Постановление Арбитражного суда Уральского округа от 15 октября 2014 г. N Ф09-6976/14 по делу N А60-3710/2014

Екатеринбург

15 октября 2014 г.

Дело N А60-3710/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 08 октября 2014 г.

Постановление изготовлено в полном объеме 15 октября 2014 г.

Арбитражный суд Уральского округа в составе:

председательствующего Ященок Т.П.,

судей Татариновой И.А., Сухановой Н.Н.

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Свердловской области (далее - управление, антимонопольный орган) на решение Арбитражного суда Свердловской области от 18.03.2014 по делу N А60-3710/2014 и постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 04.07.2014 по тому же делу.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Арбитражного суда Уральского округа.

В судебном заседании приняли участие представители:

антимонопольного органа - Сайфутдинова Л.Р. (доверенность от 01.09.2014 б/н);

Администрации муниципального образования "город Нижний Тагил" (далее - Администрация) - Буйнов А.О. (доверенность от 16.05.2014 N 01-01/2830);

общества с ограниченной ответственностью "Водоканал-НТ" - Чечерина В.В. (доверенность от 19.11.2013 N 66д).

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельного требования относительно предмета спора, привлечено общество с ограниченной ответственностью "Водоканал-НТ" (далее - ООО "Водоканал-НТ", общество).

Администрация обратилась в Арбитражный суд Свердловской области с заявлением к управлению о признании незаконным решения от 31.12.2013 по делу N 33, которым Администрации вменено нарушение п. 2 ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ), выразившееся в бездействии с 01.07.2013 по утверждению схемы водоснабжения и водоотведения, определению гарантирующей организации и зоны ее деятельности в муниципальном образовании "город Нижний Тагил", а также выданного на основании указанного решения предписания от 31.12.2013 об устранении этого нарушения.

Решением суда от 18.03.2014 (судья Воронин С.П.) заявленные требования удовлетворены.

Постановлением Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 04.07.2014 (судьи Грибиниченко О.Г., Осипова С.П., Риб Л.Х.) решение суда оставлено без изменения.

В кассационной жалобе управление просит указанные судебные акты отменить, в удовлетворении заявленных требований отказать, ссылаясь на неправильное применение судами норм материального права, а также на несоответствие выводов судов фактическим обстоятельствам дела.

В обоснование кассационной жалобы управление считает ошибочными выводы судов обеих инстанций о том, что антимонопольным органом не устанавливалось, каким образом несоблюдение Администрацией обязанности по утверждению схем водоснабжения и водоотведения, отсутствие у хозяйствующего субъекта статуса гарантирующей организации ограничивает конкуренцию или может привести к этому.

Антимонопольный орган считает также необоснованным вывод судов о том, что управлением не доказан факт наличия препятствий для осуществления ООО "Водоканал-НТ" деятельности вследствие неутверждения Администрацией схемы водоснабжения и водоотведения, отсутствие у хозяйствующего субъекта статуса гарантирующей организации.

Администрация представила отзыв на кассационную жалобу, в котором просит в удовлетворении жалобы отказать, отмечая, что обстоятельства дела установлены судами первой и апелляционной инстанций полно и всесторонне, спор разрешен при полном исследовании имеющихся в материалах дела доказательств и с правильным применением норм материального и процессуального права.

При исследовании обстоятельств по делу судами установлено, что ООО "Водоканал-НТ" осуществляет деятельность по водоснабжению и водоотведению в городе Нижний Тагил с использованием комплекса муниципального имущества, предназначенного для указанных целей и переданных обществу по договорам аренды.

Постановлением РЭК Свердловской области от 29.11.2012 N 198-ПК "Об утверждении тарифов на услуги холодного водоснабжения, горячего водоснабжения, водоотведения и очистки сточных вод организациями коммунального комплекса в Свердловской области на 2013 год" ООО "Водоканал-НТ" утверждены тарифы на холодную воду, услуги по транспортировке воды, водоотведение, услуги по очистке воды и услуги по транспортированию стоков.

На обращение общества с заявлением об определении его в качестве гарантирующей организации, поскольку к его сетям присоединено наибольшее количество абонентов, Администрацией было отказано в связи с отсутствием утвержденной схемы водоснабжения и водоотведения.

Полагая, что Администрация уклоняется в выполнении возложенных на нее обязанностей в утверждении схем водоснабжения и водоотведения, определения гарантирующей организации и зоны ее деятельности на территории муниципального образования "город Нижний Тагил", что препятствует деятельности, ООО "Водоканал-НТ" обратилось в управление с жалобой.

По результатам рассмотрения жалобы общества о неутверждении Администрацией схем водоснабжения и водоотведения, определения гарантирующей организации и зоны ее деятельности на территории муниципального образования "город Нижний Тагил", антимонопольным органом принято решение от 31.12.2013 по делу N 33, которым в действиях Администрации выявлены нарушения, предусмотренные п. 2 ч. 1 ст. 15 Закона N 135-ФЗ, выразившееся в необоснованном препятствовании осуществлению обществом деятельности путем бездействия с 01.07.2013, относительно утверждения схемы водоснабжения и водоотведения, определения гарантирующей организации и зоны ее деятельности в муниципальном образовании города Нижний Тагил.

На основании данного решения антимонопольным органом в адрес Администрации выдано предписание от 31.12.2013 N 33 о прекращение указанного нарушения в срок до 31.01.2014 путем принятия всех зависящих от нее мер по исполнению обязанности, предусмотренной ч. 2 ст. 42 Федерального закона от 07.12.2011 N 416-ФЗ "О водоснабжении и водоотведении" (далее - Закон N 416-ФЗ), а именно, осуществить инвентаризацию водопроводных и канализационных сетей, участвующих в водоснабжении и водоотведении (транспортировке воды и сточных вод), утвердить схему водоснабжения и водоотведения, определить гарантирующую организацию, установить зоны ее деятельности на территории города Нижний Тагил.

Не согласившись с оспариваемыми ненормативными актами, Администрация обратилось в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Удовлетворяя заявленные требования, суды исходили из соответствия оспариваемых ненормативных актов нормам действующего законодательства.

Проверив законность обжалуемых судебных актов, суд кассационной инстанции не находит оснований для их отмены.

В соответствии с ч. 1 ст. 198, ст. 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации следует, что для признания недействительным ненормативного правового акта необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие оспариваемого акта закону или иному нормативному правовому акту и нарушение данным актом прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской деятельности и иной экономической деятельности.

В силу ст. 3 Закона N 135-ФЗ, названный Федеральный закон распространяется на отношения, которые связаны с защитой конкуренции, в том числе с предупреждением и пресечением монополистической деятельности.

Пунктом 7 ст. 4 Закона N 135-ФЗ конкуренция определена как соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

Частью 1 ст. 15 Закона N 135-ФЗ предусмотрено, что органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Пунктом 2 ч. 1 ст. 15 Закона N 135-ФЗ запрещено необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам.

Закрепленные приведенной нормой запреты распространяются, прежде всего, на акты и действия органов власти в сфере публично-правовых отношений в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных (волевых) инструментов.

Согласно разъяснениям Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, данным в п. 8 постановления от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства", при рассмотрении дел, связанных с нарушением ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции, антимонопольный орган должен доказать, что оспариваемые акты органов власти, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

В соответствии с подп. "д" п. 2 ч. 1 ст. 23 Закона N 135-ФЗ антимонопольный орган наделен рядом полномочий в целях реализации своих функций и целей данного Закона, в том числе по недопущению действий, которые могут являться препятствием для возникновения конкуренции и (или) могут привести к ограничению, устранению конкуренции и нарушению антимонопольного законодательства.

В силу ч. 1 ст. 39 Закона N 135-ФЗ антимонопольный орган в пределах своих полномочий возбуждает и рассматривает дела о нарушении антимонопольного законодательства. При этом полномочия антимонопольного органа направлены исключительно на защиту конкуренции.

Из совокупности приведенных выше норм права следует, что антимонопольный орган полномочен вынести соответствующее решение об обнаружении и пресечении антимонопольного нарушения лишь в том случае, когда нарушение хозяйствующим субъектом либо соответствующим органом действующего законодательства привело либо могло привести к нарушению охраняемого законом баланса экономических интересов хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность на одном и том же рынке в соответствующих географических границах. Иное нарушение действующего законодательства само по себе не является нарушением ст. 15 упомянутого закона. При этом субъектный состав правоотношений, внутри которых было совершено хозяйствующим субъектом либо соответствующим органом нарушение действующего законодательства, квалифицирующего значения для вывода о совершении именно антимонопольного нарушения, не имеет.

Отношения в сфере водоснабжения и водоотведения регулируются Законом N 416-ФЗ, в ст. 6 которого к полномочиям органов местного самоуправления поселений, городских округов по организации водоснабжения и водоотведения на соответствующих территориях отнесено, в частности, определение для централизованной системы холодного водоснабжения и (или) водоотведения поселения, городского округа гарантирующей организации, утверждение схем водоснабжения и водоотведения поселений, городских округов.

Органы местного самоуправления поселений, городских округов для каждой централизованной системы холодного водоснабжения и (или) водоотведения определяют гарантирующую организацию и устанавливают зоны ее деятельности. Таким статусом наделяется организация, к водопроводным и (или) канализационным сетям которой присоединено наибольшее количество абонентов из всех организаций, осуществляющих холодное водоснабжение и (или) водоотведение (ст. 12 Закона N 416-ФЗ).

Согласно ст. 38 Закона N 416-ФЗ развитие централизованных систем горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения осуществляется в соответствии со схемами водоснабжения и водоотведения поселений и городских округов, которые разрабатываются в соответствии с документами территориального планирования, а также с учетом схем энергоснабжения, теплоснабжения, газоснабжения, и должны содержать плановые значения показателей развития централизованных систем водоснабжения и водоотведения, предусматривать мероприятия, необходимые для осуществления горячего, питьевого, технического водоснабжения и водоотведения в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации, в том числе учитывать утвержденные в соответствии с настоящим Федеральным законом планы снижения сбросов, планы мероприятий по приведению качества горячей воды в соответствие с установленными требованиями, планы мероприятий по приведению качества питьевой воды в соответствие с установленными требованиями, а также решения органов местного самоуправления о прекращении горячего водоснабжения с использованием открытых систем теплоснабжения (горячего водоснабжения) и о переводе абонентов, объекты которых подключены (технологически присоединены) к таким системам, на иные системы горячего водоснабжения.

Схемы водоснабжения и водоотведения поселений и городских округов утверждаются органами местного самоуправления.

В части 2 ст. 42 Закона N 416-ФЗ предусмотрено, что до 01.07.2013 органы местного самоуправления поселения, городского округа осуществляют инвентаризацию водопроводных и канализационных сетей, участвующих в водоснабжении и водоотведении (транспортировке воды и сточных вод), утверждают схему водоснабжения и водоотведения, определяют гарантирующую организацию, устанавливают зоны ее деятельности.

Как следует из материалов дела и Администрацией не оспаривается, что до указанного срока и до настоящего времени на территории муниципального образования город Нижнего Тагила схемы водоснабжения и водоотведения, гарантирующие организации и зоны их деятельности не определены.

Вместе с тем ч. 5 ст. 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации предусмотрено, что обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Таким образом, бремя доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемых решения и предписания о нарушении антимонопольного законодательства, возлагается на управление.

В каждом конкретном случае антимонопольный орган должен доказать факты наличия товарного рынка и признаки недопущения, ограничения, устранения конкуренции на этом товарном рынке вследствие принятия актов или совершения действий (бездействия) со стороны публичного органа или иного органа, наделенного соответствующими функциями.

Судами обеих инстанций установлено и материалами дела подтверждено, что антимонопольным органом не выявлялся и не устанавливался какой-либо товарный рынок и состояние конкуренции на нем; каким образом несоблюдение Администрацией обязанности по утверждению схем водоснабжения и водоотведения, определения гарантирующих организаций и зон их деятельности ограничивает конкуренцию или может привести к этому; в отношении какого хозяйствующего субъекта осуществлено ограничение и в чем оно выразилось; какие иные хозяйствующие субъекты действуют на соответствующем рынке; в чем выразилось получение ими преимуществ по сравнению с ООО "Водоканал-НТ" в результате ограничения конкуренции; существует ли на территории муниципального образования города Нижний Тагил рынок услуг по водоснабжению и водоотведению, исходя из того, что данные услуги являются естественно монопольными.

Доказательств того, что отсутствие у общества статуса гарантирующей организации препятствует в осуществлении им деятельности, нарушает его права и законные интересы, управлением в материалы дела не представлено.

Судами верно указано, что оценивая действия (бездействия) Администрации на предмет их соответствия требованиям антимонопольного законодательства, антимонопольный орган не вправе рассматривать дела и принимать решения о нарушении органом власти законодательства в сфере водоснабжения и водоотведения или какого-либо иного законодательства, если это не связано с законодательством о защите конкуренции. При этом само по себе возможное нарушение органом местного самоуправления требований каких-либо законов, иных нормативных правовых актов, в рассматриваемом случае несоблюдение Администрацией законодательства в сфере водоснабжения и водоотведения, а именно п. 2 ст. 42 Закона N 416-ФЗ, не свидетельствует о том, что автоматически нарушается законодательство о защите конкуренции.

Правильно применив указанные выше нормы права, исследовав и оценив в порядке, предусмотренного ст. 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, фактические обстоятельства, представленные в материалы дела доказательства, доводы и возражения сторон в их совокупности и взаимосвязи, суды пришли к обоснованному выводу о том, что вмененные управлением Администрации нарушения, предусмотренные п. 2 ч. 1 ст. 15 Закона N 135-ФЗ не основаны на действующем законодательстве.

Данный вывод судов обеих инстанций переоценке не подлежит, поскольку право установления обстоятельств по делу и оценки представленных сторонами доказательств принадлежит суду, рассматривающему спор по существу.

Судами верно отмечено, что статус гарантирующего поставщика, исходя из положений ст. 12 Закона N 416-ФЗ предполагает, что такая организация обязана обеспечить холодное водоснабжение и (или) водоотведение в отношении всех абонентов, чьи объекты капитального строительства присоединены в установленном порядке к централизованной системе холодного водоснабжения и (или) водоотведения в пределах зоны деятельности такой гарантирующей организации, соответственно, наделение лица, осуществляющего такую деятельность, статусом гарантирующей организации, является одним из способов обеспечения надежного, бесперебойного холодного водоснабжения и (или) водоотведения в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации.

С учетом изложенного вывод судов о том, что отсутствие у хозяйствующего субъекта статуса гарантирующего поставщика не является препятствием в его деятельности, поскольку ч. 7 ст. 7 Закона N 416-ФЗ предусмотрено, что до определения гарантирующей организации, а также в случае, если гарантирующая организация не определена согласно ст. 12 данного Федерального закона, договоры холодного водоснабжения и (или) водоотведения заключаются с организацией, осуществляющей холодное водоснабжение и (или) водоотведение, к водопроводным и (или) канализационным сетям которой подключены (технологически присоединены) объекты капитального строительства абонента, соответствуют действующему законодательству.

При таких обстоятельствах суды правомерно удовлетворили заявленные Администрацией требования о признании незаконным решения и предписания антимонопольного органа.

Выводы судов соответствуют представленным в материалы дела доказательствам и основаны на правильном применении норм права.

Доводы управления, изложенные в кассационной жалобе, выводов судов не опровергают, основаны на ошибочном толковании норм материального права и направлены на переоценку фактических обстоятельств дела, что не входит в компетенцию суда кассационной инстанции в силу ст. 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Иное толкование антимонопольным органом положений законодательства, а также иная оценка обстоятельств дела не свидетельствуют о неправильном применении судами норм материального права.

Кроме того, приведенные в кассационной жалобе доводы управления проверялись судами и были отклонены с приведением в судебных актах мотивов их отклонения.

Иных доводов и доказательств, которые не были исследованы судами первой и апелляционной инстанций и которые свидетельствовали бы о незаконности обжалуемых судебных актов, в кассационной жалобе управлением не приведено.

Нарушений норм материального или процессуального права, являющихся в соответствии с ч. 4 ст. 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации безусловным основанием для отмены решения и постановления арбитражного суда, судом кассационной инстанции не установлено.

С учетом изложенного обжалуемые судебные акты подлежат оставлению без изменения, кассационная жалоба - без удовлетворения.

Руководствуясь ст. 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Свердловской области от 18.03.2014 по делу N А60-3710/2014 и постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 04.07.2014 по тому же делу оставить без изменения, кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Свердловской области - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном ст. 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

Т.П. Ященок

Судьи

И.А. Татаринова Н.Н. Суханова