Постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 24 марта 2023 г. N Ф04-7967/21 по делу N А27-4206/2021

г. Тюмень

24 марта 2023 г.

Дело N А27-4206/2021

Резолютивная часть постановления объявлена 21 марта 2023 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 24 марта 2023 года.

Арбитражный суд Западно-Сибирского округа в составе:

председательствующего Зиновьевой Т.А.,

судей Демидовой Е.Ю.,

Дерхо Д.С.-

рассмотрел в судебном заседании кассационные жалобы администрации Беловского городского округа и открытого акционерного общества "Беловский цинковый завод" на решение от 20.10.2022 Арбитражного суда Кемеровской области (судья Фуртуна Н.К.) и постановление от 23.12.2022 Седьмого арбитражного апелляционного суда (судьи Кривошеина С.В., Зайцева О.О., Павлюк Т.В.) по делу N А27-4206/2021 общества с ограниченной ответственностью "САРК" (652644, Кемеровская область - Кузбасс, г. Белово, поселок городского типа Инской, ул. Приморская, 23, 302, ОГРН 1024200552540, ИНН 4202015247) к администрации Беловского городского округа (652600, Кемеровская область - Кузбасс, г. Белово, ул. Советская, 21, ОГРН 1024200543542, ИНН 4202007430) о признании недействительным предписания об устранении выявленных нарушений требований земельного законодательства.

Третьи лица, не заявляющие самостоятельных требований относительно предмета спора: Управление Федеральной службы государственной регистрации кадастра и картографии по Кемеровской области - Кузбассу (650066, Кемеровская область - Кузбасс, г. Кемерово, проспект Октябрьский 3Г, ОГРН 1044205100059, ИНН 4205077178), открытое акционерное общество "Беловский цинковый завод" (652600, Кемеровская область - Кузбасс, г. Белово, ул. Кузбасская, дом 37, ОГРН 1024200548052, ИНН 4202002329).

Суд установил:

общество с ограниченной ответственностью "САРК" (далее - ООО "САРК", общество, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Кемеровской области с заявлением к администрации Беловского городского округа (далее - администрация, заинтересованное лицо) о признании недействительным предписания от 11.02.2021 N 1 администрации в лице отдела муниципального контроля управления экономики администрации Беловского городского округа об устранении выявленных нарушений требований земельного законодательства.

Решением от 03.06.2021 Арбитражного суда Кемеровской области заявленные требования удовлетворены.

Постановлением от 25.09.2021 Седьмого арбитражного апелляционного суда решение от 03.06.2021 Арбитражного суда Кемеровской области отменено, в удовлетворении заявления общества о признании недействительным предписания администрации от 11.02.2021 N 1 отказано.

Постановлением от 24.01.2022 Арбитражного суда Западно-Сибирского округа решение от 03.06.2021 Арбитражного суда Кемеровской области и постановление от 22.09.2021 Седьмого арбитражного апелляционного суда по делу N А27-4206/2021 отменены, дело направлено на новое рассмотрение в Арбитражный суд Кемеровской области.

При новом рассмотрении дела к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Управление Федеральной службы государственной регистрации кадастра и картографии по Кемеровской области - Кузбассу (далее - Управление Росреестра), открытое акционерное общество "Беловский цинковый завод" (далее - ОАО "БЦЗ").

Решением от 20.10.2022 Арбитражного суда Кемеровской области, оставленным без изменения постановлением от 23.12.2022 Седьмого арбитражного апелляционного суда, заявленные требования удовлетворены.

Не согласившись с принятыми судебными актами по делу, администрация и ОАО "БЦЗ" обратились в суд округа с кассационными жалобами, в которых просят суд отменить решение от 20.10.2022 Арбитражного суда Кемеровской области и постановление от 23.12.2022 Седьмого арбитражного апелляционного суда.

В обоснование кассационной жалобы администрация указывает на то, что угольный склад функционирует постоянно, осуществляются погрузочно-разгрузочные работы и транспортировка угля, что подразумевает использование участка именно под открытый угольный склад, а не под обслуживание железнодорожных перевозок.

ОАО "БЦЗ" в своей кассационной жалобе ссылается на то, что использованием земельного участка не по целевому назначению нарушаются права смежного землепользователя, участок которого загрязняется; суд первой инстанции рассмотрел настоящий спор вопреки ходатайствам об отложении судебного заседания в связи с отсутствием представителя из-за признания его несостоятельным (банкротом) в рамках дела N А27-16880/2022.

В отзывах ООО "САРК" выразило несогласие с доводами, изложенными в кассационных жалобах администрации и ОАО "БЦЗ", просит суд оставить обжалуемые судебные акты без изменения, кассационную жалобу администрации - без удовлетворения, кассационную жалобу ОАО "БЦЗ" - не рассматривать и возвратить заявителю.

Временный управляющий ООО "БЦЗ" представил в материалы дела уведомление об отмене ранее выданных доверенностей ООО "БЦЗ".

В порядке статьи 279 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) письменный отзыв на кассационную жалобу от Управления Росреестра в материалы дела не поступил.

Учитывая надлежащее извещение сторон и третьих лиц о времени и месте проведения судебного заседания, кассационная жалоба рассмотрена в отсутствие их представителей в порядке, предусмотренном частью 3 статьи 284 АПК РФ.

Изучив материалы дела, обсудив доводы кассационных жалоб и отзывов на них, проверив в порядке, предусмотренном статьей 286 АПК РФ, законность обжалуемых судебных актов, суд кассационной инстанции пришел к следующим выводам.

Как установлено судами и следует из материалов дела, 16.12.2020 администрацией Беловского городского округа в рамках осуществления муниципального земельного контроля издано распоряжение N 190-мк о проведении проверки в отношении земельного участка с кадастровым номером 42:21:0103005:268 (далее - земельный участок N 268) на предмет соблюдения требований действующего законодательства с целью проверки определения фактического местоположения земельного участка; установления факта использования земельного участка в соответствии с целевым назначением; иных мероприятий.

Также 16.12.2020 составлен акт N 190-мк с участием начальника отдела муниципального контроля, участкового уполномоченного и начальника отдела инспекции муниципальное учреждение "Комитет по земельным ресурсам и муниципальному имуществу" города Белово, из которого следует, что в результате осмотра установлено складирование куч угля и отсутствие ограждения по периметру, что стало причиной выявления признаков нарушения статьи 42 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ), ответственность за нарушение которой предусмотрена частью 1 статьи 8.8 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации (далее - КоАП РФ). К акту приложена фототаблица, на которой проиллюстрировано размещение угля открытым способом.

В связи с выявленным обстоятельством администрацией вынесено мотивированное представление от 15.01.2021 N 1 о необходимости назначения внеплановой выездной проверки в отношении ООО "САРК" на предмет использования по целевому назначению земельного участка N 268.

Земельный участок N 268 расположен по адресу: Кемеровская область - Кузбасс, г. Кемерово, ул. Кузбасская, 37, и принадлежит на праве собственности ООО "САРК", что подтверждается выпиской из Единого государственного реестра недвижимости (далее - ЕГРН) от 25.02.2020.

Согласно письму от 28.01.2020 N А/142-8 управления архитектуры и градостроительства администрации земельный участок N 268 расположен в границах защитной зоны объекта культурного наследия регионального значения "Беловский цинковый завод 1930 года - памятник первой пятилетки СССР" (использование земельного участка в границах указанной зоны регламентировано приказом от 19.09.2018 N 149 комитета по охране объектов культурного наследия Кемеровской области), в границах зоны транспортной инфраструктуры, которая в качестве одного из видов разрешенного использования включает в себя, в том числе такой вид как "обслуживание железнодорожных перевозок".

Обществом используется земельный участок N 268 в рамках договора от 11.01.2019 N 5/25 (далее - договор N 5/25) (в редакции дополнительного соглашения от 17.10.2019 N 2) на эксплуатацию железнодорожного пути необщего пользования ООО "САРК" при станции Белово Западно-Сибирской железной дороги.

Администрацией принято распоряжение от 15.01.2021 N 2-мк о проведении проверки на предмет соблюдения обязательных требований в сфере земельных правоотношений и по предотвращению причинения вреда жизни и здоровью граждан. Прокурором города Белово решением от 19.01.2021 согласовано проведение внеплановой выездной проверки.

19.01.2021 администрацией в адрес общества направлено уведомление N 26-УЭ о проведении проверки, которое получено представителем общества 20.01.2021.

Также 19.01.2021 администрацией в адрес общества с ограниченной ответственностью "Кемеровский областной кадастровый центр" (далее - ООО "КОКЦ") направлено письмо N 109 с просьбой установить на местности границы земельного участка N 268.

27.01.2021 ООО "КОКЦ" подготовлено заключение о том, что земельный участок N 268 (разрешенное использование - для размещения и эксплуатации объектов железнодорожного транспорта, по документу - обслуживание железнодорожных перевозок) используется под размещение открытого угольного склада на площади 5 476 кв.м, а также под размещение открытого склада угля за пределами земельного участка N 268 на площади 1 457 кв.м. К заключению приложена схема с указанием мест размещения угля в границах земельного участка N 268 и за пределами его границ с указанием фактически занимаемой углем площади.

По результатам проверки администрацией составлен акт проверки от 11.02.2021, в соответствии с которым установлено, что земельный участок N 268 используется под размещение открытого угольного склада на площади 5 476 кв.м, а также под размещение открытого склада угля за пределами земельного участка N 268 на площади 1 457 кв.м.

Администрация, установив, что вид разрешенного использования - для размещения и эксплуатации объектов железнодорожного транспорта в соответствии с приказом Минэкономразвития России от 01.09.2014 N 540 (в редакции от 04.02.2019) "Об утверждении классификатора видов разрешенного использования земельных участков" не подразумевает такого вида использования земельного участка как размещение угля, выявила нарушение статьи 42 ЗК РФ, ответственность за нарушение которой предусмотрена статьей 8.1 КоАП РФ и нарушение статей 25, 26 ЗК РФ, ответственность за нарушение которых предусмотрена статьей 7.1 КоАП РФ. К акту приложена фототаблица с иллюстрациями мест размещения угля.

В этой связи администрацией вынесено предписание от 11.02.2021 N 1 об устранении выявленных нарушений требований земельного законодательства в виде размещения на земельном участке N 268 открытого склада угля на площади 5 476 кв.м, а также размещением открытого склада угля за пределами земельного участка на площади 1 457 кв.м. Срок устранения нарушений установлен до 12.03.2021.

Указанные акт проверки и предписание от 11.02.2021 N 1 послужило основанием для возбуждения дела об административном правонарушении, предусмотренном статьями 7.1 и 8.8 КоАП РФ.

Определением от 17.02.2021 Беловским отделом Управления Росреестра отказано в возбуждении дела об административном правонарушении в связи с отсутствием у ООО "КОКЦ", экспертом которого подготовлено заключение, аккредитации в порядке Федерального закона от 28.12.2013 N 412-ФЗ "Об аккредитации в национальной системе аккредитации".

Полагая, что предписание от 11.02.2021 N 1 об устранении выявленных нарушений требований земельного законодательства, вынесено с грубым нарушением установленных федеральным законодательством требований к организации и проведению проверок, общество обратилось в суд с настоящим заявлением.

Руководствуясь статьями 42, 72 ЗК РФ, статьей 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ), статьями 10, 17, 20 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ), разъяснениями, изложенными в пунктах 15, 24 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 28.06.2022 N 21 "О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации" (далее - Постановление N 21), пункте 1 Обзора практики рассмотрения судами дел, связанных с изменением вида разрешенного использования земельного участка, утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 14.11.2018, суд первой инстанции при повторном рассмотрении дела пришел к выводу об удовлетворении заявленных требований, поскольку земельный участок использовался в соответствии с целевым назначением (разрешенным использованием); основания для проведения внеплановой проверки отсутствовали, поскольку отсутствует угроза причинения вреда объектам, указанным в подпункте б пункта 2 части 2 статьи 10 Закона N 294-ФЗ. Суд апелляционной инстанции поддержал выводы суда первой инстанции.

Суд кассационной инстанции, рассмотрев доводы кассационных жалоб, считает данные выводы сделанными судами на основании установленных по делу обстоятельств и при правильном применении норм материального права.

В соответствии с частью 1 статьи 198, частью 4 статьи 200 АПК РФ и пунктом 6 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации, Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" условиями принятия арбитражным судом решения о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов является наличие одновременно двух обязательных условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.

При этом в силу требований части 1 статьи 65 и части 5 статьи 200 АПК РФ орган, должностное лицо должны доказать соответствие их решения, действия (бездействия) закону; обязанность по доказыванию нарушения оспариваемым решением, действием (бездействием) прав и законных интересов возлагается на лицо, обратившееся в суд за его оспариванием.

Согласно пункту 2 статьи 72 ЗК РФ предметом муниципального земельного контроля является соблюдение юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, гражданами обязательных требований земельного законодательства в отношении объектов земельных отношений, за нарушение которых законодательством предусмотрена административная ответственность.

В статье 42 ЗК РФ закреплена обязанность собственников земельных участков и лиц, не являющихся собственниками земельных участков, использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением и видом разрешенного использования, способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту.

На основании пункта 2 статьи 7 ЗК РФ правовой режим земель и земельных участков определяется в соответствии с федеральными законами исходя из их принадлежности к той или иной категории земель и разрешенного использования.

Согласно пункту 1 части 1 статьи 17 Закона N 294 в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны выдать предписание юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения и (или) о проведении мероприятий, в том числе по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, а также угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также других мероприятий, предусмотренных федеральными законами.

Часть 4 статьи 37 ГрК РФ предусматривает, что основные и вспомогательные виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства правообладателями земельных участков и объектов капитального строительства, за исключением органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, государственных и муниципальных унитарных предприятий, выбираются самостоятельно без дополнительных разрешений и согласования.

Согласно Решению Беловского городского совета народных депутатов от 24.12.2009 N 19/221-н "Об утверждении Правил землепользования и застройки города Белово Кемеровской области" (далее - Решение N 19/221) земельный участок N 268 расположен в зоне транспортной инфраструктуры (Т-1).

Согласно статье 44 Решения N 19/221-н зона транспорта предназначена для размещения различного рода путей сообщения и сооружений, используемых для перевозки людей или грузов либо передачи веществ. Создание правовых условий градостроительной деятельности при создании структуры связи и транспорта. Виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства представлены в статье 44 Решения N 19/221-н (Таблица 13).

В указанной зоне транспортной инфраструктуры (Т-1) одним из основных видов разрешенного использования является "Обслуживание железнодорожных перевозок", которое подразумевает размещение зданий и сооружений, в том числе железнодорожных вокзалов и станций, а также устройств и объектов, необходимых для эксплуатации, содержания, строительства, реконструкции, ремонта наземных и подземных зданий, сооружений, устройств и других объектов железнодорожного транспорта; размещение погрузочно-разгрузочных площадок, прирельсовых складов (за исключением складов горюче-смазочных материалов и автозаправочных станций любых типов, а также складов, предназначенных для хранения опасных веществ и материалов, не предназначенных непосредственно для обеспечения железнодорожных перевозок) и иных объектов при условии соблюдения требований безопасности движения, установленных федеральными законами; условно разрешенным видом использования - склад, который подразумевает размещение сооружений, имеющих назначение по временному хранению, распределению и перевалке грузов (за исключением хранения стратегических запасов), не являющихся частями производственных комплексов, на которых был создан груз: промышленные базы, склады, погрузочные терминалы и доки, нефтехранилища и нефтеналивные станции, газовые хранилища и обслуживающие их газоконденсатные и газоперекачивающие станции, элеваторы и продовольственные склады, за исключением железнодорожных перевалочных складов; складские площадки, которые подразумевают под собой временное хранение, распределение и перевалка грузов (за исключением хранения стратегических запасов) на открытом воздухе.

В соответствии с правовой позицией, изложенной в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 16.10.2020 N 42-П, собственник земельного участка, во всяком случае, имеет право самостоятельно выбрать для себя как основной, так и - в дополнение к основному - вспомогательный вид его разрешенного использования, которые предусмотрены правилами землепользования и застройки муниципального образования для определенной территориальной зоны. Применительно к правовой позиции, изложенной в Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 05.07.2001 N 154-О, регистрация вида разрешенного использования земельного участка в ЕГРП не затрагивает самого содержания соответствующего права.

Исходя из пункта 1 Обзора практики рассмотрения судами дел, связанных с изменением вида разрешенного использования земельного участка, утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 14.11.2018, при наличии утвержденных в установленном порядке правил землепользования и застройки собственник земельного участка, находящегося в частной собственности, может выбирать основные и вспомогательные виды разрешенного использования земельного участка самостоятельно без дополнительных разрешений и согласований с органами местного самоуправления.

Проанализировав перечисленные правовые нормы, суд первой инстанции верно отметил, что согласно Решению N 19/221-н размещение в зоне транспортной инфраструктуры (Т-1) открытых складов угля представляет собой использование земельного участка N 268 по целевому назначению, поскольку спорный земельный участок примыкает к железнодорожному пути необщего пользования (4 991,48 м, договор N 5/25) и фактически используется для погрузки, выгрузки и хранения угля, поставляемого посредством железнодорожного сообщения.

Руководствуясь приведенными нормами права, исследовав и оценив в порядке статьи 71 АПК РФ представленные в дело доказательства, суды пришли к правильному выводу, что фактические обстоятельства не позволяют квалифицировать вид использования участка в качестве складских площадок для временного хранения, распределения и перевалки грузов, в том числе хранения угля открытым способом, поскольку в условиях заключенного договора N 5/25 на эксплуатацию железнодорожного пути, размещения на соседнем земельном участке железнодорожного пути и фактического использования земельного участка N 268 для целей бесперебойной погрузки грузов в вагоны, выгрузки и последующего отправления порожних вагонов, спорный земельный участок N 268 используется для обслуживания железнодорожных перевозок.

Также проанализировав наличие оснований для назначения внеплановой проверки на предмет соответствия нормам статьи 20 Закона N 294-ФЗ, суды пришли к выводу, что размещение на земельном участке N 268 угля само по себе не может быть расценено как возникновение угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, а также угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а результаты проведенной проверки не могут являться доказательством нарушения обществом требований в части нецелевого использования земельного участка N 268, ввиду чего оснований для вынесения спорного предписания у администрации не имелось. Возражений относительно данных выводов судов в суде кассационной инстанции не заявлено.

Установив обстоятельства использования земельного участка N 268 в соответствии с целевым назначением (разрешенным использованием) и отсутствия оснований для проведения внеплановой проверки (отсутствие угрозы причинения вреда объектам, указанным в пункте б пункта 2 части 2 статьи 10 Закона N 294-ФЗ), суды пришли к обоснованному выводу о несоответствии оспариваемого предписания нормам земельного законодательства и Закона N 294-ФЗ.

Доводы администрации, настаивающей в кассационной жалобе на нецелевом использовании спорного земельного участка для размещения именно открытого угольного склада, а не складской площадки для временного хранения, распределения и перевалки железнодорожных грузов, как посчитали суды, не подтверждены относимыми и допустимыми доказательствами, поскольку подателем жалобы не доказано, что общество является товарным складом и оказывает услуги хранения в том смысле, который придается этим понятиям статьей 907 ГК РФ.

Также несостоятельны доводы ООО "БЦЗ" о нарушении его прав действиями общества по размещению угля вследствие загрязнения принадлежащего первому смежного земельного участка, поскольку предметом исследования судов в рамках рассмотрения административного спора является лишь вопрос о соответствии использования земельного участка его целевому назначению, а с требованием о запрете деятельности по приему, разгрузке, переработке, сортировке, погрузке, перевозке угля ООО "БЦЗ" обратилось с самостоятельным иском (дело N А27-283/2022).

Процессуальных нарушений, на которые ссылается ООО "БЦЗ" в кассационной жалобе, судом кассационной инстанции не установлено, поскольку указанное лицо, несмотря на отсутствие в определенный период времени уполномоченного на принятие решений лица не было лишено возможности сформулировать свою процессуальную позицию как до отстранения конкурсного управляющего (01.07.2022), так и после назначения уполномоченного лица, в том числе в суде апелляционной инстанции.

Таким образом, доводы подателей жалобы не опровергают выводы судов, основанные на фактических обстоятельствах, направлены на их переоценку и не свидетельствуют о нарушении норм права, которые в соответствии со статьей 288 АПК РФ могут быть основанием для отмены или изменения судебных актов. Кассационные жалобы удовлетворению не подлежат.

Поскольку при принятии кассационной жалобы ООО "БЦЗ" предоставлена отсрочка уплаты государственной пошлины, с учетом результатов рассмотрения настоящего дела на основании статьи 110 АПК РФ, суд кассационной инстанции взыскивает с указанного лица в доход федерального бюджета 3 000 руб. государственной пошлины по кассационной жалобе.

Учитывая изложенное, руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287, статьей 289 АПК РФ, Арбитражный суд Западно-Сибирского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение от 20.10.2022 Арбитражного суда Кемеровской области и постановление от 23.12.2022 Седьмого арбитражного апелляционного суда по делу N А27-4206/2021 оставить без изменения, кассационные жалобы - без удовлетворения.

Взыскать с открытого акционерного общества "Беловский цинковый завод" (ОГРН 1024200548052, ИНН 4202002329) в доход федерального бюджета 3 000 руб. государственной пошлины за подачу кассационной жалобы.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

Т.А. Зиновьева

Судьи

Е.Ю. Демидова Д.С. Дерхо