Средства ОМС относятся к государственным финансовым средствам, имеющим особый правовой режим, а поэтому согласно статье 147 БК РФ расходование средств государственных внебюджетных фондов осуществляется исключительно на цели, определенные законодательством Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, регламентирующим их деятельность, в соответствии с бюджетами указанных фондов, утвержденными федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации.

Статьей 38 БК РФ закреплен принцип адресности и целевого характера бюджетных средств, который подразумевает под собой выделение средств в распоряжение конкретных получателей с обозначением направления их на финансирование конкретных целей. Любые действия, приводящие к направлению средств на цели, не обозначенные в бюджете при выделении конкретных сумм средств, являются нарушением бюджетного законодательства Российской Федерации.

Согласно статье 162 БК РФ получатель бюджетных средств обязан обеспечить результативность, целевой характер использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований.

По смыслу статьи 306.4 БК РФ нецелевым использованием бюджетных средств признаются направление средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств.

В соответствии с частью 5 статьи 26 Закона N 326-ФЗ расходы бюджетов территориальных фондов осуществляются в целях финансового обеспечения, в том числе выполнения территориальных программ обязательного медицинского страхования.

В составе расходов бюджета территориального фонда формируется НСЗ, включающий средства для финансового обеспечения мероприятий по организации дополнительного профессионального образования медицинских работников по программам повышения квалификации, а также по приобретению и проведению ремонта медицинского оборудования (часть 6 статьи 26). Согласно пункта 1 части 1 статьи 20 Закона N 326-ФЗ медицинские организации имеют право получать средства за оказанную медицинскую помощь на основании заключенных договоров на оказание и оплату медицинской помощи по ОМС, в соответствии с установленными тарифами на оплату медицинской помощи по ОМС и в иных случаях, предусмотренных Законом N 326-ФЗ.

Пунктом 7.1 части 2 статьи 20 Закона N 326-ФЗ установлена обязанность медицинских организаций использовать средства НСЗ территориального фонда для финансового обеспечения мероприятий по организации дополнительного профессионального образования медицинских работников по программам повышения квалификации, а также по приобретению и проведению ремонта медицинского оборудования в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации.

Правила использования медицинскими организациями средств НСЗ для финансового обеспечения установлены пунктом 7.1 части 2 статьи 20 Закона N 326-ФЗ, утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 21.04.2016 N 332 (Правила N 332). В силу пункта 2 Правил N 332 средства НСЗ территориального фонда для финансового обеспечения указанных в пункте 1 названных Правил мероприятий предоставляются территориальным фондом медицинским организациям, участвующим в реализации территориальных программ обязательного медицинского страхования, при соблюдении условий, предусмотренных названными Правилами, на основании заключенного территориальным фондом с медицинской организацией соглашения о финансовом обеспечении мероприятий, типовая форма и порядок заключения которого утверждаются Минздравом России.

Пунктом 3 Правил N 332 установлено, что средства для финансового обеспечения мероприятий предоставляются территориальным фондом медицинским организациям в пределах средств НСЗ, предусмотренных в бюджете территориального фонда на финансовое обеспечение мероприятий, в размере, определяемом территориальным фондом исходя из объема необходимого финансирования, предусмотренного пунктом 8 названных Правил.

Согласно пункту 4 Правил N 332 использование средств НСЗ медицинскими организациями осуществляется при соблюдении определенных условий: - наличие у медицинской организации заключенного в соответствии со статьей 39 Закона N 326-ФЗ договора на оказание и оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию на текущий финансовый год; - включение медицинской организации в план мероприятий, утвержденный уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации и согласованный с территориальным фондом, страховыми медицинскими организациями, медицинскими профессиональными некоммерческими организациями или их ассоциациями (союзами) и профессиональными союзами медицинских работников или их объединениями (ассоциациями), представители которых включены в состав комиссии, создаваемой в субъекте Российской Федерации в соответствии с частью 9 статьи 36 Закона N 326-ФЗ.

На основании пункта 9 Правил N 332 в целях включения в План мероприятий медицинская организация направляет уполномоченному органу заявку по установленной форме. В разделе 2 Заявки "Мероприятия по приобретению медицинского оборудования" указывается следующая информация: наименование медицинского оборудования и его характеристики; специальность медицинских работников, необходимая для работы на приобретаемом медицинском оборудовании; занимаемые должности медицинских работников, необходимые для работы на приобретаемом медицинском оборудовании; готовность помещения для установки приобретаемого медицинского оборудования (при необходимости); обоснование начальной (максимальной) цены контракта (в рублях).

В соответствии с пунктами 3 - 4 приложения 2 к приказу Минздрава России от 06.06.2016 N 354н "Об утверждении типовой формы и порядка заключения соглашения территориального фонда обязательного медицинского страхования с медицинской организацией о финансовом обеспечении мероприятий по организации дополнительного профессионального образования медицинских работников по программам повышения квалификации, а также по приобретению и проведению ремонта медицинского оборудования" территориальный фонд ОМС в течение 3 рабочих дней рассматривает проект соглашения на предмет соответствия Закону N 326-ФЗ, Правилам N 332, типовой форме соглашения. По результатам рассмотрения Фонд подписывает соглашение или направляет в адрес медицинской организации замечания и предложения по соглашению.

Учреждение было включено в План мероприятий по организации дополнительного профессионального образования медицинских работников по программам повышения квалификации, а также по приобретению и проведению ремонта медицинского оборудования за счет средств НСЗ Фонда на 1 квартал 2020 года, утвержденный распоряжением Департамента от 27.12.2019 N 1212 (л.д. 61-65 том 1).

Между Фондом и Учреждением заключено Соглашение, согласно которому истец предоставил Учреждению средства НСЗ в размере 1 104 000 руб. для финансового обеспечения мероприятия по приобретению медицинского оборудования (гастрофиброскопа с принадлежностями), - л.д. 9-11 том 1.

При этом в подпункте г) пункта 4 Соглашения указано, что средства для финансового обеспечения мероприятий предоставляются Фондом при соблюдении Учреждением, в том числе следующего условия - наличие у Учреждения потребности в приобретаемом медицинском оборудовании, предусмотренном утвержденным Минздравом России порядком оказания медицинской помощи (приказ Минздрава России от 06.12.2017 N 974н "Об утверждении Правил проведения эндоскопических исследований" (далее - Правила N 974н).

Кассационная инстанция считает, что вывод судов первой и апелляционной инстанций о нецелевом использовании спорных денежных средств противоречит вышеуказанным нормам права применительно к установленным по делу обстоятельствам.

Так, согласно статье 79 Закона N 323-ФЗ медицинская организация обязана организовывать и осуществлять медицинскую деятельность в соответствии с законодательными и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, в том числе порядками оказания медицинской помощи, и с учетом стандартов медицинской помощи.

Статьей 2 Закона N 323-ФЗ медицинская помощь определена как комплекс мероприятий, направленных на поддержание и (или) восстановление здоровья и включающих в себя предоставление медицинских услуг; а под медицинской услугой понимается медицинское вмешательство или комплекс медицинских вмешательств, направленных на профилактику, диагностику и лечение заболеваний, медицинскую реабилитацию и имеющих самостоятельное законченное значение.

Статья 37 Закона N 323-ФЗ устанавливает, что медицинская помощь, за исключением медицинской помощи, оказываемой в рамках клинической апробации, организуется и оказывается:

- в соответствии с положением об организации оказания медицинской помощи по видам медицинской помощи, которое утверждается уполномоченным федеральным органом исполнительной власти;

- в соответствии с порядками оказания медицинской помощи, утверждаемыми уполномоченным федеральным органом исполнительной власти и обязательными для исполнения на территории Российской Федерации всеми медицинскими организациями;

- на основе клинических рекомендаций;

- с учетом стандартов медицинской помощи, утверждаемых уполномоченным федеральным органом исполнительной власти.

Частью 2 статьи 37 Закона N 323-ФЗ определено, что порядок оказания медицинской помощи разрабатывается по отдельным ее профилям, заболеваниям или состояниям (группам заболеваний или состояний) и включает в себя: 1) этапы оказания медицинской помощи; 2) правила организации деятельности медицинской организации (ее структурного подразделения, врача); 3) стандарт оснащения медицинской организации, ее структурных подразделений; 4) рекомендуемые штатные нормативы медицинской организации, ее структурных подразделений; 5) иные положения исходя из особенностей оказания медицинской помощи.

С учетом Соглашения потребность Учреждения в приобретаемом медицинском оборудовании определена на основании Правил N 974н.

Как указано выше, в силу статьи 2 Закона N 323-ФЗ одним из этапов оказания медицинской услуги является медицинское вмешательство, направленное на диагностику. Приказом Минздрава России от 06.12.2017 N 974н утверждены Правила проведения эндоскопических исследований, зарегистрированные в Министерстве юстиции Российской Федерации 13.04.2018 за N 50766, опубликованы на "Официальном интернет-портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru) 17.04.2018; как нормативный правовой акт Правила N 974н обязательны к исполнению всеми медицинскими организациями, которые проводят эндоскопические исследования.

В решении Верховного Суда Российской Федерации от 11.06.2020 N АКПИ20-199 отмечено: "В соответствии с пунктом 19 части 2 статьи 14 Федерального закона "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" утверждение правил проведения лабораторных, инструментальных, патолого-анатомических и иных видов диагностических исследований относится к полномочиям федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере здравоохранения. Федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере здравоохранения, является Министерство здравоохранения Российской Федерации, которое вправе самостоятельно принимать правила проведения лабораторных, инструментальных, патолого-анатомических и иных видов диагностических исследований (пункт 1, подпункт 5.2.48(1) Положения о Министерстве здравоохранения Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 19.06.2012 N 608).

Положения пунктов 11 и 14 Правил N 974н, предусматривающие проведение эндоскопического исследования в медицинской организации, в том числе в рамках оказания первичной специализированной медико-санитарной помощи, специализированной медицинской помощи на основании записи в листе назначений или направления на бумажном носителе или в форме электронного документа в зависимости от вида и условий оказания медицинской помощи соответствуют приведенным и иным требованиям федерального закона.

Правила N 974н приняты уполномоченным федеральным органом исполнительной власти при реализации требований федерального закона, порядок принятия, государственной регистрации и опубликования нормативного правового акта соблюден".

Правила N 974н фактически содержат в себе этапы проведения эндоскопических исследований, а также правила организации деятельности, стандарт оснащения и рекомендуемые штатные нормативы эндоскопического кабинета.

Из пункта 1 Правил N 974н следует, что они устанавливают порядок организации и проведения эндоскопических исследований в медицинских и иных организациях, осуществляющих медицинскую деятельность на основании лицензии, предусматривающей выполнение работ (услуг) по эндоскопии. Правила N 974н обязательны к исполнению медицинскими организациями, поскольку являются специальным нормативным актом, определяющим порядок организации и проведения эндоскопических исследований.

При этом пунктом 2 Правил N 974н установлено, что эндоскопические исследования проводятся с целью диагностики, своевременного выявления социально значимых и наиболее распространенных заболеваний внутренних органов, выявления скрытых форм заболеваний.

Пункт 3 Правил N 974н определяет виды исследований, в которые входят колоноскопия, ректоскопия, гастроскопия, бронхоскопия. Эндоскопические исследования проводятся при наличии медицинских показаний при оказании: первичной медико-санитарной помощи; специализированной, в том числе высокотехнологичной, медицинской помощи; скорой, в том числе скорой специализированной, медицинской помощи; паллиативной медицинской помощи; медицинской помощи при санаторно-курортном лечении (пункт 4 Правил N 974н). В пунктах 13, 17 Правил N 974н указаны слова "настоящего Порядка", из чего также следует, что при проведении исследований необходимо руководствоваться указанными Правилами, в том числе в качестве порядка. Иных порядков при проведении указанных исследований Минздравом России не утверждено. По каждому профилю оказания медицинской помощи Минздравом России разработаны Порядки, а при оказании диагностических исследований - Правила, которые так же, как и Порядки, содержат стандарт оснащения подразделений, в которых проводятся данные виды диагностических исследований. Следовательно, Правила N 974н устанавливают порядок организации и проведения эндоскопических исследований при оказании медицинской помощи.

Фондом не опровергнуто то обстоятельство, что целью приобретения и использования спорного оборудования (гастрофиброскопа с принадлежностями) в рамках лицензионной медицинской деятельности Учреждения является оказание медицинских услуг по эндоскопии.

Из материалов дела не усматривается, что на этапе согласования плана мероприятий Фонд ставил под сомнение право Учреждения на приобретение спорного оборудования за счет средств НСЗ, что на дату подписания Соглашения Фонд заявлял о несоответствии указанного в нем оборудования требованиям Соглашения, что свидетельствует о согласовании условий предоставления средств Учреждению за счет средств НСЗ.

Таким образом, с учетом вышеуказанных норм права, включения Учреждения в План мероприятий по организации дополнительного профессионального образования медицинских работников по программам повышения квалификации, а также по приобретению и проведению ремонта медицинского оборудования за счет средств НСЗ Фонда на 1 квартал 2020 года, утвержденный распоряжением Департамента от 27.12.2019 N 1212, буквального содержания Соглашения, вменять Учреждению нецелевое использование средств нормированного страхового запаса в размере 1 104 000 руб. не имеется законных оснований и, соответственно, отсутствуют основания требовать от Учреждения возврата данных средств Фонду.

С учетом изложенного принятые по настоящему делу судебные акты подлежат отмене.

Поскольку фактические обстоятельства, имеющие значение для дела, установлены арбитражным судом первой и апелляционной инстанций на основании полного и всестороннего исследования имеющихся в деле доказательств, но судами неправильно истолкованы вышеуказанные нормы права применительно к установленным по делу обстоятельствам, суд кассационной инстанции считает возможным принять по делу новый судебный акт - об отказе в удовлетворении заявленного Фондом требования.

Судебные расходы по оплате государственной пошлины за рассмотрение дела в судах апелляционной и кассационной инстанций в общей сумме 6 000 руб. подлежат взысканию с Фонда в пользу Учреждения.

Руководствуясь пунктом 2 части 1 статьи 287, частью 1 статьи 288, статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Западно-Сибирского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение от 23.03.2022 Арбитражного суда Томской области и постановление от 15.06.2022 Седьмого арбитражного апелляционного суда по делу N А67-11440/2021 отменить.

Принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленного требования.

Взыскать с Территориального фонда обязательного медицинского страхования Томской области в пользу областного государственного бюджетного учреждения здравоохранения "Бакчарская районная больница" расходы по уплате государственной пошлины за рассмотрение дела в судах апелляционной и кассационной инстанций в общей сумме 6 000 руб.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

Г.В. Чапаева

Судьи

Н.А. Алексеева А.А. Бурова