Постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 17 октября 2023 г. N Ф04-4936/23 по делу N А67-10587/2022

г. Тюмень

17 октября 2023 г.

Дело N А67-10587/2022

Резолютивная часть постановления объявлена 10 октября 2023 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 17 октября 2023 года.

Арбитражный суд Западно-Сибирского округа в составе:

председательствующего Дружининой Ю.Ф.

судей Черноусовой О.Ю.

Шабановой Г.А.

при ведении судебного заседания с использованием средств аудиозаписи рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу открытого акционерного общества "Томская домостроительная компания" на решение от 28.04.2023 Арбитражного суда Томской области (судья Чиндина Е.В.) и постановление от 29.06.2023 Седьмого арбитражного апелляционного суда (судьи Зайцева О.О., Иванов О.А., Иващенко А.П.) по делу N А67-10587/2022 по заявлению открытого акционерного общества "Томская домостроительная компания" (634021, Томская область, город Томск, улица Елизаровых, дом 79/1, ИНН 7014036553, ОГРН 1027000761040) к Департаменту архитектуры и градостроительства Администрации города Томска (634050, Томская область, город Томск, проспект Ленина, дом 73, ИНН 7017199740, ОГРН 1077017038339) о признании недействительным решения об отказе в выдаче разрешения на строительство, изложенного в письме от 02.11.2022 N 02-19/11041.

Другие лица, участвующие в деле: Прокуратура Томской области (634050, Томская область, город Томск, улица Белинского, дом 14, ОГРН 1027000905645, ИНН 7021018851), Администрация города Томска (634050, Томская область, город Томск, проспект Ленина, дом 73, ИНН 7017004461, ОГРН 1037000087706).

В судебном заседании приняли участие:

от открытого акционерного общества "Томская домостроительная компания" - Коханова И.В., Степанян А.Л., Каширина Е.О. по доверенности от 22.05.2023;

от Прокуратуры Томской области - Калинина Я.Ю. по доверенности от 06.10.2023.

Суд установил:

открытое акционерное общество "Томская домостроительная компания" (далее - ОАО "ТДСК", общество) обратилось в Арбитражный суд Томской области с заявлением к Департаменту архитектуры и градостроительства Администрации города Томска (далее - департамент) о признании недействительным решения об отказе в выдаче разрешения на строительство, выраженного в письме от 02.11.2022 N 02-19/11041.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Прокуратура Томской области (далее - прокуратура), Администрация города Томска (далее - администрация).

Решением от 28.04.2023 Арбитражного суда Томской области, оставленным без изменения постановлением от 29.06.2023 Седьмого арбитражного апелляционного суда, в удовлетворении заявленного требования отказано.

В кассационной жалобе и дополнениях к ней, поданных в Арбитражный суд Западно-Сибирского округа, общество просит отменить указанные судебные акты в части, ссылаясь на нарушение норм права, несоответствие выводов судов обстоятельствам дела, и принять новый судебный акт.

По мнению подателя кассационной жалобы, в оспариваемом решении не указано на предусмотренные статьей 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее -ГрК РФ) основания для отказа в выдаче разрешения на строительство, представление прокуратуры к таким основаниям не относится; действующим законодательством об образовании, здравоохранении и организации дорожной деятельности требования и ограничения к проектной документации на строительство не установлены; пункт 10.4 Свода правил 42.13330.2016 "Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений. Актуализированная редакция СНиП 2.07.01-89", утвержденного приказом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 30.12.2016 N 1034/пр (далее - СП 42.13330.2016), не является обязательным к применению с 01.09.2021 года; проектная документация на спорный многоквартирный дом тем не менее соответствует требованиям указанного СП; местные нормативы, установленные решением Думы города Томска от 07.11.2017 N 661 "Об утверждении местных нормативов градостроительного проектирования муниципального образования "Город Томск" (далее - Местные нормативы), не подлежат применению к спорным правоотношениям; материалы дела не содержат доказательств, которыми подтверждается вывод судов о превышении предельной наполняемости дошкольных образовательных учреждений и общеобразовательных организаций, находящихся в радиусе доступности многоквартирного дома, в отношении которого было запрошено разрешение на строительство; выводы судов о необеспечении многоквартирного дома транспортной инфраструктурой и медицинскими учреждениями необоснован.

Прокуратура, администрация и департамент в отзывах на кассационную жалобу просят оставить обжалуемые судебные акты без изменения как соответствующие действующему законодательству.

Проверив в порядке статей 284, 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) обоснованность доводов, изложенных в кассационной жалобе, дополнениях к ней, отзывах на нее и выступлениях присутствующих в заседании представителей участвующих в деле лиц, суд кассационной инстанции считает, что обжалуемые судебные акты подлежат оставлению без изменения.

Как следует из материалов дела, ОАО "ТДСК" является собственником земельного участка с кадастровым номером 70:21:0200046:1880, расположенного по адресу: город Томск, улица Ивановского.

В целях строительства на данном земельном участке обществом получен градостроительный план земельного участка N RU70321000-0000000000008646, а также разработана проектная документация строительства "Многоквартирные жилые здания с помещениями общественного назначения, сооружения для инженерного и транспортного обеспечения объектов в микрорайоне "СуперВосток" в городе Томске. Жилое здание строительный N 8. 11 этап".

31.10.2022 общество обратилось с заявлением на получение разрешения на строительство многоквартирного дома.

По результатам рассмотрения указанного заявления департамент письмом от 02.11.2022 N 02-19/11041 отказал обществу в выдаче разрешения на строительство, ссылаясь на предостережение прокуратуры, которым указано на недопустимость выдачи разрешений на строительство многоквартирных домов в микрорайоне "СуперВосток" до решения вопроса о надлежащей транспортной доступности и возведении объектов социальной инфраструктуры.

Не согласившись с отказом департамента, общество обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Отказывая в удовлетворении заявленного требования, суды первой и апелляционной инстанций исходили из наличия у департамента оснований для принятия решения об отказе в выдаче разрешения на строительство.

Оставляя без изменения судебные акты в обжалуемой части, суд кассационной инстанции исходит из доводов кассационной жалобы и конкретных обстоятельств дела.

В силу статьи 8 ГрК РФ в объем полномочий органов местного самоуправления в области градостроительной деятельности входит, в том числе выдача разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, расположенных на территориях, подведомственных органам местного самоуправления.

В соответствии с частью 1 статьи 51 ГрК РФ разрешение на строительство представляет собой документ, который подтверждает соответствие проектной документации требованиям, установленным градостроительным регламентом (за исключением случая, предусмотренного частью 1.1 данной статьи), проектом планировки территории и проектом межевания территории (за исключением случаев, если в соответствии с данным Кодексом подготовка проекта планировки территории и проекта межевания территории не требуется), при осуществлении строительства, реконструкции объекта капитального строительства, не являющегося линейным объектом (далее - требования к строительству, реконструкции объекта капитального строительства), или требованиям, установленным проектом планировки территории и проектом межевания территории, при осуществлении строительства, реконструкции линейного объекта, а также допустимость размещения объекта капитального строительства на земельном участке в соответствии с разрешенным использованием такого земельного участка и ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации. Разрешение на строительство дает застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объекта капитального строительства, за исключением случаев, предусмотренных данным Кодексом.

Согласно части 2 статьи 51 ГрК РФ строительство, реконструкция объектов капитального строительства осуществляются на основании разрешения на строительство, за исключением случаев, предусмотренных данной статьей.

В целях строительства объекта капитального строительства застройщик направляет в уполномоченный орган заявление о выдаче разрешения на строительство с приложением документов, перечень которых определен в части 7 статьи 51 ГрК РФ.

В силу части 13 статьи 51 ГрК РФ основаниями для отказа в выдаче разрешения на строительство являются: отсутствие документов, предусмотренных частью 7 данной статьи, или несоответствии представленных документов требованиям к строительству, реконструкции объекта капитального строительства, установленным на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство градостроительного плана земельного участка, а также разрешенному использованию земельного участка и (или) ограничениям, установленным в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации и действующим на дату выдачи разрешения на строительство, требованиям, установленным в разрешении на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции.

Таким образом, несоответствие представленных документов требованиям к строительству, реконструкции объекта капитального строительства, а также разрешенному использованию земельного участка и (или) ограничениям, установленным в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации, является основанием для отказа в выдаче разрешения на строительство.

В настоящем случае в качестве основания для отказа в выдаче разрешения на строительство департамент указал на предостережение о недопустимости нарушения законодательства от 13.07.2022 Прокуратуры города Томска, выданное по результатам проведенной проверки исполнения законодательства при строительстве микрорайона "СуперВосток", в ходе которой было установлено, что строительство спорного микрорайона ведется в отсутствие необходимой транспортной и социальной инфраструктуры, в том числе образовательных учреждений, учреждений здравоохранения.

Вместе с тем, с учетом характера заявленного обществом требования, суд не вправе ограничиться исключительно основаниями для отказа в выдаче разрешении на строительство, указанными департаментом в оспариваемом решении.

При рассмотрении настоящего дела департаментом было указано, что причиной отказа в выдаче разрешения на строительство является несоответствие представленных документов требованиям и ограничениям, установленным в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации и действующим на дату выдачи разрешения на строительство, а именно представленные ОАО "ТДСК" для получения разрешения на строительство документы не соответствовали ограничениям, установленным законодательством об образовании, охране здоровья граждан и организации дорожной деятельности.

В соответствии со статьей 29.4 ГрК РФ представительные органы местного самоуправления утверждают местные нормативы градостроительного проектирования и внесенные изменения в местные нормативы градостроительного проектирования.

В настоящем случае Местные нормативы утверждены решением Думы города Томска от 07.11.2017 N 661.

Указанные нормативы устанавливают совокупность расчетных показателей минимально допустимого уровня обеспеченности объектами местного значения городского округа, объектами благоустройства территории и расчетных показателей максимально допустимого уровня территориальной доступности таких объектов для населения городского округа.

Исходя из пункта 8 раздела 2 Местных нормативов расчетные показатели минимально допустимого уровня обеспеченности объектов (территории), в которых (на территории которых) размещаются муниципальные дошкольные образовательные организации составляют 60 мест/тыс. чел.; максимально допустимый уровень территориальной доступности в районах многоэтажной застройки составляет 300 м; расчетные показатели минимально допустимого уровня обеспеченности объектов (территории), в которых (на территории которых) размещаются общеобразовательные организации составляют 115 мест/тыс.чел.; максимально допустимый уровень территориальной доступности составляет 500 м.

Указанные критерии соответствуют требованиям СП 42.13330.2016, СП 2.4.3648-20 "Санитарно-эпидемиологические требования к организациям воспитания и обучения, отдыха и оздоровления детей и молодежи", утвержденных постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 28.09.2020 N 28.

Исследовав и оценив представленные сторонами доказательства в порядке статьи 71 АПК РФ, суды установили, что в непосредственной близости к спорному многоквартирному дому на момент выдачи оспариваемого отказа были расположены существующее здание МАОУ СОШ N 46 по адресу: улица Демьяна Бедного, 14 и строящееся здание для МАОУ СОШ N 46 по адресу: улица Демьяна Бедного, 8 (введено в эксплуатацию 27.03.2023); существующее здание МАОУ СОШ N 46 имеет проектную наполняемость 199 мест, фактическую наполняемость на 31.10.2022 - 602 человека; после окончания строительства нового корпуса МАОУ СОШ N 46 планировалось скорректировать границы ближайших микрорайонов закрепления за общеобразовательными учреждениями; строительство школ по улице Демьяна Бедного и улице Крячкова проектной вместимостью 1 100 мест каждая удовлетворят существующую потребность в ученических местах в микрорайоне "Зеленые горки" и "Бактин" (в случае организации обучения в рассматриваемых школах в одну смену), при этом не покроется острая потребность в ученических местах, сложившаяся в микрорайоне "Солнечный", а также потребность в ученических местах для жителей строящегося микрорайона "СуперВосток"; согласно Прогнозу социально-экономического развития на 2023 год и на плановый период 2024 и 2025 годов (раздел 4.1), а также муниципальной программе "Развитие образования", создание новых мест в общеобразовательных учреждениях планируется за счет реализации национального проекта "Образование", реализация которого в настоящее время не предусматривает строительства общеобразовательного учреждения в микрорайоне "СуперВосток", в связи с чем пришли к обоснованному выводу, что доступность объектов начального общего, основного общего и среднего общего образования для жителей планируемого к возведению многоквартирного дома не обеспечивается.

Согласно статье 10 Федерального закона от 21.11.2011 N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" (далее - Закон N 323-ФЗ) доступность и качество медицинской помощи обеспечиваются в том числе организацией оказания медицинской помощи по принципу приближенности к месту жительства, месту работы или обучения; установлением в соответствии с законодательством Российской Федерации требований к размещению медицинских организаций государственной системы здравоохранения и муниципальной системы здравоохранения и иных объектов инфраструктуры в сфере здравоохранения исходя из потребностей населения; транспортной доступностью медицинских организаций для всех групп населения, в том числе инвалидов и других групп населения с ограниченными возможностями передвижения.

Приоритет интересов пациента при оказании медицинской помощи реализуется, в том числе, путем установления требований к проектированию и размещению медицинских организаций с учетом соблюдения санитарно-гигиенических норм и обеспечения комфортных условий пребывания пациентов в медицинских организациях (статья 6 Закона N 323-ФЗ).

Первичная медико-санитарная помощь является основой системы оказания медицинской помощи и включает в себя мероприятия по профилактике, диагностике, лечению заболеваний и состояний, медицинской реабилитации, наблюдению за течением беременности, формированию здорового образа жизни и санитарно-гигиеническому просвещению населения.

Организация оказания первичной медико-санитарной помощи гражданам в целях приближения к их месту жительства, месту работы или обучения осуществляется по территориально-участковому принципу (статья 33 Закона N 323-ФЗ).

Согласно пункту 18 Положения об организации оказания первичной медико-санитарной помощи взрослому населению, утвержденного приказом Минздравсоцразвития России от 15.05.2012 N 543н, рекомендуемая численность прикрепленного населения на врачебных участках в соответствии с нормативной штатной численностью медицинского персонала составляет: на фельдшерском участке - 1 300 человек взрослого населения в возрасте 18 лет и старше; на терапевтическом участке - 1 700 человек взрослого населения в возрасте 18 лет и старше (для терапевтического участка, расположенного в сельской местности, - 1300 человек взрослого населения); на участке врача общей практики - 1 200 человек взрослого населения в возрасте 18 лет и старше; на участке семейного врача - 1 500 человек взрослого и детского населения; на комплексном участке - 2 000 и более человек взрослого и детского населения.

Пунктом 8 Положения об организации оказания первичной медико-санитарной помощи детям, утвержденного приказом Минздрава России от 07.03.2018 N 92н, рекомендуемая численность прикрепленных детей на участке составляет 800 детей с учетом штатной численности медицинской организации и ее укомплектованности медицинскими работниками.

В соответствии с СП 42.13330.2016 радиус обслуживания населения для поликлиник и их филиалов в городских населенных пунктах радиус обслуживания - 1 000 метров.

Согласно пункту 5 Требований к размещению медицинских организаций государственной системы здравоохранения и муниципальной системы здравоохранения исходя из потребностей населения, утвержденных приказом Минздрава России от 27.02.2016 N 132н, медицинские организации, оказывающие первичную медико-санитарную помощь в населенных пунктах с численностью населения свыше 20 тыс. человек, размещаются с учетом шаговой доступности, не превышающей 60 минут.

Исследовав и оценив представленные сторонами доказательства в порядке статьи 71 АПК РФ, суды установили, что ближайшими к микрорайону "СуперВосток" поликлиниками являются ОГБУЗ "Медсанчасть N 2", ОГАУЗ "Поликлиника ТНЦ СО РА", которые находятся на значительном удалении от микрорайона, более 1 км; в радиус обслуживания данных медицинских организаций микрорайон "СуперВосток" и, в частности, многоквартирный дом, за разрешением на строительство которого обратилось ОАО "ТДСК", не входит, в связи с чем пришли к обоснованному выводу, что доступность первичной медико-санитарной помощи для жителей планируемого к возведению многоквартирного дома не обеспечивается.

Согласно статье 2 Федерального закона от 29.12.2017 N 443-ФЗ "Об организации дорожного движения в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" основными принципами организации дорожного движения в Российской Федерации являются, в том числе: соблюдение интересов граждан, общества и государства при осуществлении организации дорожного движения; приоритет безопасности дорожного движения по отношению к потерям времени (задержкам) при движении транспортных средств и (или) пешеходов.

В соответствии с СП 42.13330.2016 затраты времени в городских населенных пунктах на передвижение от мест проживания до мест работы для 90% трудящихся (в один конец) не должны превышать: для городских населенных пунктов с населением до 2 000 тыс. чел. - 45 мин; 1 000 тыс. чел. - 40 мин; 500 тыс. чел. - 37 мин; 250 тыс. чел. - 35 мин; 100 тыс. чел. и менее - 30 мин.

Исследовав и оценив представленные сторонами доказательства в порядке статьи 71 АПК РФ, суды установили, что улица, на которую жители планируемого к строительству многоквартирного дома должны выезжать, чтобы покинуть пределы микрорайона, отсутствует; согласно Схеме транспортной инфраструктуры Генерального плана муниципального образования "Город Томск", утвержденного решением Думы города Томска от 27.11.2007 N 687, вдоль спорного земельного участка предусмотрено размещение магистральной дороги общегородского значения, однако проект планировки территории, предусматривающий соответствующий объект не разработан; решением Думы города Томска от 09.12.2021 N 291 "О бюджете муниципального образования "Город Томск" на 2022 год и плановый период 2023 - 2024 годов" средства на проектирование и строительство такой улицы не предусмотрены; в настоящее время имеется напряженная транспортная ситуация на улицах Демьяна Бедного, Энтузиастов, при увеличении нагрузки на данные улицы дорожная ситуация обострится еще больше; в соответствии с генеральным планом города Томска, утвержденным в 2007 году, в восточной части города предусматривается развитие улично-дорожной сети и создание многофункционального городского района "СуперВосток", однако осуществление строительства может начаться только при наличии новой магистральной улицы, соединяющей улицу Ивановского с улицей Демьяна Бедного и обеспечивающей выезд транспорта из жилой группы и распределение транспортного потока в юго-западном и северном направлениях; автомобильные дороги по улицам Клюева, Энтузиастов, Баумана, Гамалеи, Ивановского, Демьяна Бедного включены в Перечень автомобильных дорог общего пользования местного значения муниципального образования "Город Томск", однако, дорожное движение на указанных участках органом местного самоуправления надлежащим образом не организовано, нормативная пропускная способность названных дорог не обеспечивается, в связи с чем пришли к выводу, что при строительстве планируемого многоквартирного дома не обеспечиваются требования к организации дорожного движения в городском округе, в том числе безопасность дорожного движения.

При указанных обстоятельствах судами сделан обоснованный вывод о наличии у департамента правовых оснований для отказа обществу в выдаче разрешения на строительство.

Вопреки доводам подателя кассационной жалобы нормативы градостроительного проектирования содержат минимальные расчетные показатели обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности человека, в том числе доступности для населения объектов того или иного назначения, инженерно-транспортной инфраструктуры, благоустройства, и должны учитываться всеми субъектами, осуществляющими градостроительную деятельность на территории соответствующего публично-правового образования.

В свою очередь, минимально необходимые требования к зданиям и сооружениям (в том числе к входящим в их состав сетям инженерно-технического обеспечения и системам инженерно-технического обеспечения), а также к связанным со зданиями и с сооружениями процессам проектирования (включая изыскания), строительства, монтажа, наладки, эксплуатации и утилизации (сноса) установлены Федеральным законом от 30.12.2009 N 384-ФЗ "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений".

В соответствии с частью 7 статьи 6 указанного Закона национальным органом Российской Федерации по стандартизации в соответствии с законодательством Российской Федерации о техническом регулировании утверждается, опубликовывается в печатном издании федерального органа исполнительной власти по техническому регулированию и размещается в информационной системе общего пользования в электронно-цифровой форме перечень документов в области стандартизации, в результате применения которых на добровольной основе обеспечивается соблюдение требований данного закона.

СП 42.13330.2016 включен в Перечень документов в области стандартизации, в результате применения которых на добровольной основе обеспечивается соблюдение требований Федерального закона от 30.12.2009 N 384-ФЗ "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений", утвержденный приказом Росстандарта от 02.04.2020 N 687.

По смыслу пункта 4 статьи 16.1 Федерального закона от 27.12.2002 N 184-ФЗ "О техническом регулировании" допускается несоблюдение сводов правил, которые применяются на добровольной основе, только в том случае, если выполнение требований соответствующего технического регламента подтверждено другим способом.

Остальные доводы общества, изложенные в кассационной жалобе, были предметом рассмотрения судов первой и апелляционной инстанций, им дана соответствующая оценка.

То обстоятельство, что в судебном акте не отражены все имеющиеся в деле доказательства либо доводы участвующих в деле лиц, не свидетельствует об отсутствии их надлежащей судебной оценки и проверки (Определения Верховного Суда Российской Федерации от 05.07.2016 N 306-КГ16-7326, от 06.10.2017 N 305-КГ17-13953).

Переоценка установленных судами нижестоящих инстанций фактических обстоятельств дела и представленных участниками спора доказательств в силу положений статьи 286 АПК РФ в полномочия суда кассационной инстанции не входит.

Оснований для отмены или изменения обжалуемого судебного акта в соответствии со статьей 288 АПК РФ судом кассационной инстанции не установлено.

Учитывая изложенное, руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287, статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Западно-Сибирского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение от 28.04.2023 Арбитражного суда Томской области и постановление от 29.06.2023 Седьмого арбитражного апелляционного суда по делу N А67-10587/2022 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

Ю.Ф. Дружинина

Судьи

О.Ю. Черноусова Г.А. Шабанова