Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 15 июля 2014 г. N Ф09-4383/14 по делу N А07-23741/2013

Екатеринбург

15 июля 2014 г.

Дело N А07-23741/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 10 июля 2014 г.

Постановление изготовлено в полном объеме 15 июля 2014 г.

Федеральный арбитражный суд Уральского округа в составе:

председательствующего Лукьянова В.А.,

судей Татариновой И.А., Ященок Т.П.,

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Государственного Собрания - Курултая Республик Башкортостан (далее - Собрание; ИНН 0274053124, ОГРН 1030203914003) на решение Арбитражного суда Республики Башкортостан от 08.05.2014 по делу N А07-23741/2013.

Лица, участвующие в деле, уведомлены о времени и месте судебного разбирательства посредством почтовых отправлений, а также размещения информации на официальном сайте Федерального арбитражного суда Уральского округа.

В судебном заседании приняли участие представители:

Прокуратуры Республики Башкортостан - Костиной О.А. (прокурорское поручение от 26.06.2014 N 38-17/1-104-2014/32316);

Федеральной антимонопольной службы (далее - ФАС России) - Абакумова Ю.И. (доверенность от 12.08.2013 N ИА/31409/13), Давыдова А.И. (доверенность от 18.12.2013 N ИА/51591/13).

ФАС России обратилась в Арбитражный суд Республики Башкортостан с заявлением к Собранию о признании недействующими п. 11 ч. 3 ст. 2 в части слов "бесплатного", "социального ориентированным некоммерческим организациям, созданным государственными унитарными предприятиями Республики Башкортостан", ч. 1.1 ст. 10 в части слов "бесплатно социально ориентированным некоммерческим организациям, созданным государственными унитарными предприятиями Республики Башкортостан" Закона Республики Башкортостан от 05.01.2004 N 59-з "О регулировании земельных отношений в Республике Башкортостан" (далее - Закон от 05.01.2004 N 59-з) как несоответствующие Федеральному закону от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (с учетом уточнения заявленных требований, в порядке предусмотренном ст. 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

В деле участвует Прокуратура Республики Башкортостан.

Определением суда от 06.03.2014 к участию в деле в соответствии с п. 4 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.07.2013 N 58 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов" в качестве заинтересованного лица привлечен Секретариат Государственного Собрания - Курултая Республики Башкортостан (далее - Секретариат).

Решением суда от 08.05.2014 (судьи Симахина И.В., Валеев К.В., Сафиуллина Р.Н.) заявленные требования удовлетворены.

В кассационной жалобе Собрание просит указанный судебный акт отменить, дело направить на новое рассмотрение, ссылаясь на то, что признав нормы Закона от 05.01.2004 N 59-з недействующими лишь в части некоторых слов, суд фактически разрешил предоставлять бесплатно земельные участки для жилищного строительства в целях формирования государственного (муниципального) жилищного фонда всем желающим (гражданам, юридическим лицам) и предоставил Правительству Республики Башкортостан право устанавливать порядок не только бесплатного, но и платного предоставления земельных участков для жилищного строительства.

Рассмотрев доводы, изложенные в кассационной жалобе, исследовав материалы дела, проверив правильность применения судом норм права, суд кассационной инстанции считает, что обжалуемый судебный акт отмене не подлежит ввиду следующего.

При исследовании материалов дела судами установлено, что Закон от 05.01.2004 N 59-з принят Государственным Собранием - Курултаем - Республики Башкортостан 23.12.2003 и подписан Президентом Республики Башкортостан 05.01.2004.

Первоначальный текст Закона N 59-з опубликован в изданиях "Республика Башкортостан" (13.02.2004 N 29(25512)), "Ведомости Государственного Собрания - Курултая, Президента и Правительства Республики Башкортостан" (2004, N 4(178)).

Законами Республики Башкортостан от 07.11.2005 N 230-з, от 28.12.2005 N 268-з, от 06.07.2006 N 335-з, от 30.05.2007 N 423-з, от 28.06.2007 N 444-з, от 06.02.2008 N 525-з, от 15.05.2008 N 4-з, от 24.11.2008 N 59-з, от 02.04.2009 N 102-з, от 13.07.2009 N 149-з, от 02.12.2009 N 181-з, от 01.02.2010 N 214-з, от 31.03.2010 N 236-з, от 01.04.2010 N 245-з, от 27.12.2010 N 346-з, от 21.03.2011 N 378-з, от 20.05.2011 N 397-з, от 28.09.2011 N 437-з, от 27.03.2012 N 522-з, от 27.09.2012 N 586-з, от 24.12.2012 N 641-з, от 01.07.2013 N 697-з, от 06.11.2013 N 10-з, от 04.03.2014 N 61-з в Закон N 59-з внесены изменения и дополнения.

В частности, Законом Республики Башкортостан от 21.03.2011 N 378-з "О внесении изменений в Закон Республики Башкортостан "О регулировании земельных отношений в Республике Башкортостан" ч. 3 ст. 2 Закона N 59-з изложена в следующей редакции: "3. Правительство Республики Башкортостан: 1) управляет и распоряжается земельными участками, находящимися в государственной собственности Республики Башкортостан; 2) переводит в установленном порядке земли из одной категории в другую; 3) устанавливает и прекращает публичные сервитуты для нужд Республики Башкортостан; 4) резервирует земельные участки для нужд Республики Башкортостан; 5) принимает решения об изъятии земельных участков для нужд Республики Башкортостан, в том числе путем выкупа; 6) устанавливает порядок определения арендной платы, порядок, условия и сроки внесения арендной платы за земли, находящиеся в государственной собственности Республики Башкортостан; 7) устанавливает категории работников организаций отдельных отраслей экономики, имеющих право на получение служебных наделов, и условия их предоставления; 8) утверждает перечень особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий, использование которых не допускается для целей, не связанных с сельскохозяйственным производством; 9) принимает решения о резервировании земель, которые предполагается объявить землями особо охраняемых природных территорий республиканского значения, с последующим изъятием таких земель, в том числе путем выкупа, и об ограничении на них хозяйственной деятельности; 10) устанавливает порядок предоставления гражданам земельных участков, находящихся в государственной собственности Республики Башкортостан, для целей, не связанных со строительством; 11) устанавливает порядок бесплатного предоставления социально ориентированным некоммерческим организациям, созданным государственными унитарными предприятиями Республики Башкортостан, земельных участков в целях строительства жилых помещений, реализуемых с предоставлением государственной поддержки гражданам, нуждающимся в жилых помещениях; 12) устанавливает порядок однократного и бесплатного предоставления гражданам земельных участков для индивидуального жилищного строительства и ведения личного подсобного хозяйства; 13) осуществляет иные полномочия, предусмотренные федеральным законодательством и законодательством Республики Башкортостан."

Кроме того, указанным нормативным правовым актом ст. 10 Закона N 59-з дополнена частью 1.1 следующего содержания: "1.1. Земельные участки предоставляются бесплатно социально ориентированным некоммерческим организациям, созданным государственными унитарными предприятиями Республики Башкортостан, в целях строительства жилых помещений, реализуемых с предоставлением государственной поддержки гражданам, нуждающимся в жилых помещениях".

Полагая, что реализация оспариваемых норм Закона N 59-з создает непредусмотренные федеральным законом преимущества по доступу к получению без торгов безвозмездно в собственность земельных участков для целей жилищного строительства единственной организации, обладающей специальным статусом, ФАС России обратилась с заявлением в арбитражный суд.

Частью 1 ст. 192 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации предусмотрено, что граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействующим нормативного правового акта, принятого государственным органом, органом местного самоуправления, иным органом, должностным лицом, если полагают, что оспариваемый нормативный правовой акт или отдельные его положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности или создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Под нормативным правовым актом понимается изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом.

В соответствии с ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции) федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

В соответствии с п. 1 ст. 2 Земельного кодекса Российской Федерации земельное законодательство в соответствии с Конституцией Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Земельное законодательство состоит из Земельного кодекса Российской Федерации, федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов Российской Федерации. Нормы земельного права, содержащиеся в других федеральных законах, законах субъектов Российской Федерации, должны соответствовать нормам Земельного кодекса Российской Федерации.

Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с ч. 1 и 2 ст. 76 Конституции Российской Федерации. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (ч. 5 ст. 76 Конституции Российской Федерации).

Согласно п. 2 ст. 28 Земельного кодекса Российской Федерации предоставление земельных участков, находящихся в государственной собственности, в собственность граждан и юридических лиц осуществляется за плату. Предоставление таких земельных участков в собственность граждан и юридических лиц может осуществляться бесплатно в случаях, предусмотренных Земельным кодексом Российской Федерации, федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Статьей 30.1 Земельного кодекса Российской Федерации определены особенности предоставления земельных участков для жилищного строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности.

Земельные участки для жилищного строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются в собственность или в аренду, а в случаях, установленных подп. 5 и 5.1 п. 1 ст. 24 Земельного кодекса Российской Федерации, в безвозмездное срочное пользование без предварительного согласования места размещения объекта (п. 1 ст. 30.1 Земельного кодекса Российской Федерации).

В силу п. 2 ст. 30.1 Земельного кодекса Российской Федерации продажа земельных участков, находящихся в государственной собственности, для жилищного строительства или продажа права на заключение договоров аренды земельных участков, находящихся в государственной собственности, для жилищного строительства осуществляется на аукционах. Исключение из этого правила допускается при предоставлении земельных участков в случаях, установленных подп. 5 и 5.1 п. 1 ст. 24, п. 2.1 ст. 30 и п. 27 ст. 38.1 Земельного кодекса Российской Федерации

Согласно п. 2 ст. 30 Земельного кодекса Российской Федерации предоставление земельных участков для строительства в собственность без предварительного согласования мест размещения объектов осуществляется исключительно на торгах (конкурсах, аукционах) в соответствии со ст. 38 Земельного кодекса Российской Федерации, за исключением случаев, предусмотренных п. 2.1 ст. 30 Земельного кодекса Российской Федерации.

Пунктом 11 ч. 3 ст. 2 Закона N 59-з предусмотрено, что Правительство Республики Башкортостан устанавливает порядок бесплатного предоставления социально ориентированным некоммерческим организациям, созданным государственными унитарными предприятиями Республики Башкортостан, земельных участков в целях строительства жилых помещений.

Из ч. 1.1 ст. 10 Закона N 59-з следует, что земельные участки предоставляются бесплатно социально ориентированным некоммерческим организациям, созданным государственными унитарными предприятиями Республики Башкортостан для строительства жилья экономического класса, реализуемого в целях формирования государственного (муниципального) жилищного фонда, а также гражданам, нуждающимся в жилых помещениях, на основаниях, предусмотренных жилищным законодательством, в том числе, с предоставлением мер государственной поддержки.

Учитывая изложенное, суд пришел к обоснованному выводу о том, что наделение Правительства Республики Башкортостан полномочиями по установлению подобного исключения для определенной категории юридических лиц, а именно для социально ориентированных некоммерческих организаций, созданных государственными унитарными предприятиями Республики Башкортостан, противоречит Закону о защите конкуренции и Земельному кодексу Российской Федерации, поскольку предоставляет Правительству Республики Башкортостан право по своему усмотрению определить порядок предоставления земельных участков под строительство жилья для ограниченного круга организаций, тем самым поставив их в преимущественное положение по сравнению с другими лицами, заинтересованными в приобретении таких участков.

При этом судом установлено, что поскольку в соответствии с Законом N 59-з бесплатно земельные участки в целях жилищного строительства предоставляются лишь социально ориентированным некоммерческим организациям, созданным государственными унитарными предприятиями Республики Башкортостан, оспариваемые положения Закона N 59-з фактически подпадают под понятие преференций, предоставляемых в порядке, предусмотренном гл. 5 Закона о защите конкуренции.

Между тем частью 1.1 ст. 10 Закона N 59-з необходимость и порядок согласования с антимонопольной службой передачи имущества в собственность не предусмотрены.

Кроме того, судом принято во внимание то, что на территории Республики Башкортостан зарегистрировано 4890 некоммерческих организаций, в том числе 353 некоммерческих фонда, из которых государственными унитарными предприятиями создана только одна социально ориентированная некоммерческая организация.

При таких обстоятельствах суд правильно признал оспариваемые нормы Закона N 59-з недействующиии, так как они создают условия для наступления последствий в виде недопущения, ограничения либо устранение конкуренции, предусматривают в нарушение норм Земельного кодекса Российской Федерации возможность бесплатного предоставления земельных участков для жилищного строительства лишь отдельным хозяйствующим субъектам (социально ориентированным некоммерческим организациям, созданным государственными унитарными предприятиями Республики Башкортостан), что влияет на состояние конкуренции в соответствующей сфере и свидетельствует об их несоответствии положениям Закона о защите конкуренции, имеющим большую юридическую силу.

Доводы заявителя кассационной жалобы, выводов суда первой инстанции не опровергают, основаны на ошибочном толковании норм материального и процессуального права.

Судом первой инстанции верно определены юридически значимые обстоятельства, нормы материального права применены правильно.

Нарушений норм материального или процессуального права, являющихся основанием для отмены судебного акта (ст. 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации), судом кассационной инстанции не установлено.

С учетом изложенного обжалуемый судебный акт подлежит оставлению без изменения, кассационная жалоба - без удовлетворения.

Руководствуясь ст. 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Башкортостан от 08.05.2014 по делу N А07-23741/2013 оставить без изменения, кассационную жалобу Государственного Собрания - Курултая Республик Башкортостан - без удовлетворения.

Председательствующий

В.А. Лукьянов

Судьи

И.А. Татаринова Т.П. Ященок