Постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 12 декабря 2023 г. N Ф04-5895/23 по делу N А70-4598/2023

г. Тюмень

12 декабря 2023 г.

Дело N А70-4598/2023

Резолютивная часть постановления объявлена 07 декабря 2023 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 12 декабря 2023 года.

Арбитражный суд Западно-Сибирского округа в составе:

председательствующего Черноусовой О.Ю.

судей Дружининой Ю.Ф.

Шохиревой С.Т.

при ведении протокола судебного заседания с использованием систем веб-конференции, аудиозаписи помощником судьи Полукаровой С.А. рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Администрации города Сургута на постановление от 18.09.2023 Восьмого арбитражного апелляционного суда (судьи Иванова Н.Е., Брежнева О.Ю., Лотов А.Н.) по делу N А70-4598/2023 Арбитражного суда Тюменской области по заявлению Администрации города Сургута (628408, город Сургут, улица Энгельса, дом 8, ИНН 8602020249, ОГРН 1028600603525) к Северо-Уральскому межрегиональному управлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (625000, город Тюмень, улица Республики, дом 55, офис 403, ИНН 7202128616, ОГРН 1047200624789) об оспаривании предостережения и письма.

В заседании приняли участие представители:

от Администрации города Сургута - Карлов Н.И. по доверенности от 21.12.2022 (в режиме веб-конференции);

от Северо-Уральского межрегионального управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования - Чемякин А.Г. по доверенности от 30.01.2023.

Суд установил:

Администрация города Сургута (далее - администрация) обратилась в Арбитражный суд Тюменской области с заявлением о признании недействительными предостережения Северо-Уральского межрегионального управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (далее - управление) от 21.12.2022 N 251 и письма от 16.02.2023 N 02-3740.

Решением от 16.06.2023 Арбитражного суда Тюменской области (судья Сидорова О.В.) предостережение управления от 21.12.2022 N 251 признано недействительным; производство по делу в части требования о признании недействительным письма от 16.02.2023 N 02-3740 прекращено на основании пункта 4 части 1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Постановление от 18.09.2023 Восьмого арбитражного апелляционного суда решение суда первой инстанции отменено в части признания недействительным оспариваемого предостережения, в указанной части в удовлетворении заявленного требования отказано.

В кассационной жалобе, поданной в Арбитражный суд Западно-Сибирского округа, администрация просит отменить указанное постановление апелляционного суда, ссылаясь на нарушение норм права, несоответствие выводов суда обстоятельствам дела, и оставить в силе решение суда первой инстанции.

По мнению подателя кассационной жалобы, управлением нарушены положения статьи 77 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ), части 2 статьи 2 Федерального закона от 31.07.2020 N 248-ФЗ "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации" (далее - Закон N 248-ФЗ); предостережение объявлено органу местного самоуправления, не являющемуся подконтрольным лицом; в рамках федерального экологического надзора управлением фактически был проведен государственный земельный надзор, надзор в области обращения с отходами.

В отзыве на кассационную жалобу управление просит оставить обжалуемый судебный акт без изменения как соответствующий действующему законодательству.

Проверив в порядке статей 284, 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) обоснованность доводов, изложенных в кассационной жалобе, отзыве на нее и выступлениях присутствующих в заседании представителей участвующих в деле лиц, суд кассационной инстанции считает, что обжалуемое постановление суда апелляционной инстанции подлежит оставлению без изменения.

Как следует из материалов дела и установлено судами, управление в рамках осуществления федерального государственного экологического надзора объявило администрации предостережение от 21.12.2022 N 251 о недопустимости нарушения обязательных требований, установленных Земельным кодексом Российской Федерации (далее - ЗК РФ), Федеральным законом от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (далее - Закон N 7-ФЗ), Федерального закона от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (далее - Закон N 89-ФЗ), Закона N 131-ФЗ, при размещении несанкционированной свалки жидких бытовых отходов на территории земельного участка с кадастровым номером 86:03:0030402:10 в границах муниципального образования города Сургута.

Не согласившись с указанным предостережением управления, администрация обратилась в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Суд первой инстанции, признавая недействительным оспариваемое предостережение, исходил из отсутствия у управления полномочий по осуществлению контроля за деятельностью органов местного самоуправления при разрешении вопросов местного значения (организация мероприятий по охране окружающей среды в границах городского округа и осуществление муниципального земельного контроля в границах городского округа).

Отменяя решение суда и отказывая в удовлетворении заявленных требований, апелляционный суд пришел к выводу о наличии у управления правовых оснований для объявления администрации оспариваемого предостережения по правилам Закона N 248-ФЗ.

Суд округа, оставляя без изменения обжалуемое постановление апелляционного суда, исходит из доводов кассационной жалобы и конкретных обстоятельств рассматриваемого дела.

В соответствии с пунктами 1, 5 статьи 65 Закона N 7-ФЗ, пунктами 4, 5, 7 Положения о федеральном государственном экологическом контроле (надзоре), утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2021 N 1096, пунктами 1, 4.1 Положения о Северо-Уральском межрегиональном управлении Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, утвержденного приказом Росприроднадзора от 27.08.2019 N 489, управление является территориальным органом Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, осуществляющим функции по федеральному государственному экологическому контролю (надзору) на территории Ханты-Мансийского автономного округа; организация и осуществление федерального государственного экологического контроля (надзора) регулируются Законом N 248-ФЗ.

Под государственным контролем (надзором), муниципальным контролем в Российской Федерации в целях названного Закона понимается деятельность контрольных (надзорных) органов, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений обязательных требований, осуществляемая в пределах полномочий указанных органов посредством профилактики нарушений обязательных требований, оценки соблюдения гражданами и организациями обязательных требований, выявления их нарушений, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению выявленных нарушений обязательных требований, устранению их последствий и (или) восстановлению правового положения, существовавшего до возникновения таких нарушений (часть 1 статьи 1 Закона N 248-ФЗ).

Согласно положениям части 1 статьи 8, пункта 4 части 1 статьи 45 Закона N 248-ФЗ проведение направленных на снижение риска причинения вреда (ущерба) профилактических мероприятий, в том числе объявление предостережения, является приоритетным по отношению к проведению контрольных (надзорных) мероприятий.

Так, в силу статьи 49 Закона N 248-ФЗ контрольный (надзорный) орган объявляет контролируемому лицу предостережение о недопустимости нарушения обязательных требований и предлагает принять меры по обеспечению соблюдения обязательных требований в случае наличия у контрольного (надзорного) органа сведений о готовящихся нарушениях обязательных требований или признаках нарушений обязательных требований и (или) в случае отсутствия подтвержденных данных о том, что нарушение обязательных требований причинило вред (ущерб) охраняемым законом ценностям либо создало угрозу причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям (часть 1).

Предостережение о недопустимости нарушения обязательных требований объявляется и направляется контролируемому лицу в порядке, предусмотренном названным Законом, и должно содержать указание на соответствующие обязательные требования, предусматривающий их нормативный правовой акт, информацию о том, какие конкретно действия (бездействие) контролируемого лица могут привести или приводят к нарушению обязательных требований, а также предложение о принятии мер по обеспечению соблюдения данных требований и не может содержать требование представления контролируемым лицом сведений и документов (часть 2).

В рассматриваемом случае основанием для объявления управлением оспариваемого предостережения послужил выявленный в ходе осуществления федерального государственного экологического контроля (надзора) факт нахождения на земельном участке с кадастровым номером 86:03:0030402:10 в границах муниципального образования города Сургута несанкционированной свалки в нарушение требований законодательства об охране окружающей среды, земельного законодательства, законодательства об обращении с отходами.

В соответствии со статьей 4 Закона N 7-ФЗ объектами охраны окружающей среды от загрязнения, истощения, деградации, порчи, уничтожения и иного негативного воздействия хозяйственной и (или) иной деятельности являются компоненты природной среды, природные объекты и природные комплексы.

Подпунктом 2 пункта 1 статьи 1 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) установлен приоритет охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды.

Целями охраны земель являются предотвращение и ликвидация загрязнения, истощения, деградации, порчи, уничтожения земель и почв и иного негативного воздействия на земли и почвы, а также обеспечение рационального использования земель, в том числе для восстановления плодородия почв на землях сельскохозяйственного назначения и улучшения земель (статья 12 ЗК РФ).

Согласно статье 13 ЗК РФ охрана земель представляет собой деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических и физических лиц, направленную на сохранение земли как важнейшего компонента окружающей среды и природного ресурса (пункт 2).

В целях охраны земель собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков обязаны проводить мероприятия по защите земель от водной и ветровой эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения химическими веществами, в том числе радиоактивными, иными веществами и микроорганизмами, загрязнения отходами производства и потребления и другого негативного воздействия (подпункт 2 пункта 2).

Собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту; осуществлять мероприятия по охране земель; соблюдать при использовании земельных участков требования градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов; не допускать загрязнение, захламление, деградацию и ухудшение плодородия почв на землях соответствующих категорий; выполнять иные требования, предусмотренные названным Кодексом, федеральными законами (статья 42 ЗК РФ).

В силу статьи 51 Закона N 7-ФЗ отходы производства и потребления, радиоактивные отходы подлежат сбору, накоплению, утилизации, обезвреживанию, транспортировке, хранению и захоронению, условия и способы которых должны быть безопасными для окружающей среды и регулироваться законодательством Российской Федерации.

Территории муниципальных образований подлежат регулярной очистке от отходов в соответствии с экологическими, санитарными и иными требованиями (пункт 1 статьи 13 Закона N 89-ФЗ).

Материалами дела подтверждается и лицами, участвующими в деле, не оспаривается факт нахождения несанкционированной свалки бытовых отходов на территории земельного участка с кадастровым номером 86:03:0030402:10, расположенного в границах муниципального образования города Сургута.

В пункте 2 статьи 214 Гражданского кодекса Российской Федерации, пункте 1 статьи 16 ЗК РФ закреплена презумпция государственной собственности на землю: земля и другие природные ресурсы, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований, являются государственной собственностью.

Согласно положениям пункта 2 статьи 3.3 Федерального закона от 25.10.2021 N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется органами местного самоуправления городского округа в отношении земельных участков, расположенных на территории городского округа, за исключением случаев, предусмотренных указанным пунктом.

Судом апелляционной инстанции установлено, что управление и распоряжение землями, государственная собственность на которые не разграничена, на территории муниципального образования города Сургута, в том числе земельным участком с кадастровым номером 86:03:0030402:10, возложено на администрацию.

Кроме того, в соответствии с пунктами 11, 24, 26 статьи 16 Закона N 131-ФЗ к вопросам местного значения муниципального, городского округа отнесено, кроме прочего, организация мероприятий по охране окружающей среды в границах муниципального, городского округа; участие в организации деятельности по накоплению (в том числе раздельному накоплению), сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению твердых коммунальных отходов; осуществление муниципального земельного контроля в границах муниципального, городского округа.

В рамках предоставленных органу местного самоуправления полномочий администрация, как наиболее приближенный к источникам образования отходов орган публичной власти, имеет объективную возможность максимально оперативно, еще на начальном этапе формирования мест несанкционированного размещения отходов в границах муниципальной территории, выявлять такие места, устанавливать лиц, в результате деятельности которых данные отходы образуются и размещаются на не предназначенных для этого территориях, предъявлять к таким лицам требования об освобождении земельных участков, устранять причины образования несанкционированных свалок путем своевременного создания мест (площадок) накопления отходов, организовывать общественные мероприятия с целью формирования экологической культуры и пр. (пункты 1, 2 статьи 8 Закона N 89-ФЗ, пункты 1 и 2 статьи 72 ЗК РФ, статья 7 Закона N 7-ФЗ).

С учетом изложенного суд апелляционной инстанции обоснованно согласился с позицией управления о наличии правовых оснований для объявления администрации предостережения о недопустимости нарушения обязательных требований в области охраны окружающей среды при обращении с отходами на территории муниципального образования.

Вопреки позиции администрации исходя из положений пункта 3 части 1 статьи 16, части 3 статьи 31 Закона N 248-ФЗ органы местного самоуправления являются контролируемыми лицами в случае владения и (или) пользования объектами контроля, в том числе земельными участками.

Оспариваемое предостережение вынесено компетентным органом в пределах его полномочий; по форме и содержанию соответствует требованиям Закона N 248-ФЗ; управление, не применяя к администрации, осуществляющей распоряжение спорным земельным участком, мер государственного принуждения, предоставляет ей возможность в целях защиты публичных интересов, обеспечения охраны окружающей среды и экологической безопасности самостоятельно принять меры, направленные на недопущение действующего законодательства, в том числе путем использования полномочий органа местного самоуправления

При таких обстоятельствах суд апелляционной инстанций правомерно отменил решение суда первой инстанции от 16.06.2023 и отказал в удовлетворении заявленного администрацией требования о признании недействительным предостережения управления от 21.12.2022 N 251.

Иное толкование подателем кассационной жалобы положений действующего законодательства, а также иная оценка обстоятельств рассматриваемого спора не свидетельствуют о нарушении судом апелляционной инстанции норм права.

Суд округа не усматривает предусмотренных статьей 288 АПК РФ оснований для отмены или изменения обжалуемого судебного акта.

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287, статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Западно-Сибирского округа

ПОСТАНОВИЛ:

постановление от 18.09.2023 по делу N А70-4598/2023 Арбитражного суда Тюменской области оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

О.Ю. Черноусова

Судьи

Ю.Ф. Дружинина С.Т. Шохирева