Постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 16 ноября 2022 г. N Ф04-5265/22 по делу N А67-8584/2021

г. Тюмень

16 ноября 2022 г.

Дело N А67-8584/2021

Резолютивная часть постановления объявлена 15 ноября 2022 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 16 ноября 2022 года.

Арбитражный суд Западно-Сибирского округа в составе:

председательствующего Черноусовой О.Ю.

судей Дружининой Ю.Ф.

Киричёк Ю.Н.

рассмотрел в судебном заседании с использованием средств аудиозаписи кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Томской области на решение от 28.03.2022 Арбитражного суда Томской области (судья Идрисова С.З.) и постановление от 19.07.2022 Седьмого арбитражного апелляционного суда (судьи Павлюк Т.В., Бородулина И.И., Хайкина С.Н.) по делу N А67-8584/2021 по заявлению Администрации муниципального образования Первомайское сельское поселение (636930, Томская область, Первомайский район, село Первомайское, улица Советская, дом 14, ИНН 7012005119, ОГРН 1057005452558) к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Томской области (634009, город Томск, проспект Ленина, дом 111, офис 50, ИНН 7019027633, ОГРН 1027000886384) об оспаривании решения и предписания.

Другие лица, участвующие в деле: общество с ограниченной ответственностью "Управляющая компания "Северо-Восточный комплекс" (634009, город Томск, улица Набережная реки Томи, дом 29, ИНН 7017215078, ОГРН 1087017015062), общество с ограниченной ответственностью "Аква-Сервис" (634009, город Томск, улица Набережная реки Томи, дом 29, ИНН 7005007193, ОГРН 1127025000090), общество с ограниченной ответственностью "Эко-Транс" (634009, город Томск, улица Набережная реки Томи, дом 29, ИНН 7005007203, ОГРН 1127025000101), общество с ограниченной ответственностью "Управляющая компания "Асиножилсервис" (636840, Томская область, Асиновский район, город Асино, улица Сельская, дом 40в, ИНН 7002017161, ОГРН 1147025000352), общество с ограниченной ответственностью "Газтехсервис" (634009, город Томск, улица Набережная реки Томи, дом 29, кабинет 3, ИНН 7017134397, ОГРН 1057002711710), конкурсный управляющий общества с ограниченной ответственностью "Управляющая компания "Асиножилсервис" Белянко Анастасия Сергеевна (ОГРНИП 311701722700171).

В заседании принял участие глава Администрации муниципального образования Первомайское сельское поселение Ланский С.И. (удостоверение от 19.09.2021).

Суд установил:

Администрация муниципального образования Первомайское сельское поселение (далее - администрация) обратилась в Арбитражный суд Томской области с заявлением о признании недействительными решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Томской области (далее - управление, антимонопольный орган) от 23.06.2021.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены общество с ограниченной ответственностью "Управляющая компания "Северо-Восточный комплекс", общество с ограниченной ответственностью "Аква-Сервис", общество с ограниченной ответственностью "Эко-Транс", общество с ограниченной ответственностью "Управляющая компания "Асиножилсервис", общество с ограниченной ответственностью "Газтехсервис", конкурсный управляющий общества с ограниченной ответственностью "Управляющая компания "Асиножилсервис" Белянко Анастасия Сергеевна.

Решением от 28.03.2022 Арбитражного суда Томской области, оставленным без изменения постановлением от 19.07.2022 Седьмого арбитражного апелляционного суда, заявленные требования удовлетворены.

В кассационной жалобе, поданной в Арбитражный суд Западно-Сибирского округа, антимонопольный орган просит отменить принятые по делу судебные акты, ссылаясь на нарушение норм права, несоответствие выводов судов обстоятельствам дела, и отказать в удовлетворении заявленных требований.

По мнению подателя кассационной жалобы, по делу о нарушении антимонопольного законодательства не было допущенных существенных нарушений порядка его рассмотрения; выданное нарушителю предупреждение являлось исполнимым (была допущена опечатка в дате выполнения мероприятий), администрация не обращалась с ходатайствами о его разъяснении, продлении срока исполнения, не оспаривала его в судебном порядке.

Лица, участвующие в деле, отзывы на кассационную жалобу в порядке статьи 279 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) не представили.

Управление 10.11.2022 направило в суд округа ходатайство об отложении судебного заседания по причине невозможности обеспечения явки своего представителя.

Рассмотрев данное ходатайство, принимая во внимание пределы рассмотрения дела в суде кассационной инстанции, подробное изложение антимонопольным органом своей позиции в кассационной жалобе, суд округа не усматривает предусмотренных статьей 158 АПК РФ оснований для его удовлетворения с учетом отсутствия обоснования управлением необходимости своего участия либо участия представителя в судебном заседании кассационной инстанции и непредставления доказательств, подтверждающих невозможность заблаговременного обеспечения такого участия.

Проверив в соответствии со статьями 284, 286 АПК РФ обоснованность доводов, изложенных в кассационной жалобе и выступлении присутствующего в заседании представителя администрации, суд кассационной инстанции не усматривает оснований для отмены обжалуемых судебных актов.

Как следует из материалов дела и установлено судами, приказом управления от 06.12.2019 N 02-10/191-19 было возбуждено дело по признакам нарушения администрацией части 1 статьи 17.1 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции). В период рассмотрения данного дела антимонопольным органом были выявлены факты заключения администрацией в период с 2016 по 2020 годы договоров аренды муниципального имущества сроком действия менее 1 года, согласно которым в пользование хозяйствующим субъектам передавалось муниципальное имущество коммунальной инфраструктуры без проведения конкурентных процедур.

Усмотрев в указанных действиях администрации признаки нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, управление выдало ей предупреждение от 15.07.2020, неисполнение которого в срок до 15.01.2021 послужило основанием для возбуждения 29.01.2021 дела о нарушении антимонопольного законодательства N 070/01/15-18/2021.

По результатам рассмотрения данного дела антимонопольным органом было принято решение от 23.06.2021 о признании администрации нарушившей часть 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции и в тот же день ей выдано предписание в целях прекращения нарушения.

Не согласившись с решением и предписанием управления, администрация обратилась в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Суды первой и апелляционной инстанций, удовлетворяя заявленные требования, пришли к выводу о существенном нарушении антимонопольным органом порядка рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства ввиду несоблюдения требований части 2 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции.

Оставляя без изменения обжалуемые судебные акты, суд округа исходит из доводов кассационной жалобы и конкретных обстоятельств настоящего спора.

При рассмотрении дел по правилам главы 24 АПК РФ арбитражные суды разрешают споры о правах, свободах и законных интересах граждан, организаций - субъектов предпринимательской или иной экономической деятельности в сфере административных и иных публичных правоотношений, осуществляя проверку законности ненормативных правовых актов и решений, действий (бездействия) органов и лиц, наделенных публичными полномочиями.

В силу пункта 19 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28.06.2022 N 21 "О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации" в том случае, когда законодательством регламентирован порядок принятия решения, совершения оспариваемого действия, суд в соответствии с частью 4 статьи 200 АПК РФ также проверяет соблюдение указанного порядка.

Несоблюдение установленного порядка рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства может являться основанием для признания недействительными решения и (или) предписания антимонопольного органа, вынесенных по результатам рассмотрения дела, если допущенные нарушения являлись существенными (пункт 53 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 04.03.2021 N 2 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением судами антимонопольного законодательства").

Рассмотрение дел о нарушении антимонопольного законодательства производится в соответствии с главой 9 Закона о защите конкуренции.

Антимонопольный орган в пределах своих полномочий возбуждает и рассматривает дела о нарушении антимонопольного законодательства, принимает по результатам их рассмотрения решения и выдает предписания (часть 1 статьи 39 Закона о защите конкуренции).

При этом исходя из положений частей 1, 2 статьи 39.1, пункта 3 части 8 статьи 44 Закона о защите конкуренции до решения вопроса о возбуждении дела по признакам нарушения статьи 15 названного Закона антимонопольный орган в целях пресечения действий (бездействия), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции и (или) ущемлению интересов других лиц (хозяйствующих субъектов) в сфере предпринимательской деятельности либо ущемлению интересов неопределенного круга потребителей, выдает федеральному органу исполнительной власти, органу государственной власти субъекта Российской Федерации, органу местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов лицам предупреждение в письменной форме.

Предупреждение должно содержать выводы о наличии оснований для его выдачи; нормы антимонопольного законодательства, которые нарушены действиями (бездействием) лица, которому выдается предупреждение; перечень действий, направленных на прекращение нарушения антимонопольного законодательства, устранение причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, устранение последствий такого нарушения, а также разумный срок их выполнения (часть 4 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции).

В соответствии с частями 7 и 8 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции при условии выполнения предупреждения дело о нарушении антимонопольного законодательства не возбуждается и лицо, выполнившее предупреждение, не подлежит административной ответственности за нарушение антимонопольного законодательства в связи с его устранением; в случае невыполнения предупреждения в установленный срок при наличии признаков нарушения антимонопольного законодательства антимонопольный орган обязан принять решение о возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства в срок, не превышающий десяти рабочих дней со дня истечения срока, установленного для выполнения предупреждения.

Согласно части 12 статьи 44 Закона о защите конкуренции в случае принятия решения о возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства антимонопольный орган издает приказ о возбуждении дела и создании комиссии.

В силу частей 2, 4 статьи 41 Закона о защите конкуренции по окончании рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства комиссия на своем заседании принимает решение, на основании которого выдает предписание.

Исследовав и оценив в порядке статьи 71 АПК РФ имеющиеся в деле доказательства, суды первой и апелляционной инстанций установили, что управлением было выдано предупреждение от 15.07.2020 о прекращении администрацией действий, которые содержат признаки нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, путем осуществления в срок до 15.01.2020 передачи муниципального имущества (объектов водоснабжения и теплоснабжения в аренду (пользование) в соответствии с требованиями статьи 28.1 Федерального закона от 27.07.2010 N 190-ФЗ "О теплоснабжении", статьи 41.1 Федерального закона от 07.12.2011 N 416-ФЗ "О водоснабжении и водоотведении" и Федерального закона от 21.07.2005 N 115-ФЗ "О концессионных соглашениях".

Поскольку цель вынесения предупреждения состоит в предоставлении права хозяйствующему субъекту самостоятельно устранить допущенные им нарушения антимонопольного законодательства и их последствия, законность и обоснованность такого предупреждения обусловлены его исполнимостью (определенностью предписываемых действий и возможностью их исполнения в указанные сроки).

В рассматриваемом случае на момент выдачи вышеназванного предупреждения указанный в нем срок его исполнения уже истек, в связи с чем суды обоснованно согласились с доводами администрации об очевидной неисполнимости предупреждения к установленному антимонопольным органом сроку.

Между тем невыполнение администрацией данного предупреждения послужило основанием для принятия решения о возбуждении в отношении нее дела о нарушении антимонопольного законодательства (приказ от 29.01.2021 N 17).

В период рассмотрения этого дела администрация неоднократно заявляла антимонопольному органу о невозможности выполнить предупреждение в указанный в нем срок и необходимости определения в установленном порядке разумного срока для устранения нарушения, поскольку подготовка и проведение конкурсов на право заключения концессионных соглашений в отношении объектов водоснабжения и теплоснабжения является длительным процессом, в связи с чем срок устранения нарушения должен учитывать минимальные сроки, необходимые для обеспечения надлежащей передачи прав в отношении объектов тепло-, водоснабжения, в том числе оформление необходимых документов, проведение технического обследования, обеспечение соблюдения сроков для опубликования конкурсной документации и т.п.

Управление, признав наличие опечатки в указании срока исполнения предупреждения (15.01.2020 вместо 15.01.2021), не усмотрело необходимости в принятии каких-либо мер, направленных на установление иного срока, ссылаясь на не обращение администрации с ходатайствами о разъяснении порядка исполнения предупреждения, о продлении срока исполнения и наличии у нее достаточного периода времени (6 месяцев) для устранения нарушения.

Вместе с тем занятый управлением подход нивелирует предусмотренные частью 7 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции гарантии и нарушает предусмотренный законодательством баланс прав и обязанностей антимонопольного органа и субъектов ответственности в рамках процедуры возбуждения дела о нарушении антимонопольного законодательства. Фактически управление возложило бремя негативных последствий допущенной им ошибки при выдаче предупреждения на администрацию.

Как верно отмечено судами, антимонопольный орган не должен выдавать предупреждения, содержащие неясно изложенные, допускающие неоднозначное толкование и (или) неопределенные требования. Вопреки позиции управления до возбуждения дела о нарушении антимонопольного законодательства до сведения администрации не была доведена информация о том, что сроком выполнения предупреждения от 15.07.2020 следует считать "до 15.01.2021"; из текста данного предупреждения не усматривалось намерение антимонопольного органа предоставить администрации срок для устранения нарушений до 2021 года, а не до 2022 года, учитывая длительность проведения процедур, необходимых для заключения концессионных соглашений в отношении большого количества муниципальных объектов.

Таким образом, на момент возбуждения дела о нарушении антимонопольного законодательства (29.01.2021) у управления не имелось оснований для вывода о завершении срока выполнения вышеназванного предупреждения. Впоследствии антимонопольным органом также не были приняты меры, направленные на определение разумного срока выполнения предупреждения и предоставление администрации реальной возможности самостоятельно устранить допущенные ею нарушения антимонопольного законодательства и их последствия, если таковые имели место в действительности.

То обстоятельство, что администрация не оспаривала в судебном порядке предупреждение от 15.07.2020 и приказ о возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства от 29.01.2021 не свидетельствует о ее согласии с ними и не лишает права заявить об их незаконности при оспаривании последующих актов антимонопольного органа, вынесенных в рамках такого дела.

С учетом изложенного, принимая во внимание несоблюдение установленного главой 9 Закона о защите конкуренции порядка рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства, существенный характер допущенных управлением нарушений, суды первой и апелляционной инстанций пришли к обоснованному выводу о незаконности принятых по результатам данного дела решения и предписания от 26.06.2021 и удовлетворили заявленные администрацией требования.

Доводы подателя кассационной жалобы повторяют его позицию по спору, являлись предметом рассмотрения судов нижестоящих инстанций и не опровергают их выводы, сделанные на основании правильного применения норм права к установленным обстоятельствам дела.

Суд округа не усматривает предусмотренных статьей 288 АПК РФ оснований для отмены или изменения обжалуемых судебных актов.

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287, статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Западно-Сибирского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение от 28.03.2022 Арбитражного суда Томской области и постановление от 19.07.2022 Седьмого арбитражного апелляционного суда по делу N А67-8584/2021 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

О.Ю. Черноусова

Судьи

Ю.Ф. Дружинина Ю.Н. Киричёк