Постановление Арбитражного суда Уральского округа от 13 ноября 2014 г. N Ф09-7102/14 по делу N А34-1336/2014

Екатеринбург

13 ноября 2014 г.

Дело N А34-1336/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 13 ноября 2014 г.

Постановление изготовлено в полном объеме 13 ноября 2014 г.

Арбитражный суд Уральского округа в составе:

председательствующего Лимонова И.В.,

судей Токмаковой А.Н., Анненковой Г.В.,

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Министерства финансов Российской Федерации (далее - Министерство, ответчик) на решение Арбитражного суда Курганской области от 21.05.2014 по делу N А34-1336/2014 и постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 25.07.2014 по тому же делу.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещенные надлежащим образом путем направления в их адрес копий определения о принятии кассационной жалобы к производству заказным письмом с уведомлением, а также размещения данной информации на официальном сайте Арбитражного суда Уральского округа, явку представителей в судебное заседание не обеспечили.

Финансовый отдел администрации Кетовского района Курганской области (далее - Финансовый отдел, истец) обратился в Арбитражный суд Курганской области с исковым заявлением к Российской Федерации в лице Министерства о взыскании за счет казны Российской Федерации 733 330 руб. 52 коп. убытков.

Определением суда от 08.05.2014 к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Финансовое управление Курганской области, администрация Кетовского района Курганской области, Управление Федерального казначейства Курганской области.

Решением Арбитражного суда Курганской области от 21.05.2014 (судья Асямолов В.В.) исковые требования удовлетворены.

Постановлением Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 25.07.2014 (судьи Столяренко Г.М., Забутырина Л.В., Хоронеко М.Н.) решение суда оставлено без изменения.

В кассационной жалобе Министерство просит указанные судебные акты отменить, ссылаясь на неправильное применение (толкование) судами норм материального права и нарушение норм процессуального права.

По мнению заявителя жалобы, совокупность условий для наступления деликтной ответственности не нашла своего подтверждения материалами дела. Судами не указано, какое именно противоправное действие (бездействие) совершено Российской Федерацией в лице Министерства или их должностными лицами и в чем заключается их вина. Ответчик считает, что Российская Федерация в лице Министерства не нарушала прав истца, наличие обязательства ответчика по предоставлению финансовых средств истцу не доказано; правовые основания для возложения на ответчика ответственности отсутствуют.

Судами неправильно истолкованы разъяснения п. 19 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" (далее - постановление Пленума ВАС РФ от 22.06.2006 N 23) в части определения надлежащего ответчика по делу. Согласно названным разъяснениям ответчиком по делам выступает публично-правовое образование, к расходным обязательствам которого отнесено финансирование льгот. В рассматриваемом деле, по мнению ответчика, ими являются Курганская область и Кетовский район.

Также Министерство полагает, что суды не применили подлежащие применению п. 1, 2 ст. 85, п. 1, 2 ст. 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации, ст. 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Закон N 184-ФЗ), Закон Курганской области от 07.09.2005 N 75 "О социальной поддержке лиц, проживающих и работающих в сельской местности и в рабочих поселках (поселках городского типа) на территории Курганской области". Заявитель жалобы также указывает на неправильное применение судами ст. 15 Гражданского кодекса Российской Федерации, поскольку представленными в дело доказательствами не подтверждается совершение ответчиком действий, нарушающих права и законные интересы истца.

Как следует из материалов дела, решениями Кетовского районного суда Курганской области, вынесенными в период с декабря 2010 г. по март 2011 г., вступившими в законную силу, с Финансового отдела в пользу физических лиц - педагогических работников, проживающих и работающих на территории муниципального образования Кетовский район Курганской области, взыскано 733 330 руб. 52 коп. в счет возмещения расходов по оплате за электрическую энергию за различные периоды времени, начиная с января 2007 г. На принудительное исполнение судебных актов выданы исполнительные листы.

В апреле-мае 2011 г. Финансовый отдел исполнил указанные судебные решения, что подтверждено платежными поручениями.

Ссылаясь на то, что исполнение вышеназванных судебных актов повлекло убытки бюджета Кетовского района, так как предоставление мер социальной поддержки педагогическим работникам является расходным обязательством Российской Федерации, которая необходимые на выплату компенсации денежные средства не выделила, Финансовый отдел обратился в арбитражный суд с настоящим иском.

Удовлетворяя исковые требования, суды исходили из наличия оснований для взыскания убытков с Министерства за счет средств казны Российской Федерации.

Выводы судов являются правильными, основанными на материалах дела и действующем законодательстве.

В соответствии с п. 1 ст. 15 Гражданского кодекса Российской Федерации лицо, право которого нарушено, может требовать полного возмещения причиненных ему убытков, если законом или договором не предусмотрено возмещение убытков в меньшем размере.

При этом под убытками понимаются расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода) (п. 2 ст. 15 Гражданского кодекса Российской Федерации).

Согласно положениям ст. 16, 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации убытки (вред), причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, подлежат возмещению Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием за счет средств соответствующей казны.

В случаях, когда в соответствии с законом причиненный вред подлежит возмещению за счет казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования, от имени казны выступают соответствующие финансовые органы, если в соответствии с п. 3 ст. 125 Гражданского кодекса Российской Федерации эта обязанность не возложена на другой орган, юридическое лицо или гражданина (ст. 1071 Гражданского кодекса Российской Федерации).

В соответствии с абз. 3 п. 5 ст. 55 Закона Российской Федерации от 10.07.1992 N 3266-1 "Об образовании" (далее - Закон об образовании) в редакции, подлежащей применению к рассматриваемому периоду, педагогические работники образовательных учреждений в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, пользуются правом на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа). Размер, условия и порядок возмещения расходов, связанных с предоставлением указанных мер социальной поддержки, устанавливаются законодательными актами субъектов Российской Федерации.

Статьей 2 Федерального закона от 06.05.2003 N 52-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "Об основах федеральной жилищной политики" и другие законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования системы оплаты жилья и коммунальных услуг" установлено, что размер, условия и порядок возмещения расходов на предоставление льгот по оплате жилья и коммунальных услуг, определенных абзацем третьим п. 5 ст. 55 Закона об образовании, устанавливаются законодательными актами субъектов Российской Федерации и учитываются в межбюджетных отношениях.

Положения Закона об образовании об установлении размера, условий и порядка возмещения расходов на предоставление льгот по оплате жилья и коммунальных услуг применяются до принятия соответствующих законодательных актов субъектами Российской Федерации, но не позднее чем до 01.01.2005 (абз. 3 ст. 6 указанного Закона).

Конституционный Суд Российской Федерации в определении от 08.02.2007 N 322-О-П указал, что норма абз. 3 п. 5 ст. 55 Закона об образовании (в редакции Федерального закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ) не привнесла каких-либо изменений в порядок реализации закрепленной в ней меры социальной поддержки, предусмотренной для педагогических работников образовательных учреждений, работающих и проживающих в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа), и, по сути, воспроизвела правовое регулирование, содержащееся в Федеральном законе от 06.05.2003 N 52-ФЗ. Российская Федерация, как следует из названных нормативных правовых актов, не устранялась до 01.01.2005 и не устраняется после этой даты, когда вступил в силу Федеральный закон от 22.08.2004 N 122-ФЗ, от обязанности по финансовому обеспечению предоставления установленного абз. 3 п. 5 ст. 55 Закона об образовании уровня мер социальной поддержки.

Законом Курганской области от 07.09.2005 N 75 (в редакции, подлежащей применению к рассматриваемому периоду) во исполнение Закона об образовании установлены меры социальной поддержки педагогических работников образовательных учреждений, проживающих и работающих в сельской местности и в рабочих поселках (поселках городского типа) на территории Курганской области, в том числе в виде освобождения от оплаты отопления и освещения жилого помещения (до 01.04.2010), компенсации оплаты отопления и освещения жилого помещения (с 01.04.2010). В силу ст. 7.2 Закона Курганской области от 07.09.2005 N 75 финансирование расходов, предусмотренных Законом, осуществляется за счет средств областного бюджета.

В соответствии с разъяснениями, содержащимися в п. 19 постановления Пленума ВАС РФ от 22.06.2006 N 23, при решении вопроса об определении публично-правового образования, за счет казны которого подлежат удовлетворению требования о взыскании убытков в связи с осуществляемым после 01.01.2005 предоставлением потребителям бесплатно или по льготным ценам товаров (работ, услуг), судам необходимо иметь в виду положения ст. 84, 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации (в редакции, действующей после 01.01.2005), ст. 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ, разграничивающие полномочия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, в том числе по вопросам социальной защиты населения, и устанавливающие принципы финансового обеспечения осуществления данных полномочий. Ответчиком по указанным делам выступает публично-правовое образование, к расходным обязательствам которого было отнесено финансирование соответствующих льгот.

В соответствии с п. 1, 3 ст. 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации, расходные обязательства муниципального образования возникают в результате: принятия муниципальных правовых актов по вопросам местного значения и иным вопросам, которые в соответствии с федеральными законами вправе решать органы местного самоуправления, а также заключения муниципальным образованием (от имени муниципального образования) договоров (соглашений) по данным вопросам (абз. 2); принятия муниципальных правовых актов при осуществлении органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий (абз. 3).

Расходные обязательства муниципального образования, указанные в абз. 3 п. 1 настоящей статьи, устанавливаются муниципальными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с федеральными законами (законами субъекта Российской Федерации), исполняются за счет и в пределах субвенций из бюджета субъекта Российской Федерации, предоставляемых местным бюджетам в порядке, предусмотренном ст. 140 настоящего Кодекса.

Федеральным законом от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" решение вопросов социальной поддержки педагогических работников не отнесено к вопросам местного значения.

Таким образом, предоставление мер социальной поддержки педагогических работников образовательных учреждений, проживающих и работающих в сельской местности на территории соответствующего муниципального образования, не отнесено к расходным обязательствам муниципального образования, исполняемым за счет средств местного бюджета.

Согласно п. 1 ст. 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации расходные обязательства субъекта Российской Федерации возникают в результате: принятия законов и (или) иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, а также заключения субъектом Российской Федерации (от имени субъекта Российской Федерации) договоров (соглашений) при осуществлении органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий по предметам ведения субъектов Российской Федерации (абз. 2) и по предметам совместного ведения, указанных в п. 2 и 5 ст. 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ (абз. 3); принятия законов и (или) иных нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации при осуществлении органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных им полномочий Российской Федерации (абз. 6).

Расходные обязательства субъекта Российской Федерации, указанные в абз. 2-5 п. 1 настоящей статьи, устанавливаются органами государственной власти субъекта Российской Федерации самостоятельно и исполняются за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита бюджета субъекта Российской Федерации. Расходные обязательства субъекта Российской Федерации, указанные в абз. 6 п. 1 настоящей статьи, устанавливаются законами и (или) иными нормативными правовыми актами органов государственной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с федеральными законами и (или) нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации и исполняются за счет и в пределах субвенций из федерального бюджета, предоставляемых бюджетам субъектов Российской Федерации в порядке, предусмотренном ст. 133 настоящего Кодекса (п. 2 ст. 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

Федеральный закон от 06.10.1999 N 184-ФЗ не относит к полномочиям субъекта Российской Федерации, подлежащим финансированию за счет собственных средств бюджета субъекта Российской Федерации, финансирование расходов в связи с предоставлением педагогическим работникам, проживающим и работающим в сельской местности, льгот по оплате жилья и коммунальных услуг (п. 2, 5 ст. 26.3).

Право педагогических работников на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением в сельской местности закреплено в Законе Российской Федерации об образовании. Этим же Законом полномочия по предоставлению указанных мер социальной поддержки переданы субъектам Российской Федерации.

При этом в силу п. 7 ст. 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ полномочия Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации, а также полномочия Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, не предусмотренные п. 2 названной статьи, могут передаваться для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации федеральными законами. Финансовое обеспечение реализации указанных отдельных полномочий, переданных органам государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляется за счет субвенций из федерального бюджета.

Таким образом, исходя из положений ст. 84-86 Бюджетного кодекса Российской Федерации, ст. 3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ финансирование рассматриваемых льгот, предоставляемых педагогическим работникам, проживающим и работающим в сельской местности, относится к расходным обязательствам Российской Федерации; передача Российской Федерацией полномочий по предоставлению льгот для осуществления на другой уровень власти должна сопровождаться одновременной передачей необходимых финансовых средств нижестоящим бюджетам в форме субвенций; переданные органам субъектов федерации и муниципального образования государственные полномочия исполняются ими за счет и в пределах субвенций из федерального бюджета.

При недостаточности выделенных на эти цели средств из федерального бюджета взыскание должно осуществляться с Российской Федерации независимо от того, были ли предусмотрены соответствующие расходы в бюджетах нижестоящих уровней.

Судами на основании материалов дела установлено, что с Финансового отдела в пользу педагогических работников взыскано 733 330 руб. 52 коп. в счет компенсации понесенных ими расходов по оплате коммунальных услуг - электрической энергии. Указанная сумма была взыскана с истца в связи с передачей полномочий Российской Федерации по предоставлению соответствующих льгот педагогическим работникам, проживающим и работающим в сельской местности, и отсутствием необходимых финансовых средств на обеспечение указанных льгот, подлежащих выделению из федерального бюджета.

Финансовый отдел за счет собственных средств муниципального бюджета понес расходы в результате исполнения судебных актов.

При этом, как верно указано судами, из материалов дела не усматривается выделение Кетовскому району или Курганской области из федерального бюджета денежных средств для надлежащего исполнения установленных федеральным законодательством расходных обязательств, в связи с чем выплаченные истцом денежные средства физическим лицам - потребителям коммунальных услуг, имеющим право на компенсацию понесенных расходов, являются его убытками.

Принимая во внимание изложенное, учитывая правовую позицию Конституционного Суда Российской Федерации, изложенную в постановлениях от 17.06.2004 N 12-П и от 15.05.2006 N 5-П, а также правовую позицию Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенную в постановлении от 23.11.2010 N 10430/10, суды пришли к правильному выводу о возложении обязанности по компенсации убытков на Российскую Федерацию.

При таких обстоятельствах суды правомерно удовлетворили заявленные исковые требования Финансового отдела.

Доводы заявителя, изложенные в кассационной жалобе, полно и всесторонне исследованы судебной коллегией и в соответствии со ст. 286, 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации подлежат отклонению, поскольку основаны на ошибочном толковании закона, не опровергают обстоятельств, установленных судами при рассмотрении настоящего дела, не влияют на законность обжалуемых судебных актов и не подтверждены надлежащими доказательствами.

Суд кассационной инстанции полагает, что все обстоятельства, имеющие существенное значение для дела, судами установлены, все доказательства исследованы и оценены в соответствии с требованиями ст. 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. Оснований для переоценки доказательств и сделанных на их основании выводов у суда кассационной инстанции не имеется (ст. 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Нарушений норм материального или процессуального права, являющихся основанием для отмены судебных актов (ст. 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации), судом кассационной инстанции не установлено.

С учетом изложенного обжалуемые судебные акты подлежат оставлению без изменения, кассационная жалоба - без удовлетворения.

Руководствуясь ст. 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Курганской области от 21.05.2014 по делу N А34-1336/2014 и постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 25.07.2014 по тому же делу оставить без изменения, кассационную жалобу Министерства финансов Российской Федерации - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном ст. 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

И.В. Лимонов

Судьи

А.Н. Токмакова Г.В. Анненкова