Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 19 апреля 2011 г. N Ф09-1804/11 по делу N А34-3895/2010

Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 19 апреля 2011 г. N Ф09-1804/11

19 апреля 2011 г.

N Ф09-1804/11-С1 Дело N А34-3895/2010

Резолютивная часть постановления объявлена 13 апреля 2011 г.

Постановление изготовлено в полном объеме 19 апреля 2011 г.

Федеральный арбитражный суд Уральского округа в составе:

председательствующего Василенко С.Н.,

судей Черкезова Е.О., Поротниковой Е.А.,

рассмотрел в судебном заседании кассационные жалобы Главного управления автомобильных дорог Курганской области (далее - управление автодорог, заявитель) и Финансового управления Курганской области (далее - финансовое управление, заявитель) на решение Арбитражного суда Курганской области от 20.10.2010 по делу N А34-3895/2010 и постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 24.01.2011 по тому же делу.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Федерального арбитражного суда Уральского округа.

В судебном заседании приняли участие представители:

управления автодорог - Старостенко А.С., начальник; Грибанов В.Г. (доверенность от 12.04.2011 N 23);

финансового управления - Исакова Т.Л. (доверенность от 14.12.2010 N 08-39/4371);

Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Курганской области (далее - федеральная служба) - Масленникова М.Ю. (доверенность от 11.01.2011 N 2), Курячий К.О. (доверенность от 11.01.2011 N 4).

Управление автодорог обратилось в Арбитражный суд Курганской области с заявлением о признании недействительным представления федеральной службы от 07.07.2010 N 43-04-63/1457 в части признания неправомерным использования средств областного бюджета на сумму 468,879 тыс. руб., а также требований о принятии мер к восстановлению неправомерно использованных бюджетных средств в сумме 468,879 тыс. руб., и о применении при заключении дополнительных соглашений к государственным контрактам и определении стоимости работ, составлении актов приемки выполненных работ ко всем подрядчикам единых коофициентов перерасчета стоимости работ к ценам 2003 г., установленных межведомственной комиссией при правительстве Курганской области, а для подрядчиков, работающих по упрощенной системе налогообложения, не увеличивать коэффициенты на размер налога на добавленную стоимость (далее - НДС).

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены: финансовое управление, Управление Федерального казначейства по Курганской области (ИНН: 4501031247, ОГРН: 1024500513421; далее - управление казначейства).

Решением суда первой инстанции от 20.10.2010 (судья Обабкова Н.А.) в удовлетворении заявленных требований отказано.

Постановлением Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 24.01.2011 (судьи Костин В.Ю., Арямов А.А., Плаксина Н.Г.) решение суда оставлено без изменения.

В кассационной жалобе управление автодорог просит решение суда первой инстанции и постановление апелляционного суда отменить, дело направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд Курганской области, ссылаясь на неправильное применение (толкование) судами норм материального и процессуального права, перечисленных в жалобе, а также на несоответствие выводов судов установленным по делу обстоятельствам и имеющимся доказательствам. По мнению заявителя жалобы, суды в нарушение положений ст. 49, п. 4 ч. 2 ст. 125 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации вышли за пределы за пределы заявленных управлением автодорог требований, поскольку не осуществили проверку соответствия оспариваемого предписания федеральной службы нормативно-правовым актам, а лишь выявили нарушения управлением автодорог требований Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 294-ФЗ), Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - Бюджетного кодекса), Налогового кодекса Российской Федерации (далее - Налоговый кодекс). Кроме того, судами к участию в деле необоснованно не были привлечены открытые акционерные общества "Кетовское предприятие по строительству, ремонту и содержанию автомобильных дорог" (далее - общество "Кетовское ДРСП") и "Сафакулевское предприятие по строительству, ремонту и содержанию автомобильных дорог" (далее - общество "Сафакулевское ДРСП"). Управление автодорог указывает на ошибочность выводов судов о завышении цены государственных контрактов от 29.12.2007 N 279, 288. В обоснование данного довода заявитель жалобы ссылается на неправильное толкование судами ч. 4.1 ст. 9 Закона N 94-ФЗ. Управление автодорог полагает, что определение начальной (максимальной) цены контракта осуществлено в соответствии с ч. 1 ст. 6 Закона N 94-ФЗ. Вышеуказанными государственными контрактами (п. 3.1) определена стоимость работ с разбивкой по годам (2008, 2009, 2010). При этом договорная цена является твердой (фиксированной) и индексации не подлежит. Обязательства по данным контрактам приняты и оплачены в соответствии с содержащимися в них условиями, в пределах лимитов бюджетных обязательств по соответствующему коду классификации бюджета Курганской области. Коэффициенты 2,254 и 2,531 применялись изначально при расчете начальной (максимальной) цены контракта за 2008, 2009 г. Налоговые платежи в размере 1,18 учтены при расчете начальной (максимальной) цены контракта в соответствии с п. 5.1 ч. 4 ст. 22 Закона N 94-ФЗ. По мнению управления автодорог, в Законе N 94-ФЗ отсутствуют нормы о необходимости корректировки цены контракта в зависимости от применяемой системы налогообложения. Кроме того, заявитель жалобы указывает на то, что подрядчик, применяющий упрошенную систему налогообложения, не освобожден от обязанности по уплате налога на добавленную стоимость в составе цены за приобретаемые материалы для выполнения работ. В связи с этим, выводы судов о необходимости уменьшения стоимости работ на сумму НДС и неправомерном применении в актах приемки выполненных коэффициентов 2,531 и 2,254 для подсчета стоимости работ, выполненных по государственным контрактам, что привело к излишнему перечислению средств областного бюджета обществам "Кетовское ДРСП" и "Сафакулевское ДРСП", являются необоснованными. По мнению заявителя жалобы, оспариваемое представление федеральной службы незаконно, поскольку не содержит указание на конкретное нарушение бюджетного законодательства. Кроме того, требование данного представления о применении ко всем подрядчикам единых коэффициентов пересчета стоимости работ к ценам 2003 г., установленные межведомственной комиссией при правительстве Курганской области, заведомо не может быть исполнено, поскольку названная комиссия не устанавливает такие коэффициенты для дорожных работ. Кроме того, решения указанной комиссии носят рекомендательный характер.

В кассационной жалобе финансовое управление просит, решение суда первой инстанции и постановление апелляционного суда отменить, принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных управлением автодорог требований, ссылаясь на неправильное применение ст. 70, 268, 283, 284 Бюджетного кодекса и ч. 4.1 ст. 9 Закона N 94-ФЗ. В обоснование доводов жалобы финансовое управление указывает на необоснованность выводов судов о применении завышенных коэффициентов для подсчета стоимости работ по государственным контрактам от 29.12.2007 N 279, 288. По мнению заявителя кассационной жалобы, использование средств бюджета на оплату завышенной стоимости работ по актам приемки выполненных работ не является в силу ст. 283 Бюджетного кодекса основанием для применения мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства.

Как следует из материалов дела, федеральная служба в соответствии с планом работы на 2010 г. провела плановую проверку использования бюджетных средств, источником которых явились бюджетные кредиты из федерального бюджета бюджету Курганской области для строительства, реконструкции, капитального ремонта, ремонта и содержания автомобильных дорог общего пользования (за исключением автомобильных дорог федерального значения) в управлении автодорог за период с 01.01.2009 по 31.12.2009.

В ходе проверки федеральной службой были установлены нарушения бюджетного законодательства, выразившиеся в неправомерном использовании средств областного бюджета, а именно: оплата работ, выполненных по государственным контрактам от 29.12.2007 N 279, 288 произведена на основании актов приемки выполненных работ, составленных с нарушением коэффициентов (коофициенты завышены) пересчета стоимости к ценам 2003 г., установленных межведомственной комиссии при правительстве Курганской области.

По результатам проверки федеральной службой составлен акт от 18.06.2010 и вынесено представление о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса от 07.07.2010 N 43-03-63/457.

Данным представлением, в том числе, признано неправомерным использование управлением автодорог средств областного бюджета на сумму 468,879 тыс. руб., в связи с чем управлению автодорог предложено: принять меры к восстановлению неправомерно использованных бюджетных средств в размере 468,879 тыс. руб.; при заключении дополнительных соглашений к госконтрактам и определении стоимости работ, составлении актов приемки выполненных работ применять ко всем подрядчикам единые коэффициенты пересчета стоимости работ к ценам 2003 г., установленные межведомственной комиссией при правительстве Курганской области. Для подрядчиков, работающих по упрощенной системе налогообложения, не увеличивать коэффициенты на размер НДС.

Не согласившись с названным представлением в указанной части управление автодорог обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании данного представления недействительным в указанной части.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суды исходили из законности вынесенного преставления в обжалуемой части, поскольку оплата стоимости работ по актам приемки выполненных работ с использованием завышенного коэффициента перерасчета стоимости работ к ценам 2003 г. повлекла неправомерное использование средств областного бюджета.

В силу ч. 1 ст. 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, если полагают, что оспариваемые решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно ч. 4 ст. 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Для признания незаконными решения и действия (бездействия) государственного органа, органа местного самоуправления, иного органа, должностного лица требуется наличие в совокупности двух условий: несоответствия обжалуемого решения, действия (бездействия) закону и нарушения прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу ст. 70 Бюджетного кодекса обеспечение выполнения функций бюджетных учреждений включает оплату поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг для государственных (муниципальных) нужд.

Отношения, связанные с размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных, муниципальных нужд, нужд бюджетных учреждений регламентируются Законом N 94-ФЗ.

Законодательство Российской Федерации о размещении заказов основывается на положениях Гражданского кодекса Российской Федерации, Бюджетного кодекса Российской Федерации и состоит из настоящего Федерального закона, иных федеральных законов, регулирующих отношения, связанные с размещением заказов (ч. 1 ст. 2 Закона N 94-ФЗ ).

В силу п. 1, 2 ст. 72 Бюджетного кодекса Российской Федерации размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд производится в соответствии с законодательством Российской Федерации о размещении заказов для государственных и муниципальных нужд. Государственные (муниципальные) контракты заключаются и оплачиваются в пределах лимитов бюджетных обязательств.

Согласно ст. 5 Закона N 94-ФЗ под размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд понимаются осуществляемые в порядке, предусмотренном настоящим Федеральным законом, действия заказчиков, уполномоченных органов по определению поставщиков (исполнителей, подрядчиков) в целях заключения с ними государственных или муниципальных контрактов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд, а в случае, предусмотренном п. 14 ч. 2 ст. 55 данного Закона, в целях заключения с ними также иных гражданско-правовых договоров в любой форме.

Государственными заказчиками, муниципальными заказчиками, как установлено ч. 1 ст. 4 Закона N 94-ФЗ, могут выступать, в том числе, бюджетные учреждения.

Определение начальной (максимальной) цены государственного контракта в соответствии с ч.1 ст. 6 Закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ, осуществляется заказчиком.

Судами установлено и материалами дела подтверждено, что управление автодорог, являясь исполнительным органом государственной власти, осуществляющим дорожную деятельность в отношении автомобильных дорог общего пользования регионального или межмуниципального значения в рамках своих полномочий в период с 10.12.2007 по 11.12.2007 провело конкурс на право заключения государственных контрактов на выполнение работ по содержанию автомобильных дорог общего пользования регионального значения и сооружений на них в районах Курганской области (24 лота).

Управлением автодорог начальная (максимальная) цена государственного контракта на выполнение работ по содержанию автомобильных дорог общего пользования регионального значения и сооружений на них в районах Курганской области определена расчетным путем на основании Временных сметные нормы и расценки на работы по летнему содержанию автомобильных дорог. Уральский федеральный округ. Курганская область и Временных сметных норм и расценок на работы по летнему содержанию автомобильных дорог. Уральский федеральный округ. Курганская область, утвержденных заместителем Министра транспорта Российской Федерации от 10.05.2003 с применением следующих индексов: на 2008 г. - 1,910; на 2009 г. - 2,14523; на 2010 г. - 2,3555, учитывающих рост цен с 2003 г., определенных управлением автодорог с учетом писем Федерального дорожного агентства, протоколов заседаний Межведомственной комиссии по ценообразованию в строительстве Курганской области и прогнозных индексов роста цен на перспективу, указанных в письме Комитета по архитектуре и строительству Курганской области от 03.07.2007 N 518. При этом в составе начальной (максимальной) цены контракта учитывались налоговые платежи (в том числе НДС).

Общества "Кетовское ДРСП" и "Сафакулевское ДРСП" указали в заявках на участие в конкурсе стоимость работ в размере начальной (максимальной) цены контракта.

Конкурсная комиссия, рассмотрев заявки на участие в конкурсе, допустила к участию в конкурсе и признала участником конкурса одного участника размещения заказа, подавшего заявку на участие в конкурсе по лоту N 8 - Кетовский район общество "Кетовское ДРСП" и лоту N 17 - Сафакулевский район общество "Сафакулевское ДРСП".

По результатам открытого конкурса заключены государственные контракты от 29.12.2007 N 279 с обществом "Кетовское ДРСП" и N 288 с обществом "Сафакулевское ДРСП" на выполнение работ по содержанию автомобильных дорог общего пользования регионального значения и сооружений на них на 2008-2010 гг. на условиях и по цене контракта, предусмотренных заявкой на участие в конкурсе и конкурсной документацией в соответствии с ч. 5 ст. 27 Закона N 94-ФЗ, то есть по начальной (максимальной) цене государственного контракта. При этом стоимость работ по государственным контрактам установлена в твердом размере с расшифровкой по годам.

К указанным государственным контрактам в качестве приложений составлены ведомости объемов работ, входящих в состав нормативного содержания автомобильных дорог, на каждый год действия государственных контрактов. В данных ведомостях расчет стоимости работ указан на основании единичных расценок в ценах 2003 года с применением к ним коэффициентов по результатам торгов. В данные коэффициенты включен индекс, учитывающий ежегодный рост цен.

Судами также установлено, материалами дела подтверждается и сторонами не оспаривается тот факт, что общества "Кетовское ДРСП" и "Сафакулевское ДРСП" применяют упрощенную систему налогообложения, в связи с чем не являются плательщиками НДС.

При этом общества "Кетовское ДРСП" и "Сафакулевское ДРСП" указали в заявках на участие в конкурсе стоимость работ в размере начальной (максимальной) цены контракта без учета НДС.

Поскольку контракты с названными обществами были заключены по первоначальной (максимальной) цене, следовательно, коэффициент должен соответствовать индексу изменения стоимости работ.

Однако, коэффициенты, сложившиеся по результатам торгов с этими организациями, выше коэффициентов, сложившихся в результате торгов с другими организациями, не применяющими упрощенную систему налогообложения, на размер равный размеру НДС.

Судами верно указано, что оснований для изменения коэффициента не имелось, поскольку в ходе исполнения контрактов не произошло изменения объемов работ или их качества (ч. 4.1 ст. 9 Закона N 94-ФЗ).

В связи с этим суды пришли к обоснованным выводам о том, что в приложении N 5 к дополнительному соглашению от 22.12.2008 N 279/1 и в приложении N 5 к дополнительному соглашению от 22.12.2008 N 288/2 должен быть применен индекс на 2009 г. - 2,14523 учитывающий рост цен с 2003 г., определенный управлением автодорог с учетом писем Федерального дорожного агентства, протоколов заседания Межведомственной комиссии по ценообразованию в строительстве Курганской области и прогнозных индексов роста цен на перспективу, указанных в письме комитета по архитектуре и строительству Курганской области от 03.07.2007 N 518, который применяется при определении начальной (максимальной) цены контракта.

Судами верно отмечено, что при заключении дополнительных соглашений от 22.12.2008 на 2009 г. к государственным контрактам от 29.12.2007 N 279, N 288 в ведомостях стоимости объемов работ (приложения к государственным контрактам) подсчет стоимости объемов работ произведен с завышенным коэффициентом пересчета - 2,531.

При этом согласно ведомостям объемов и стоимости работ, являющихся приложением к государственным контрактам от 22.12.2008 N 252, N 261 заключенным с обществами "Кетовское ДРСП" и "Сафакулевское ДРСП" на 2009 г., подсчет стоимости работ производится с учетом коэффициента пересчета стоимости 2,14523 к ценам 2003 г. согласно протоколам межведомственной комиссии.

Вместе с тем, фактически в актах приемки выполненных работ по данным государственным контрактам для подсчета стоимости работ применялись завышенные коэффициенты (2,531 и 2,254).

Судами обеих инстанций обоснованно приняты во внимание положения п. 5 ст. 173 Налогового кодекса, согласно которых сумма налога, подлежащая уплате в бюджет, исчисляется в случае выставления покупателю счета-фактуры с выделением суммы налога, в том числе, лицами, не являющимися налогоплательщиками, или налогоплательщиками, освобожденными от исполнения обязанностей налогоплательщика, связанных с исчислением и уплатой налога.

При этом апелляционным судом верно указано, что в представленных в материалы дела счетах-фактурах за проверенный федеральной службой период, отсутствуют сведения о выделении обществами "Кетовское ДРСП" и "Сафакулевское ДРСП" суммы НДС отдельной строкой.

Поскольку материалами дела, в том числе материалами проверки установлено завышение стоимости выполненных работ в актах приемки выполненных работ, повлекшее необоснованную выплату подрядчикам - обществам "Кетовское ДРСП" и "Сафакулевское ДРСП" средств областного бюджета, то суды пришли к правомерному выводу о том, что имеет место факт неправомерного использования средств областного бюджета, в том числе бюджетных кредитов, выразившийся в неправомерном использовании средств областного бюджета на оплату завышенной стоимости работ по актам приемки выполненных работ, по которым применялся завышенный коэффициент пересчета стоимости работ к ценам 2003 года, вместо установленных межведомственной комиссией при Правительстве Курганской области.

При таких обстоятельствах обоснованными являются выводы судов о соответствии представления федеральной службы в обжалуемой части требованиям действующего законодательства.

В связи с этим суды правомерно отказали управлению автодорог в удовлетворении заявленных требований.

Доводы управления автодорог о том, что суды в нарушение положений ст. 49, п. 4 ч. 2 ст. 125 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации вышли за пределы за пределы заявленных управлением автодорог требований, а также о необоснованном непривлечении обществ "Кетовское ДРСП" и "Сафакулевское ДРСП" судом кассационной инстанции отклоняются, поскольку основаны на неправильном толковании норм Арбитражного процессуального кодекса.

Иные доводы заявителей кассационных жалоб, отклоняются судом кассационной инстанции, поскольку были предметом исследования судов и по существу направлены на переоценку доказательств, оснований для которой у суда кассационной инстанции в силу ст. 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не имеется.

Нарушений норм материального и процессуального права, являющихся основанием для отмены судебных актов в соответствии со ст. 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судом кассационной инстанции не установлено.

С учетом изложенного обжалуемые судебные акты подлежат оставлению без изменения, кассационная жалоба - без удовлетворения.

Руководствуясь ст. 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ

решение Арбитражного суда Курганской области от 20.10.2010 по делу N А34-3895/2010 и постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 24.01.2011 по тому же делу оставить без изменения, кассационные жалобы Главного управления автомобильных дорог Курганской области и Финансового управления Курганской области - без удовлетворения.

Председательствующий

С.Н. Василенко

Судьи

Е.О. Черкезов Е.А. Поротникова