Постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 24 июня 2024 г. N Ф04-2356/24 по делу N А81-207/2023

г. Тюмень

24 июня 2024 г.

Дело N А81-207/2023

Резолютивная часть постановления объявлена 13 июня 2024 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 24 июня 2024 года.

Арбитражный суд Западно-Сибирского округа в составе:

председательствующего Донцовой А.Ю.,

судей Полосина А.Л.,

Рахматуллина И.И.,

рассмотрел кассационную жалобу управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по Ямало-Ненецкому автономному округу на постановление от 21.02.2024 Восьмого арбитражного апелляционного суда (судьи Халявин Е.С., Бацман Н.В., Краецкая Е.Б.) по делу N А81-207/2023 по иску управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по Ямало-Ненецкому автономному округу (ОГРН 1028900508746, ИНН 8901003107, адрес: 629008, Ямало-Ненецкий автономный округ, г. Салехард, ул. Матросова, д. 7) к администрации Надымского района (ОГРН 1028900578750, ИНН 8903008622, адрес: 629736, Ямало-Ненецкий автономный округ, г. Надым, ул. Зверева, д. 8) о признании отказа в согласовании передачи жилого помещения незаконным и обязании согласовать передачу жилого помещения.

Третьи лица, не заявляющие самостоятельных требований относительно предмета спора, - межрегиональное территориальное управление Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Тюменской области, Ханты-Мансийском автономном округе-Югре, Ямало-Ненецком автономном округе (ОГРН 1097232017574, ИНН 7202198042, адрес: 625000, Тюменская область, г. Тюмень, ул. Володарского, д. 10, офис 210), Сережников Игорь Павлович.

Суд установил:

управление Министерства внутренних дел Российской Федерации по Ямало-Ненецкому автономному округу (далее - УМВД России по ЯНАО, управление, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Ямало-Ненецкого автономного округа с заявлением к администрации Надымского района (далее - администрация, заинтересованное лицо), уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), о признании отказа в согласовании передачи жилого помещения трехкомнатной квартиры, расположенной по адресу: ЯНАО, г. Надым, мкр. Олимпийский, д. 1, кв. 74, в муниципальную собственность незаконным и обязании представить документы, подтверждающие наименование муниципального образования, в собственность которого предлагается осуществить передачу имущества, на основании подпункта "к" пункта 1 постановления Правительства Российской Федерации от 13.06.2006 N 374 "О перечнях документов, необходимых для принятия решения о передаче имущества из федеральной собственности в собственность субъекта Российской Федерации или муниципальную собственность, из собственности субъекта Российской Федерации в федеральную собственность или муниципальную собственность, из муниципальной собственности в федеральную собственность или собственность субъекта Российской Федерации" (далее - Постановление N 374).

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены межрегиональное территориальное управление Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Тюменской области, Ханты-Мансийском автономном округе - Югре, Ямало-Ненецком автономном округе (далее - МТУ Росимущества), Сережников Игорь Павлович (далее - Сережников И.П.).

Решением от 21.10.2023 Арбитражного суда Ямало-Ненецкого автономного округа (судья Максимова О.В.) в удовлетворении заявления отказано.

Постановлением от 21.02.2024 Восьмого арбитражного апелляционного суда указанное решение отменено. Дело рассмотрено по правилам, установленным АПК РФ для рассмотрения в суде первой инстанции, принят новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Не согласившись с постановлением, УМВД России по ЯНАО обратилось с кассационной жалобой, в которой просит его отменить, принять новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований.

В обоснование кассационной жалобы заявитель, ссылаясь на нарушение судами первой и апелляционной инстанций норм материального и процессуального права, приводит следующие доводы: суды вышли за пределы своих полномочий при оценке и исследовании доказательств, поскольку требование о передаче спорного жилого помещения из федеральной в муниципальную собственность управлением не заявлялось; заинтересованным лицом не исполняется обязанность по принятию спорного помещения в муниципальную собственность, возложенная на него федеральными законами от 19.07.2011 N 247-ФЗ "О социальных гарантиях сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон N 247-ФЗ), от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ), от 22.08.2004 N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 122-ФЗ); обжалуемый судебный акт фактически препятствует в реализации дальнейших действий по передаче федерального имущества в муниципальную собственность; судами не учтено, что МТУ Росимущества, исходя из своих полномочий, не вправе самостоятельно издать распорядительный акт об изъятии из оперативного управления УМВД России по ЯНАО спорного жилого помещения и его передаче в муниципальную собственность без первоначальных согласованных действий заявителя и заинтересованного лица и соответствующего пакета документов, установленного Постановлением N 374.

В отзыве на жалобу администрация указывает на отсутствие возможности использовать жилое помещение в целях решения органом местного самоуправления вопросов местного значения, а также намерение нанимателя жилого помещения реализовать свое право на приватизацию жилого помещения, в связи с чем просит в ее удовлетворении отказать.

В судебном заседании в порядке статьи 163 АПК РФ объявлялся перерыв до 13.06.2024.

Учитывая надлежащее извещение иных участвующих в деле лиц о времени и месте проведения судебного заседания, кассационная жалоба согласно части 3 статьи 284 АПК РФ рассматривается в отсутствие их представителей.

Проверив законность судебных актов в порядке статьи 286 АПК РФ в пределах доводов кассационной жалобы и отзыва на нее, суд кассационной инстанции пришел к следующим выводам.

Судами установлено и следует из материалов дела, что УМВД России по ЯНАО по договору социального найма от 24.11.2017 N 8 пенсионеру ОМВД России по Надымскому району подполковнику полиции в отставке Сережникову И.П., а также членам его семьи предоставлено жилое помещение - трехкомнатная квартира, расположенная по адресу: Ямало-Ненецкий автономный округ, г, Надым, мкр. Олимпийский, д. 1, кв. 74.

Указанное жилое помещение общей площадью 74 кв. м, приобреталось за счет целевых средств федерального бюджета, выделенных в 2017 году на приобретение жилого помещения для очередников, принятых на учет в качестве нуждающихся в улучшении жилищных условий до 01.03.2005. Основание приобретения: государственный контракт от 29.08.2017 N 41-ГФ на общую сумму 2 972 592 руб. Жилое помещение находится в собственности Российской Федерации и закреплено на праве оперативного управления за УМВД, о чем свидетельствует запись от 15.09.2017 N 89:10:010209:93-89/001/2017-3.

Полагая, что спорное жилое помещение подлежит передаче в муниципальную собственность, 22.04.2021 УМВД России по ЯНАО обратилось в администрацию с просьбой выразить свое согласие на проведение мероприятий по принятию в муниципальную собственность спорного жилого помещения с последующим переоформлением договора социального найма с Сережниковым И.П. и членами его семьи.

Письмом от 24.05.2021 N 89-174/101-04-01/12990 администрация сообщила УМВД России по ЯНАО об отсутствии оснований для приема указанного жилого помещения в муниципальную собственность, а также намерение нанимателя реализовать свое право на приватизацию жилого помещения, в связи с чем принятие имущества в муниципальную собственность нецелесообразно.

В письме от 08.04.2022 N 89-174/101-04-01/7960 на повторное обращение УМВД России по ЯНАО администрация сообщила о том, что мероприятия по приему жилого помещения в муниципальную собственность не планируются.

Указанные обстоятельства явились основанием для обращения заявителя в суд с соответствующим заявлением.

Суд первой инстанции, руководствуясь статьями 4, 11, 12, 214 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ), частью 11 статьи 154 Закона N 122-ФЗ, подпунктом 1 пункта 1 статьи 50 Закона N 131-ФЗ, Постановлением N 374, посчитав, что обращение заявителя в суд обусловлено необходимостью приватизации жилого помещения, находящегося в федеральной собственности, принимая во внимание, что спорное имущество закреплено за заявителем на праве оперативного управления, что лишает его права распоряжения этим имуществом без согласия собственника, которым решение о передаче спорного жилого помещения в муниципальную собственность не принималось, пришел к выводу об отсутствии оснований для удовлетворения заявленных требований.

Суд апелляционной инстанции, принимая новый судебный акт и отказывая в удовлетворении требований, со ссылкой на правовую позицию Конституционного Суда Российской Федерации, изложенную в определениях от 07.12.2006 N 542-О и от 04.12.2007 N 828-О-П, о необходимости соблюдения определенной процедуры безвозмездной передачи имущества, являющейся результатом согласованных действий сторон с учетом волеизъявления органа местного самоуправления, финансово-экономических интересов последнего и его фактической заинтересованности в передаваемом объекте для решения вопросов местного значения, также посчитал отсутствующим право заявителя на распоряжение спорным имуществом.

Суд округа полагает, что судами не было принято во внимание следующее.

В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

По смыслу приведенной нормы необходимым условием для признания ненормативного правового акта, действий (бездействия) недействительными является одновременно несоответствие оспариваемого акта, действия (бездействия) закону или иному нормативному акту и нарушение прав и законных интересов организации в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу части 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Удовлетворение требования о признании ненормативного правового акта органа, осуществляющего публичные полномочия, недействительным или его решения, действия (бездействия) незаконным возможно при установлении несоответствия названных акта, действия (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и нарушение ими прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 1 статьи 198, часть 4 статьи 200 АПК РФ).

Заявленные требования УМВД России по ЯНАО обосновывает наличием оснований для передачи спорного имущества в муниципальную собственность и незаконным бездействием администрации, не предпринимающей необходимых мер по инициированию данной процедуры, что препятствует реализации дальнейших мероприятий согласно статье 6 Закона N 247-ФЗ и нарушает права и законные интересы заявителя, несущего расходы на содержание спорного имущества.

Порядок передачи имущества, находящегося в федеральной собственности, в собственность муниципальных образований регламентируется Законом N 122-ФЗ, в соответствии с частью одиннадцатой статьи 154 которого передача имущества из федеральной собственности в муниципальную собственность осуществляется в следующем порядке. Находящееся в федеральной собственности имущество, которое может находиться в муниципальной собственности, подлежит безвозмездной передаче в муниципальную собственность в случае, если нахождение указанного имущества в федеральной собственности не допускается, в том числе в результате разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.

Решения о передаче имущества из федеральной собственности в муниципальную собственность принимаются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим полномочия собственника имущества, если иное не установлено Правительством Российской Федерации.

Перечень документов, необходимых для принятия решения о передаче имущества из федеральной собственности в муниципальную собственность устанавливается Правительством Российской Федерации.

Во исполнение указанных положений Закона N 122-ФЗ Правительством Российской Федерации принято Постановление N 374.

В соответствии с пунктом шестым части 1 статьи 14 Закона N 131-ФЗ к вопросам местного значения поселения относятся, в том числе вопросы обеспечения проживающих в поселении жилыми помещениями, осуществления муниципального жилищного контроля. В собственности муниципальных образований может находиться имущество, предназначенное для решения установленных настоящим Федеральным законом вопросов местного значения (пункт 1 части 1 статьи 50).

Согласно пункту 2 постановления Верховного Совета Российской Федерации от 27.12.1991 N 3020-1 "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность" жилой фонд в силу прямого указания закона относится к муниципальной собственности.

Исследовав и оценив в порядке, предусмотренном в статье 71 АПК РФ, представленные в дело доказательства в совокупности и во взаимосвязи, акцентируя внимание на ранее выраженное Сережниковым И.П. намерение принять участие в приватизации указанного жилого помещения, суды не оценили обжалуемые действия (бездействие) администрации, полагающей невозможным использование спорного жилого помещения в целях решения органом местного самоуправления вопросов местного значения, на предмет их соответствия требованиям Закона N 131-ФЗ.

Указывая на отсутствие у заявителя полномочий на распоряжение спорным имуществом, суды, констатировав невозможность передачи жилого помещения в муниципальную собственность по заявлению УМВД России по ЯНАО, не приняли во внимание, что такое требование последним не заявлялось.

Как следует из текста поступившего в суд 06.09.2023 заявления, уточненного в порядке статьи 49 АПК РФ, требование УМВД России по ЯНАО основано на положениях Законов N 122-ФЗ, и 131-ФЗ, мотивировано возникшей в силу закона обязанностью администрации принять объекты жилищного фонда в муниципальную собственность и бездействием заинтересованного лица, не предпринимающего мер по согласованию передачи жилого помещения в муниципальную собственность.

В свою очередь, приказом Минэкономразвития Российской Федерации от 13.07.2009 N 270 утвержден Административный регламент Федерального агентства по управлению государственным имуществом по исполнению государственной функции "Осуществление передачи имущества, находящегося в федеральной собственности, в государственную собственность субъектов Российской Федерации и в муниципальную собственность, принятие имущества из собственности субъекта Российской Федерации или муниципальной собственности в федеральную собственность" (далее - Административный регламент), пунктом 1.2 которого определено, что выполнение указанной государственной функции осуществляется Федеральным агентством по управлению государственным имуществом и (или) его территориальными органами. При исполнении государственной функции осуществляется взаимодействие, в том числе, с органами местного самоуправления.

Согласно пунктам 1.4, 1.5 Административного регламента результатами исполнения государственной функции являются: распоряжение Росимущества о передаче имущества на иной уровень собственности; письменное поручение территориальному органу Росимущества о принятии решения о передаче имущества; внесение соответствующих изменений в реестр федерального имущества; отказ в передаче имущества. В правоотношениях с Росимуществом при исполнении им государственной функции (в части, относящейся к административной процедуре передачи имущества, находящегося в федеральной собственности, в государственную собственность субъектов Российской Федерации и в муниципальную собственность, принятие имущества из собственности субъекта Российской Федерации или муниципальной собственности в федеральную собственность) в соответствии с частью 11 статьи 154 Закона N 122-ФЗ заявителями могут выступать органы государственной власти субъекта Российской Федерации или органы местного самоуправления.

Таким образом, инициатором передачи имущества, необходимого для решения вопросов местного значения из федеральной собственности или собственности субъекта Российской Федерации на муниципальный уровень выступает орган местного самоуправления.

Конституционный Суд Российской Федерации в определении от 04.12.2007 N 828-О-П указал, что положения части 11 статьи 154 Закона N 122-ФЗ закрепляют общий порядок передачи имущества от одного публичного собственника к другому в связи с перераспределением публичных полномочий и - независимо от состава публично-территориальных субъектов, выступающих участниками такой передачи, и направления движения находящегося в публичной собственности имущества - предполагают при его реализации соблюдение общих принципов и гарантий, к числу которых относятся наличие волеизъявления всех заинтересованных субъектов и согласованность действий соответствующих уполномоченных органов, что обусловливает учет позиции органов местного самоуправления и в том случае, когда муниципальное образование выступает в роли получателя имущества, находящегося в собственности Российской Федерации.

Необходимость выявления позиции органов местного самоуправления определяется конституционной природой муниципальной власти, призванной обеспечивать самостоятельное решение населением вопросов местного значения, прежде всего за счет собственных материально-финансовых ресурсов муниципального образования, а при наличии объективной необходимости - и за счет финансовой поддержки.

Поскольку федеральное законодательство, устанавливая критерии состава имущества, могущего находиться в федеральной собственности и собственности субъектов Российской Федерации, не исключает дискреции уполномоченных органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации по определению конкретных имущественных объектов, передаваемых в муниципальную собственность, отсутствие у муниципальных образований возможности сформулировать и отстаивать свою позицию в отношении соответствующего имущества порождало бы возможность передачи в муниципальную собственность имущественных объектов, наименее эффективных в социально-экономическом плане и не являющихся объективно необходимыми для решения вопросов местного значения.

Безоговорочное принятие таких имущественных объектов могло бы повлечь для муниципальных образований дополнительные расходы на их содержание и существенно препятствовать реализации конституционных функций местного самоуправления. При этом сами местные сообщества оказывались бы, по существу, объектом государственной деятельности, что не согласуется с их конституционно-правовым статусом субъекта права на осуществление муниципальной власти, гарантируемым, в частности, правом на судебную защиту и запретом на ограничение прав местного самоуправления (статья 133 Конституции Российской Федерации).

С учетом этого, процесс безвозмездной передачи предполагает необходимость учета финансово-экономических интересов муниципального образования и его фактической заинтересованности в соответствующем объекте государственной собственности для решения вопросов местного значения, включая возможность финансовой поддержки местного бюджета, в случае недостаточности в нем средств на содержание передаваемого имущества.

В определении Конституционного Суда Российской Федерации от 07.02.2012 N 234-О-Р указано, что арбитражные суды в каждом конкретном деле на основе исследования всего комплекса фактических обстоятельств самостоятельно решают вопросы о том, было ли учтено в процессе передачи имущества из федеральной собственности в муниципальную волеизъявление соответствующего органа местного самоуправления. Если орган местного самоуправления по каким-то причинам отказался от согласования передачи имущества, то не является ли это его решение произвольным.

На основании изложенного судам надлежало определить основания правомерности бездействия администрации по инициированию процедуры согласования передачи спорного имущества в муниципальную собственность с учетом правовых позиций, изложенных в определениях Конституционного Суда Российской Федерации от 04.12.2007 N 828-О-П, от 07.02.2012 N 234-О-Р, дать оценку ее доводам о невозможности использования спорного имущества для решения вопросов местного значения, включив также в круг исследования вопрос о нарушении прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, как того требуют положения статьи 198 АПК РФ.

Суд округа полагает, что названные нарушения привели к неполному исследованию всех необходимых обстоятельств настоящего спора, а также преждевременным выводам судов, сделанным по неполно исследованным фактическим обстоятельствам дела и без надлежащей оценки действий и поведения сторон спорного правоотношения, имеющихся в материалах дела доказательств, доводов и пояснений участвующих в деле лиц, в связи с чем решение суда первой инстанции и постановление апелляционного суда нельзя признать достаточно обоснованными и мотивированными.

Согласно пункту 3 части 1 статьи 287 АПК РФ суд кассационной инстанции по результатам рассмотрения кассационной жалобы вправе отменить или изменить решение суда первой инстанции и (или) постановление суда апелляционной инстанции полностью или в части и направить дело на новое рассмотрение в соответствующий арбитражный суд, если выводы, содержащиеся в обжалуемых решении, постановлении, не соответствуют установленным по делу фактическим обстоятельствам или имеющимся в деле доказательствам.

Поскольку суды обеих инстанций не обеспечили полноту исследования всех представленных в материалы дела доказательств с целью установления значимых для надлежащего рассмотрения дела обстоятельств, а выявленные нарушения не могут быть устранены на стадии кассационного рассмотрения ввиду того, что арбитражный суд, рассматривающий дело в кассационной инстанции, не вправе устанавливать или считать доказанными обстоятельства, которые не были установлены в решении или постановлении либо были отвергнуты судом первой или апелляционной инстанций, предрешать вопросы о достоверности или недостоверности того или иного доказательства, преимуществе одних доказательств перед другими (часть 2 статьи 287 АПК РФ), суд округа полагает, что судебные акты подлежат отмене на основании части 1 статьи 288 АПК РФ, дело - направлению на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

При новом рассмотрении суду с учетом содержания настоящего постановления следует устранить отмеченные недостатки с целью выяснения фактических обстоятельств дела, полно и всесторонне рассмотреть вопрос о законности, разумности и добросовестности действий администрации по отказу от согласования передачи спорного помещения в муниципальную собственность, дать оценку доводам заявителя о нарушении его прав и законных интересов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, и принять мотивированный судебный акт в соответствии с установленными фактическими обстоятельствами и положениями действующего законодательства.

Учитывая изложенное, руководствуясь пунктом 3 части 1 статьи 287, частью 1 статьи 288, статьей 289 АПК РФ, Арбитражный суд Западно-Сибирского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение от 21.10.2023 Арбитражного суда Ямало-Ненецкого автономного округа и постановление от 21.02.2024 Восьмого арбитражного апелляционного суда по делу N А81-207/2023 отменить.

Направить дело на новое рассмотрение в Арбитражный суд Ямало-Ненецкого автономного округа.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

А.Ю. Донцова

Судьи

А.Л. Полосин И.И. Рахматуллин