Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 24 июня 2014 г. N Ф09-3948/14 по делу N А60-7606/2014

Екатеринбург

24 июня 2014 г.

Дело N А60-7606/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 23 июня 2014 г.

Постановление изготовлено в полном объеме 24 июня 2014 г.

Федеральный арбитражный суд Уральского округа в составе:

председательствующего Поротниковой Е.А.,

судей Ященок Т.П., Черкезова Е.О.

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу заместителя Прокурора Свердловской области (далее - Прокурор) на решение Арбитражного суда Свердловской области от 08.05.2014 по делу N А60-7606/2014.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Федерального арбитражного суда Уральского округа.

В судебном заседании принял участие представитель Прокурора - Поль В.К. (доверенность от 04.06.2014 N 8/2-15-14).

Прокурор обратился в арбитражный суд с заявлением к Администрации Горноуральского городского округа (далее - Администрация) о признании недействующим Положения об организации ритуальных услуг и содержании мест захоронения на территории Горноуральского городского округа (далее - Положение), утвержденного постановлением Администрации от 22.07.2013 N 1654, в части абзаца 16 ст. 5, п. 3 ст. 5, подп. 9 п. 3.2 ст. 5, п. 1 ст. 19, п. 2 ст. 19 в части слов "и предусмотренные в договоре с муниципальной специализированной службой по вопросам похоронного дела", п. 8 ст. 21 в части слов "и заключившими возмездный договор с муниципальной специализированной службой по вопросам похоронного дела", второго предложения ст. 25 (учетом изменения предмета требования, принятого судом первой инстанции в порядке ст. 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Решением суда от 08.05.2014 (судьи Киселёв Ю.К., Хомякова С.А., Водолазская С.Н.) требования Прокурора удовлетворены частично. Положение, утвержденное постановлением Администрации Горноуральского городского округа от 22.07.2013 N 1654, в части абзаца шестнадцатого статьи 5, пункта 3 статьи 5, пункта 1 статьи 19, пункта 2 статьи 19 в части слов "и предусмотренные в договоре с муниципальной специализированной службой по вопросам похоронного дела", пункта 8 статьи 21 в части слов "и заключившими возмездный договор с муниципальной специализированной службой по вопросам похоронного дела", второго предложения статьи 25 признано не соответствующим Федеральному закону от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", Федеральному закону от 12.01.1996 N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле", Федеральному закону от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и недействующим.

В части подп. 9 п. 3.2 ст. 5 оспариваемого Положения требования Прокурора судом не удовлетворены.

Не согласившись с решением суда в неудовлетворенной части, Прокурор обратился с кассационной жалобой, в которой просит в указанной части решение суда отменить и признать подп. 9 п. 3.2 ст. 5 оспариваемого Положения не соответствующим Федеральному закону от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", Федеральному закону от 12.01.1996 N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле", Федеральному закону от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и недействующим.

Прокурор полагает неправильным вывод суда о том, что содержание общественных кладбищ, как одна из функций органа местного самоуправления, может быть передана специализированной службе по вопросам похоронного дела, созданной органом местного самоуправления, поскольку деятельность по содержанию муниципальных кладбищ и мемориалов является конкурентным видом деятельности, а действующее законодательство каких-либо специальных требований к субъектам, которые должны осуществлять содержание кладбищ, не устанавливает.

Как видно из материалов дела Постановлением Администрации от 22.07.2013 N 1654 утверждено Положение, которое опубликовано в газете "Пригородная газета" N 30 от 26.07.2013.

В соответствии с абз. 16 ст. 5 Положения для оказания услуг, перечисленных в пп. 1.1 - 1.5 ст. 5 Положения, специализированные службы по вопросам похоронного дела, предварительно заключают договор на оказание ритуальных услуг с муниципальной специализированной службой по вопросам похоронного дела.

Пунктом 3 ст. 5 Положения предусмотрено, что в перечисленных выше пп. 1.1 и 1.2 (прием заказа и заключение договора на организацию похорон; все услуги по захоронению и перезахоронению) муниципальная специализированная служба по вопросам похоронного дела заключает договора с зарегистрированными и работающими на территории округа организациями похоронного назначения, которые будут осуществлять ритуальную деятельность, согласно Федеральному закону от 12.01.1996 N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле", в своей же деятельности - муниципальная специализированная служба по вопросам похоронного дела предоставляет следующее.

Целью деятельности муниципальной специализированной службы по вопросам похоронного дела является организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения (п. 3.1).

Согласно п. 3.2 ст. 5 Положения для достижения указанных целей муниципальная специализированная служба по вопросам похоронного дела может осуществлять в установленном порядке следующие виды деятельности: 1) выдача разрешений на захоронения; 2) отвод мест для захоронения; 3) выдача паспорта на захоронения; 4) выдача справок о захоронениях (в том числе архивных); 5) выдача разрешений на установку надмогильных сооружений с последующей регистрацией в книге учета; 6) проведение инвентаризации захоронений; 7) ведение книг захоронений в том числе их обновление, хранение и прочее); 8) регистрация захоронений умерших в регистрационной книге; 9) содержание кладбищ и мемориалов Горноуральского городского округа.

В соответствии с пунктом 1 статьи 19 Положения специализированные службы по вопросам похоронного дела, зарегистрированные и работающие на территории кладбищ, расположенных на территории округа, которые в соответствии с настоящим Положением оказывают ритуальные, обрядовые, юридические, а также иные виды услуг, связанные с погребением умерших, осуществляют свою деятельность на основании договора заключенного с муниципальной специализированной службой по вопросам похоронного дела, которая обеспечивает формирование и сохранность архивного фонда документов по приему и исполнению заказов на услуги по погребению.

Согласно п. 2 ст. 19 Положения специализированные службы по вопросам похоронного дела предоставляют населению ритуальные услуги, указанные в пп. 1.1 - 1.5 ч. 1 ст. 5 настоящего Положения и предусмотренные в договоре с муниципальной специализированной службой по вопросам похоронного дела.

В соответствии с п. 8 ст. 21 Положения для удовлетворения потребностей населения в предоставлении ритуальных услуг, по специальному заказу граждан, на возмездной основе, организациями, осуществляющими деятельность в сфере похоронного дела и заключившими возмездный договор с муниципальной специализированной службой по вопросам похоронного дела, может выполняться комплекс работ по благоустройству мест под создание семейных (родовых) захоронений на кладбищах как непосредственно при погребении умерших граждан, так и для будущих захоронений гробом или урной с прахом.

Согласно ст. 25 Положения гражданам Российской Федерации, постоянно проживающим на территории Горноуральского городского округа, могут предоставляться участки земли на общественных кладбищах для создания семейных (родовых) захоронений бесплатно, для лиц, не проживающих на территории Горноуральского городского округа, возможно возмездное предоставление услуг. Порядок их предоставления определяется муниципальной специализированной службой по вопросам похоронного дела.

Полагая, что Положение в части абз. 16 ст. 5, п. 3 ст. 5, подп. 9 п. 3.2 ст. 5, п. 1 ст. 19, п. 2 ст. 19 в части слов "и предусмотренные в договоре с муниципальной специализированной службой по вопросам похоронного дела", п. 8 ст. 21 в части слов "и заключившими возмездный договор с муниципальной специализированной службой по вопросам похоронного дела", второго предложения ст. 25 не соответствует Федеральному закону от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции), Федеральному закону от 12.01.1996 N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле", Федеральному закону от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", прокурор обратился в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Проверяя законность состоявшегося по делу судебного акта в пределах доводов кассационной жалобы Прокурора (ч. 1 ст. 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации), то есть в части подп. 9 п. 3.2 ст. 5 Положения, суд кассационной инстанции полагает такие доводы обоснованными в связи со следующим..

Оставляя требования Прокурора без удовлетворения в указанной части, суд первой инстанции исходил из установленного им факта отсутствия у созданного органом местного самоуправления муниципального казенного учреждения "Служба пригородных кладбищ" иных функций, кроме реализации полномочий органа местного самоуправления в сфере организации похоронного дела. Поскольку указанная специализированная служба по вопросам похоронного дела не вправе заниматься в той же сфере предпринимательской деятельностью, и, соответственно, не является хозяйствующим субъектом и участником рынка, суд указал на правомерность наделения ее полномочиями по выполнению функции содержания кладбищ и мемориалов Горноуральского городского округа, что отражено в подп. 9 п. 3.2. ст. 5 Положения.

В соответствии с ч. 2 ст. 194 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации прокурор вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании нормативных правовых актов недействующими, если полагает, что такой оспариваемый акт или отдельные его положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, и нарушают права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Правовые основы отношений, связанных с погребением умерших и организацией похоронного дела в Российской Федерации, установлены Федеральным законом от 12.01.1996 N 8-ФЗ (ред. от 28.07.2012) "О погребении и похоронном деле" (далее - Закон N 8-ФЗ).

Статьей 25 Закона N 8-ФЗ предусмотрено, что гарантии осуществления погребения умершего в соответствии с названным федеральным законом реализуются путём организации в Российской Федерации похоронного дела как самостоятельного вида деятельности.

Организация похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления. Погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляются специализированными службами, создаваемыми органами местного самоуправления.

Согласно ст. 29 Закона N 8-ФЗ органы местного самоуправления создают специализированные службы, на которые в соответствии с названным федеральным законом возлагается обязанность по осуществлению погребения умерших. Порядок деятельности специализированных служб определяется органами местного самоуправления районов, поселений и городских округов.

Таким образом, по смыслу Закона N 8-ФЗ основной целью создаваемой органами местного самоуправления специализированной службы является оказание на безвозмездной основе перечня услуг по погребению, предусмотренных ст. 9 указанного Закона. А именно:

1) оформление документов, необходимых для погребения;

2) предоставление и доставка гроба и других предметов, необходимых для погребения;

3) перевозка тела (останков) умершего на кладбище (в крематорий);

4) погребение (кремация с последующей выдачей урны с прахом).

Услуги, предоставляемые сверх гарантированного перечня услуг по погребению, носят возмездный характер и могут оказываться иными лицами - хозяйствующими субъектами.

В соответствии с п. 22 ч. 1 ст. 14 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) к вопросам местного значения поселения относятся организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения.

В силу ч. 1 ст. 17 Закона N 131-ФЗ в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления поселения, муниципальные районы и городские округа обладают полномочиями, в частности, по созданию муниципальных предприятий и учреждений, финансированию муниципальных учреждений, формированию и размещению муниципального заказа, установлению тарифов на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями, если иное не предусмотрено федеральными законами.

В силу ч. 4 ст. 51 Закона N 131-ФЗ органы местного самоуправления могут создавать муниципальные предприятия и учреждения, определяют цели, условия и порядок их деятельности.

В соответствии с ч. 3 ст. 15 Закона о защите конкуренции запрещается совмещение функций органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, за исключением случаев, установленных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации.

Под хозяйствующим субъектом понимается коммерческая организация, а равно некоммерческая организация, осуществляющая деятельность, приносящую ей доход (п. 5 ст. 4 Закона о защите конкуренции).

Из пункта 3.2 статьи 5 Положения следует, что помимо оказания на безвозмездной основе перечня услуг по погребению, предусмотренных статьёй 9 Закона N 8-ФЗ, специализированная служба осуществляет также 1) выдачу разрешений на захоронения; 2) отвод мест для захоронения; 3) выдачу паспорта на захоронения; 4) выдачу справок о захоронениях (в том числе архивных); 5) выдачу разрешений на установку надмогильных сооружений с последующей регистрацией в книге учета; 6) проведение инвентаризации захоронений; 7) ведение книг захоронений (в том числе их обновление, хранение и прочее); 8) регистрацию захоронений умерших в регистрационной книге; 9) содержание кладбищ и мемориалов Горноуральского городского округа.

Таким образом, из анализа ст.ст. 2, 4, п. 3.2 ст. 5 Положения следует, что администрация наделила специализированную службу полномочиями по регулированию, контролю и учёту в сфере организации похоронного дела.

Вместе с тем в таком случае специализированная служба не может быть одновременно наделена и функциями хозяйствующего субъекта, поскольку такое совмещение запрещено ч. 3 ст. 15 Закона о защите конкуренции, а федеральными законами, указами Президента Российской Федерации или постановлениями Правительства Российской Федерации такое совмещение не предусмотрено.

Указанная правовая позиция выражена, в частности, в постановлениях Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 23.09.2008 N 12027/07 и от 18.05.2011 N 17206/10.

Кроме того, ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции запрещается, в том числе, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещаются:

- необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам;

- установление запретов или введение ограничений в отношении свободного перемещения товаров в Российской Федерации, иных ограничений прав хозяйствующих субъектов на продажу, покупку, иное приобретение, обмен товаров;

- установление для приобретателей товаров ограничений выбора хозяйствующих субъектов, которые предоставляют такие товары.

Суд первой инстанции, проанализировав оспариваемое Положение, в том числе в части подп. 9 ч. 3.2 ст. 5, не нашел в нем нарушения требований антимонопольного законодательства, указав на то, что по смыслу названного Положения муниципальная специализированная служба по вопросам похоронного дела не является хозяйствующим субъектом, создана исключительно в целях реализации полномочий органа местного самоуправления в сфере организации похоронного дела и, соответственно, возложение на нее принадлежащей органу местного самоуправления публичной функции по содержанию кладбищ и мемориалов не создает ей преимуществ относительно иных участников рынка.

Однако понятие "содержание кладбищ и мемориалов" включает в себя именно хозяйственные работы по уборке территории кладбищ и мемориалов, вывозу мусора, соблюдению чистоты дорог и проездов и прочие подобные работы, оплата за которые производятся из средств местного бюджета. Такие работы не относятся к перечню безвозмездно оказываемых при погребении услуг, предусмотренных в перечне ст. 9 Закона N 8-ФЗ а являются самостоятельным видом подрядных работ.

Соответственно такой вид хозяйственной деятельности является конкурентным, предполагает ее осуществление путем получения муниципального контракта через проведение торгов.

Из содержания оспариваемой нормы ст. 5 Положения не следует, что иные хозяйствующие субъекты, не имеющие статуса специализированной службы по похоронному делу, вправе заниматься деятельностью по содержанию кладбищ и мемориалов и получать за такую работу оплату из местного бюджета.

Содержащиеся в отзыве Администрации на кассационную жалобу доводы о том, что созданное учреждение реализует переданные ему полномочия с учетом требований Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" не подтверждают законности подп. 9 ч. 3.2 ст. 5 Положения в той формулировке, в которой он включен в оспариваемый нормативный правовой акт.

Поскольку ни Закон о конкуренции, ни Закон N 8-ФЗ, ни Закон N 131-ФЗ не предусматривают права органа местного самоуправления на передачу муниципальному казенному учреждению, созданному для оказания безвозмездных услуг при погребении (кремации), права на осуществление работ, являющихся муниципальными нуждами, без проведения торгов на право получения такого муниципального контракта, требования Прокурора в указанной части являются правомерными.

В остальной части судебный акт не обжалуется.

При таких обстоятельствах решение суда подлежит изменению в части. В указанной части по делу следует принять новое решение, удовлетворив требования кассационной жалобы Прокурора.

Руководствуясь ст.ст. 286-289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Свердловской области от 08.05.2014 по делу N А60-7606/2014 изменить в части.

Признать Положение об организации ритуальных услуг и содержании мест захоронения на территории Горноуральского городского округа, утвержденное постановлением Администрации Горноуральского городского округа от 22.07.2013 N 1654, в части подпункта 9 п. 3.2 статьи 5 не соответствующим Федеральному закону от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", Федеральному закону от 12.01.1996 N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле", Федеральному закону от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и недействующим.

В остальной части решение Арбитражного суда Свердловской области оставить без изменения.

Председательствующий

Е.А. Поротникова

Судьи

Т.П. Ященок Е.О. Черкезов