Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 10 мая 2011 г. N Ф09-2174/11 по делу N А50-161/2010

Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 10 мая 2011 г. N Ф09-2174/11

10 мая 2011 г.

N Ф09-2174/11-С4 Дело N А50-161/2010

Резолютивная часть постановления объявлена 04 мая 2011 г.

Постановление изготовлено в полном объеме 10 мая 2011 г.

Федеральный арбитражный суд Уральского округа в составе:

председательствующего Лиходумовой С.Н.,

судей Сердитовой Е.Н., Дядченко Л.В.,

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации на решение Арбитражного суда Пермского края от 14.12.2010 по делу N А50-161/2010 и постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 15.02.2011 по тому же делу по иску общества с ограниченной ответственностью "Закамский автобус-1" (далее - общество) к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации, Пермскому краю в лице Министерства финансов Пермского края, Департаменту финансов администрации г. Перми, третьи лица: муниципальное учреждение "Городское управление пассажирского транспорта", Департамент дорог и транспорта администрации г. Перми, Министерство градостроительства и развития инфраструктуры Пермского края, Министерство социального развития Пермского края, о взыскании 3 260 708 руб.

Представители лиц, участвующих в деле, извещенных надлежащим образом о времени и месте судебного разбирательства, в судебное заседание не явились.

Общество обратилось в Арбитражный суд Пермского края с иском к Министерству финансов Российской Федерации в лице Управления Федерального казначейства по Пермскому краю, Министерству финансов Пермского края о взыскании с Министерства финансов Российской Федерации за счет средств казны Российской Федерации 529 996 руб. убытков, понесенных истцом в связи с перевозкой в 2006 г. льготных категорий пассажиров по федеральным социальным проездным документам, о взыскании с Министерства финансов Пермского края за счет казны Пермского края 3 162 526 руб. убытков, понесенных истцом в связи с перевозкой в 2006 г. льготных категорий пассажиров по региональным и муниципальным социальным проездным документам.

В порядке, предусмотренном ст. 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, истец уточнил исковые требования: просит взыскать с Министерства финансов Российской Федерации за счет средств казны Российской Федерации 478 671 руб. убытков, с Министерства финансов Пермского края за счет казны Пермского края - 2 782 037 руб. убытков.

Определением суда от 13.01.2010 к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено Министерство градостроительства и развития инфраструктуры Пермского края.

Определением суда от 04.02.2010 к участию в деле в качестве ответчиков привлечены Российская Федерация в лице Министерства финансов Российской Федерации, Пермский край в лице Министерства финансов Пермского края, Департамент финансов администрации г. Перми; в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Министерство социального развития Пермского края, муниципальное учреждение "Городское управление пассажирского транспорта", Департамент дорог и транспорта администрации г. Перми.

Определением суда от 15.03.2010 произведена замена ответчика - Министерства финансов Российской Федерации в лице Управления Федерального казначейства по Пермскому краю на надлежащего ответчика - Российскую Федерацию в лице Министерства финансов Российской Федерации и ответчика -Министерства финансов Пермского края на надлежащего ответчика - Пермский край в лице Министерства финансов Пермского края.

Решением суда от 14.12.2010 (судья Овчинникова С.А.) исковые требования удовлетворены в полном объеме. С Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации за счет казны Российской Федерации в пользу общества взыскано 478 671 руб. убытков и 4081 руб. 56 коп. в возмещение расходов по госпошлине по иску, с Пермского края в лице Министерства финансов Пермского края за счет казны Пермского края в пользу общества взыскано 2 782 037 руб. убытков и 23 721 руб. 98 коп. в возмещение расходов по уплате госпошлины по иску.

Постановлением Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 15.02.2011 (судьи Осипова С.П., Васева Е.Е., Риб Л.Х.) решение суда оставлено без изменения.

В кассационной жалобе Министерство финансов Российской Федерации просит решение суда первой инстанции и постановление суда апелляционной инстанции отменить, в удовлетворении исковых требований отказать, ссылаясь на несоответствие выводов судов фактическим обстоятельствам дела и имеющимся в деле доказательствам. Заявитель кассационной жалобы считает, что оснований для удовлетворения исковых требований о взыскании убытков не имеется, поскольку переданные из федерального бюджета в бюджет Пермской области субвенции в размере 27 009 тыс. руб. распределены в полном объеме между муниципальными районами Пермской области; обществу были компенсированы все недополученные им доходы в результате реализации мероприятий, предусмотренных Указом Губернатора Пермской области от 02.02.2005 N 15 и постановлением администрации г. Перми от 29.03.2006 N 398. На основании Указа Губернатора Пермской области от 02.02.2005 N 15 перевозчику в 2006 г. выплачивались доходы от продажи социальных проездных документов, до 01.05.2006 перевозчик получал от льготников оплату при проезде в размере 3 руб. На основании постановления администрации г. Перми от 29.03.2006 N 398 в течение 2006 г. каждый маршрут расчетным путем доводился до рентабельности 20% независимо от перевозки льготных категорий пассажиров. По мнению заявителя кассационной жалобы, истцом неправомерно произведен расчет выпадающих доходов по формуле, предусмотренной Методикой формирования бюджета города Перми, утвержденной решением Пермской городской Думы от 29.11.2005 N 203; материалами дела не доказано противоправное поведение ответчиков, что является одним из условий для взыскания убытков в порядке ст. 16, 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации.

В отзыве на кассационную жалобу общество просит оставить без изменения решение суда первой инстанции и постановление суда апелляционной инстанции, кассационную жалобу - без удовлетворения, ссылаясь на то, что убытки истца представляют собой разницу между фактически перечисленными ему денежными средствами от реализации социальных проездных документов и суммой денежных средств, которые истец должен был бы получить от перевозки льготных категорий граждан по установленному тарифу; расчет убытков составлен истцом самостоятельно, так как методика расчета размера компенсации затрат транспортных предприятий при перевозке льготных категорий пассажиров в 2006 г. разработана не была. По мнению общества, противоправное поведение ответчиков выражено в том, что Российская Федерация и Пермский край в 2006 г. не обеспечили в необходимом объеме финансирование мероприятий, связанных с обеспечением равной доступности транспортных услуг населению, и не проконтролировали целевое использование предоставленных на эти цели субвенций. Порядок определения компенсации убытков от перевозки пассажиров на городских маршрутах регулярного сообщения в 2006 г., утвержденный постановлением администрации г. Перми от 29.03.2006 N 398, не предусматривает компенсацию перевозчикам убытков (так называемых "выпадающих доходов") от перевозки льготных категорий граждан.

Как следует из материалов дела, общество в 2006 г. предоставляло услуги по перевозке пассажиров на автомобильном транспорте общего пользования на маршрутах регулярного сообщения г. Перми на основании договора от 01.01.2006 N 5-06, заключенного с муниципальным Комитетом по транспорту администрации г. Перми.

При осуществлении перевозок в соответствии с требованиями законодательства и условиями договора общество предоставляло отдельным категориям пассажиров льготы, установленные Федеральным законом "О ветеранах", Федеральным законом "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации", Законом Пермской области от 30.11.2004 N 1830-388 "О социальной поддержке отдельных категорий населения Пермской области", Указом Губернатора Пермской области от 02.02.2005 N 15 "О введении в обращение социальных проездных документов на транспорте общего пользования городского и пригородного сообщения (кроме такси) в Пермской области".

Согласно п. 6.3 договора от 01.01.2006 N 5-06 выпадающие доходы перевозчика от перевозки пассажиров с использованием социальных проездных документов подлежали компенсации за счет средств соответствующего бюджета.

Полагая, что убытки, понесенные в связи с перевозкой льготных категорий пассажиров по социальным проездным документам на транспорте общего пользования, подлежат возмещению за счет казны Российской Федерации, казны Пермского края общество обратилось в арбитражный суд с настоящим иском на основании ст. 15, 309, 393, 790, 1096 Гражданского кодекса Российской Федерации.

В обоснование заявленных требований истец ссылается на то, что по его расчету он недополучил доходы от перевозки льготных категорий пассажиров по федеральным социальным проездным документам в сумме 478 671 руб., по региональным и муниципальным социальным проездным документам - 2 782 037 руб.

Суды, удовлетворяя исковые требования, исходили из того, что наличие и размер невозмещенных истцу расходов подтверждены материалами дела и расчетом истца; в связи с отсутствием действующего в спорный период механизма эффективного доведения до перевозчиков сумм в возмещение расходов от предоставления льгот в полном объеме причиненные истцу убытки подлежат возмещению за счет соответствующего бюджета; материалами дела доказано наличие правовых оснований для взыскания с Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации и с Пермского края в лице Министерства финансов Пермского края заявленных истцом сумм убытков.

Выводы судов являются правильными.

В силу п. 1, 5 ст. 790 Гражданского кодекса Российской Федерации за перевозку пассажиров взимается провозная плата, установленная соглашением сторон, если иное не предусмотрено законом или иными правовыми актами. В случаях, когда в соответствии с законом или иными правовыми актами установлены льготы или преимущества по провозной плате за перевозку грузов, пассажиров и багажа, понесенные в связи с этим расходы возмещаются транспортной организации за счет средств соответствующего бюджета.

Согласно п. 16 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" организации, непосредственно предоставившие потребителям услуги бесплатно или по льготной цене, имеют право получить с надлежащего публичного образования компенсации в виде не полученной с потребителя платы.

С 01.10.2005 отменены льготы по проезду отдельным категориям граждан Федеральным законом от 22.08.2004 N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 22.08.2004 N 122-ФЗ).

Одновременно субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям предписано при замене льгот в натуральной форме на денежные компенсации вводить эффективные правовые механизмы, обеспечивающее сохранение и возможное повышение ранее достигнутого уровня социальной защиты граждан с учетом специфики их правового, имущественного положения, а также других обстоятельств.

В силу ст. 10 Федерального закона "О ветеранах", ст. 4 Федерального закона "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации", расходы, связанные с реализацией названных законов, подлежали компенсации за счет казны Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации.

В Пермской области в 2006 г. действовали законы "О социальной поддержке пенсионеров, имеющих большой страховой стаж", "О социальной поддержке отдельных категорий населения Пермской области", "О социальной поддержке лиц, имеющих почетное звание "Почетный гражданин Пермского края".

Перечисленные нормы федерального и регионального законодательства предусматривали обязанность Российской Федерации и Пермского края нести расходные обязательства по мерам социальной поддержки перечисленных в законах категорий граждан.

В соответствии с п. 5 ст. 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации органы местного самоуправления не вправе устанавливать и исполнять расходные обязательства, связанные с решением вопросов, отнесенных к компетенции федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, за исключением случаев, установленных соответственно федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации.

Федеральными законами или законами Пермской области не предусмотрена возможность для администрации г. Перми исполнять расходные обязательства федерального или областного бюджетов, связанных с компенсацией убытков от предоставления отдельным категориям граждан льгот по проезду в общественном транспорте, установленных соответствующими федеральными законами и законодательством Пермской области.

Законом Пермской области от 30.11.2004 N 1830-388 "О социальной поддержке отдельных категорий населения Пермской области" предусмотрено право отдельных категорий граждан на приобретение социального проездного документа для проезда, в том числе на пригородном автомобильном транспорте (кроме такси), со скидкой 100% и 50% в порядке и по цене, установленным нормативным правовым актом губернатора области. Согласно п. 1 ст. 7 указанного Закона установленные им меры социальной поддержки являются расходными обязательствами Пермского края.

Согласно Указу Губернатора Пермской области "О введении в обращение социальных проездных документов на транспорте общего пользования городского и пригородного сообщения (кроме такси) в Пермской области" от 02.02.2005 N 15 социальные проездные документы на территории Пермской области вводятся в целях реализации прав граждан, имеющих право на меры социальной поддержки в соответствии с федеральным и областным законодательством, а также на трудовую пенсию по старости, на проезд транспортом общего пользования городского и пригородного сообщения на территории Пермской области. Названным Указом утверждено Положение о порядке приобретения социальных проездных документов и условия проезда по ним на транспорте общего пользования городского и пригородного сообщения (кроме такси) в пределах территории Пермской области, которым установлен также порядок прохождения денежных средств, поступивших от реализации социальных проездных документов, стоимость социальных проездных документов на территории области.

В соответствии с п. 4 Указа N 15 от 02.02.2005 Комитет по транспорту и связи аппарата администрации Пермской области разработал методику распределения денежных средств от реализации социальных проездных документов операторам, оказывающим услуги по организации перевозки пассажиров транспортом общего пользования городского и пригородного сообщения (кроме такси) на период с 01.01.2006 по 31.12.2006.

Согласно перечисленным нормативным документам социальные проездные документы каждого вида (федеральный, региональный, муниципальный) изготавливались и распространялись Пермским областным фондом социальной поддержки населения. Денежные средства, вырученные от реализации каждого вида социальных проездных документов, распределялись Пермским областным фондом социальной поддержки населения между операторами.

В свою очередь муниципальное учреждение "Горпассажиртранс", являющееся оператором по распределению средств от реализации социальных проездных документов на территории г. Перми, распределяло поступающие денежные средства между перевозчиками пропорционально их доле (проценту) к выручке от реализации каждого вида (федеральный, региональный, муниципальный) проездного документа.

В соответствии с п. 2 определения Конституционного Суда Российской Федерации от 02.02.2006 N 56-О в случае недостаточности собственных средств для покрытия соответствующих расходов субъекты Российской Федерации вправе рассчитывать на оказание им Российской Федерацией финансовой помощи целевого характера, в частности в форме предоставления дотаций на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, субвенций и субсидий на финансирование отдельных целевых расходов.

Согласно п. 8 ст. 44 Федерального закона от 26.12.2005 N 189-ФЗ "О федеральном бюджете на 2006 год" бюджетам субъектов Российской Федерации предоставлены субвенции на осуществление расходов по обеспечению равной доступности услуг общественного транспорта для населения.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Имеется в виду подпункт 8 пункта 1 статьи 44 Федерального закона от 26 декабря 2005 г. N 189-ФЗ "О федеральном бюджете на 2006 год"

Постановлением Правительства Российской Федерации от 25.12.2006 N 802 утверждены Правила предоставления межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов Российской Федерации на обеспечение равной доступности услуг общественного транспорта на территории соответствующего субъекта Российской Федерации для отдельных категорий граждан, оказание мер социальной поддержки которых относится к ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Из материалов дела следует, что перечисленные из федерального бюджета средства в виде субвенций в сумме 27 009 000 руб., а также из областного бюджета в сумме 2 756 000 руб. в 2006 г. были доведены до бюджета г. Перми. По состоянию на 01.01.2007 выделенные из бюджетов Российской Федерации и Пермского края денежные средства не были израсходованы полностью муниципальным образованием.

Из материалов дела также усматривается и лицами, участвующими в деле, не оспаривается, что общество в 2006 г. осуществляло пассажирские перевозки на автомобильном транспорте на регулярных автобусных маршрутах г. Перми с предоставлением льготным категориям граждан бесплатного проезда, и что им были получены денежные средства от реализации социальных и льготных проездных документов и денежные средства из местного бюджета в виде компенсации убытков от нерентабельных маршрутов.

Денежные средства, выделенные из федерального и из областного бюджетов в сумме 29 067 499 руб. в 2006 г. не были доведены до перевозчиков, а были выплачены им за 2008 г. и 2009 г., в бюджете г. Перми в настоящее время не имеется денежных средств для выплаты истцу убытков от предоставления услуг по перевозке льготных категорий граждан за 2006 г.

Поскольку средства из федерального и областного бюджетов не были доведены до перевозчика, который понес расходы по предоставлению льгот, предъявленные истцом расходы в соответствии со ст. 16, 1069, 1071 Гражданского кодекса Российской Федерации являются реальным ущербом.

Судами установлено, что представленный обществом расчет убытков (выпадающих доходов) основан на следующих показателях: общее количество проданных льготных проездных документов на территории субъекта (отдельно по федеральным, региональным и муниципальным документам), стоимость одной поездки, количество поездок по одному проездному документу в месяц по каждому виду документов (по данным обследования пассажиропотока, утвержденным председателем муниципального комитета по транспорту), общие доходы от реализации социальных проездных документов и доходы по каждому виду документов. При этом общее количество реализованных социальных проездных документов и выручка от их реализации на территории г. Перми, доля истца в выручке от продажи социальных проездных документов за 2006 г. и размеры денежных средств, полученных обществом, соответствуют данным оператора - муниципального учреждения "Городское управление пассажирского транспорта".

На основании перечисленных показателей истцом определен размер понесенных убытков как разница между фактически перечисленными ему денежными средствами от реализации социальных проездных документов и суммой денежных средств, которые истец должен был бы получить от перевозки льготных категорий граждан по установленному тарифу (то есть как разница между нормативной ценой одного проездного документа и его фактической стоимостью).

Проанализировав постановление администрации г. Перми от 29.03.2006 N 398, суды пришли к выводу о том, что из данного постановления не следует, что предусмотренные им выплаты компенсируют указанные убытки, данным постановлением предусмотрена компенсация за нерентабельность маршрутов.

Убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов подлежат возмещению Российской Федерацией, соответствующим субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием за счет соответственно казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования (ст. 16, 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации).

Право бесплатного проезда на городском транспорте общего пользования для льготных категорий граждан являлось гарантией, носящей компенсаторный характер. Предоставив это право, государство взяло на себя соответствующие публично-правовые обязанности в отношении социально незащищенных граждан. Отменив Федеральным законом от 22.08.2004 N 122-ФЗ льготы по проезду отдельным категориям граждан, законодатель при этом не предусмотрел соразмерной компенсации, связанной с утратой такими гражданами права бесплатного проезда независимо от места жительства. На субъект Российской Федерации государством возложена обязанность по обеспечению равной доступности транспортных услуг льготным категориям граждан, а не финансированию этих услуг, в силу чего недостаточное выделение на эти цели денежных средств субъекту Российской Федерации в виде субвенций не исключает доплаты разницы за счет средств Российской Федерации.

Льготы по бесплатному проезду отдельных категорий граждан в городском и пригородном транспорте являются расходными обязательствами федерального и регионального бюджетов, при этом выделенные федеральным и областным бюджетом денежные средства не покрыли понесенных перевозчиком убытков от предоставления таких льгот, то есть незаконное бездействие ответчиков повлекло возникновение убытков по причине отсутствия механизма, реализующего на практике право истца на полное их возмещение за счет ответчиков независимо от рентабельности работы перевозчика.

Ответчиком по делам о взыскании убытков в связи с осуществляемым после 01.01.2005 предоставлением потребителям бесплатно или по льготным ценам товаров (работ, услуг) выступает публично-правовое образование, к расходным обязательствам которого было отнесено финансирование соответствующих льгот (п. 18-19 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23).

Исследовав материалы дела, принимая во внимание доводы и возражения лиц, участвующих в деле, суды установили наличие оснований для взыскания с ответчиков убытков в заявленном истцом размере. Все представленные доказательства, в том числе расчет суммы убытков, произведенный истцом, а также расчеты, представленные Департаментом дорог и транспорта администрации г. Перми, были оценены судами с учетом положений ст. 67, 68, 71, 75 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Таким образом, исковые требования общества о взыскании с Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации и Пермского края в лице Министерства финансов Пермского края убытков в заявленной сумме удовлетворены судами правомерно на основании полного и всестороннего исследования материалов дела.

Доводы заявителя кассационной жалобы об отсутствии в действиях Министерства финансов Российской Федерации признаков противоправности, что является основанием для отказа во взыскании убытков, не принимаются.

Противоправность поведения Министерства финансов Российской Федерации и Министерства финансов Пермского края выражена в том, что при установлении льгот для отдельных категорий граждан в виде предоставления им права бесплатного проезда по социальным проездным документам они как государственные органы власти федерального и регионального уровня не создали систему, реализующую на практике право перевозчика на полное возмещение его убытков. При этом сам по себе факт выделения ответчиками субвенций на обеспечение равной доступности транспортных услуг и факт того, что организатор перевозок (г. Пермь) не довел до перевозчика указанные денежные средства, не может являться основанием для освобождения ответчиков в лице финансовых органов от ответственности, поскольку доказательств достаточности выделенных денежных средств для компенсации выпадающих доходов всех перевозчиков, осуществляющих перевозки на территории г. Перми, ответчиками не представлено.

Доводы заявителя кассационной жалобы о том, что истец документально не подтвердил размер выпадающих доходов; в результате реализации мероприятий, предусмотренных Указом Губернатора Пермской области от 02.02.2005 N 15 и постановлением администрации г. Перми от 29.03.2006 N 398, реальный ущерб предпринимателя от неполученного им от перевозки льготников в 2006 г. дохода был полностью компенсирован, поскольку истец получил свою долю выручки от реализации социальных проездных документов, а также получил из местного бюджета компенсацию убытков по нерентабельным маршрутам, не принимаются.

Судами проверен расчет убытков истца с учетом вышеуказанных нормативных актов и данный расчет выпадающих доходов признан правильным.

Суды пришли к выводу, что выплаты, произведенные в пользу общества на основании постановления администрации г. Перми от 29.03.2006 N 398, не могут быть расценены в качестве компенсации ему выпадающих доходов, связанных с предоставлением отдельным категориям граждан льгот по оплате проезда в общественном транспорте, предоставленных на основании соответствующего федерального и областного законодательства.

Названные доводы фактически направлены на переоценку выводов судов относительно установленных обстоятельств дела и имеющихся в деле доказательств, в связи с чем не могут быть приняты судом кассационной инстанции во внимание согласно ст. 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

С учетом изложенного оснований для удовлетворения кассационной жалобы не имеется, решение суда первой инстанции и постановление суда апелляционной инстанции отмене не подлежат.

Руководствуясь ст. 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ

решение Арбитражного суда Пермского края от 14.12.2010 по делу N А50-161/2010 и постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 15.02.2011 по тому же делу оставить без изменения, кассационную жалобу Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации - без удовлетворения.

Председательствующий

С.Н. Лиходумова

Судьи

Е.Н. Сердитова Л.В. Дядченко