Постановление Арбитражного суда Уральского округа от 25 декабря 2014 г. N Ф09-9107/14 по делу N А71-3924/2014

Екатеринбург

25 декабря 2014 г.

Дело N А71-3924/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 23 декабря 2014 г.

Постановление изготовлено в полном объеме 25 декабря 2014 г.

Арбитражный суд Уральского округа в составе:

председательствующего Лукьянова В.А.,

судей Татариновой И.А., Сухановой Н.Н.,

рассмотрел в судебном заседании кассационные жалобы Администрации г. Ижевска (далее - администрация), Управления земельных ресурсов и землеустройства Администрации г. Ижевска (далее - управление земельных ресурсов), муниципального унитарного предприятия г. Ижевска "Управление по эксплуатации, содержанию и сервису городских фондов" (далее - предприятие) на решение Арбитражного суда Удмуртской Республики от 11.07.2014 по делу N А71-3924/2014 и постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 07.10.2014 по указанному делу.

Лица, участвующие в деле, уведомлены о времени и месте судебного разбирательства посредством почтовых отправлений, а также размещения информации на официальном сайте Арбитражного суда Уральского округа.

В судебном заседании приняли участие представители:

администрации - Семин А.В. (доверенность от 03.10.2014), Коритцев А.Е. (доверенность от 11.12.2014);

управления земельных ресурсов - Логинова Н.С. (доверенность от 02.07.2014);

потребительского кооператива "Автостоянка Юг-2" - Байметов Н.В. (доверенность от 01.12.2014);

общества с ограниченной ответственностью "Акела" - Байметов Н.В. (доверенность от 24.01.2014);

потребительского общества Автостоянка "Юность" - Байметов Н.В. (доверенность от 22.01.2014);

Управления Федеральной антимонопольной службы по Удмуртской Республике (далее - управление, антимонопольный орган; ИНН 1831038485, ОГРН 1031800554610) - Мохова А.Д. (доверенность от 27.10.2014), Стерхова Е.И. (доверенность от 13.01.2014).

Администрация обратилась в Арбитражный суд Удмуртской Республики с заявлением о признании недействительными п. 1, 3 решения управления от 07.03.2014 (изготовлено 21.03.2014) по делу N ММ 08-02/2013-122 о нарушении антимонопольного законодательства и предписания от 21.03.2014 N ММ 08-02/2013-122/1.

Предприятие обратилось в Арбитражный суд Удмуртской Республики с заявлением о признании недействительным решения управления от 07.03.2014 (изготовлено 21.03.2014) по делу N ММ 08-02/2013-122 о нарушении антимонопольного законодательства и предписания от 21.03.2014 N ММ 08-02/2013-122/3.

Управление земельных ресурсов обратилось в Арбитражный суд Удмуртской Республики с заявлением о признании недействительным решения управления от 07.03.2014 (изготовлено 21.03.2014) по делу N ММ 08-02/2013-122 о нарушении антимонопольного законодательства и предписания от 21.03.2014 N ММ 08-02/2013-122/2.

Определением суда от 07.05.2014 дела объединены в одно производство.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены ООО "Акела", Потребительский кооператив "Автостоянка Юг-2", Потребительский кооператив "Автостоянка Вираж", Потребительское общество Автостоянка "Юность".

Решением суда от 11.07.2014 (судья Кудрявцев М.Н.) в удовлетворении заявленных требований отказано.

Постановлением Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 07.10.2014 (судьи Осипова С.П., Риб Л.Х., Щеклеина Л.Ю.) решение суда оставлено без изменения.

В кассационной жалобе администрация просит указанные судебные акты отменить, заявленные требования удовлетворить, ссылаясь на то, что протокол от 14.11.2013 не является документом органа местного самоуправления, не подписан должностными лицами администрации, следовательно, не может рассматриваться как доказательство по делу. Администрация настаивает на том, что ею не совершено ни одного действия, направленного на ограничение конкуренции на рынке хранения транспортных средств. Кроме того, администрация полагает, что предписание антимонопольного органа по отзыву всех уведомлений об отказе от договоров аренды, заключенных на неопределенный срок, не отвечает принципам разумности и исполнимости, поскольку невозможно возобновить либо продлить прекращенный (оконченный) договор аренды.

Управление земельных ресурсов в кассационной жалобе также просит указанные судебные акты отменить, заявленные требования удовлетворить, ссылаясь на несоответствие выводов судов фактическим обстоятельствам дела. По мнению управления земельных ресурсов, направляя уведомления в адрес арендаторов, оно воспользовалось правом арендодателя, закрепленном в договорах, заключенных под размещение автостоянок. Управление земельных ресурсов также полагает, что протокол совещания по организации парковочного пространства в г. Ижевске от 14.11.2013 не имеет юридической силы и имеет неизвестную природу происхождения.

Предприятие в своей кассационной жалобе также просит решение суда первой инстанции и постановление суда апелляционной инстанции отменить, заявленные требования удовлетворить, ссылаясь на то, что им были предприняты меры по прекращению действий по получению земельных участков в аренду для проектирования, строительства и эксплуатации многофункциональных центров комплексных автоуслуг населению. Предприятие указывает на то, что выступает лишь в качестве строительной организации как подрядчик в рамках исполнения муниципальных контрактов. Также предприятие настаивает на том, что протокол от 14.11.2013 не является надлежащим доказательством по делу.

В отзыве на кассационную жалобу управления земельных ресурсов антимонопольный орган просит обжалуемые судебные акты оставить без изменения, считает их законными и обоснованными.

ООО "Акела", Потребительский кооператив "Автостоянка Юг-2", Потребительское общество Автостоянка "Юность" в своем отзыве на кассационные жалобы администрации, управления земельных ресурсов и предприятия также просят обжалуемые судебные акты оставить без изменения, доводы жалоб полагают направленными на переоценку установленных судами обстоятельств дела.

Проверив законность обжалуемых судебных актов в порядке, предусмотренном ст. 274, 284, 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в пределах доводов, изложенных в кассационных жалобах, суд кассационной инстанции приходит к следующим выводам.

Как следует материалам дела, в антимонопольный орган поступили заявления от общественных организаций, потребительских кооперативов-автостоянок, коллективные обращения граждан, информация из Прокуратуры Удмуртской Республики, опубликованная в газете "День", о нарушении администрацией требований антимонопольного законодательства при прекращении договоров аренды земли, заключенных под размещение автостоянок в г. Ижевске и последующей передаче таких земельных участков предприятию.

Управлением было возбуждено дело N ММ 08-02/2013-122 о нарушении антимонопольного законодательства в отношении администрации, управления земельных ресурсов и предприятия.

По результатам рассмотрения дела управлением принято решение от 07.03.2014 (изготовлено 21.03.2014) по делу N ММ 08-02/2013-122 о нарушении антимонопольного законодательства, которым администрация, управление земельных ресурсов признаны нарушившими ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции), что выразилось в принятии администрацией актов и осуществлении действий, которые приводят и могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, осуществлении управлением земельных ресурсов действий, которые приводят и могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции. Кроме того, указанным решением администрация, управление земельных ресурсов, предприятие признаны нарушившими п. 4 ст. 16 Закона о защите конкуренции, что выразилось в заключении указанными лицами соглашения, которое привело к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в частности ограничению доступа на товарный рынок и устранению с него хозяйствующих субъектов.

Администрации выдано предписание от 21.03.2014 по делу N ММ 08-02/2013-122/1, которым администрации предписано отменить акты, нарушающие антимонопольное законодательство и совершить действия, направленные на обеспечение конкуренции, в том числе, прекратить соглашение с управлением земельных ресурсов и предприятием по осуществлению действий, направленных на предоставление земельных участков на территории г. Ижевска под размещение стоянок авто-мото транспорта только предприятию, а также действия по отказу иным хозяйствующим субъектам, действующим на рынке хранения авто-мото транспорта на стоянках на территории г. Ижевска, в продлении договоров аренды земли под размещение автостоянок, а равно заключении таких договоров на новый срок; отменить постановление от 25.10.2013 N 1319 "О прекращении договоров аренды земли, заключенных под размещение автостоянок"; совершить действия, направленные на отзыв всех уведомлений об отказе от договоров аренды, направленных во исполнение постановления от 25.10.2013 N 1319 "О прекращении договоров аренды земли, заключенных под размещение автостоянок"; направить уведомления всем исполнителям протокола совещания по организации парковочного пространства в г. Ижевске от 14.11.2013 года о том, что действия, отраженные в данном протоколе, не подлежат исполнению; восстановить положение, существовавшее до принятия администрацией постановления от 25.10.2013 N 1319 "О прекращении договоров аренды земли, заключенных под размещение автостоянок".

Предписанием от 21.03.2014 по делу N ММ 08-02/2013-122/2 управлению земельных ресурсов предписано совершить действия, направленные на обеспечение конкуренции: прекратить соглашение с администрацией и предприятием по осуществлению действий, направленных на предоставление земельных участков на территории г. Ижевска под размещение стоянок авто-мото транспорта только предприятию, а также действия по отказу иным хозяйствующим субъектам, действующим на рынке хранения авто-мото транспорта на стоянках на территории г. Ижевска, в продлении договоров аренды земли под размещение автостоянок, а равно заключении таких договоров на новый срок; отозвать все уведомления об отказе от договоров аренды, направленные на исполнение постановления администрации от 25.10.2013 N 1319 "О прекращении договоров аренды земли, заключенных под размещение автостоянок".

Предписанием от 21.03.2014 по делу N ММ 08-02/2013-122/3 предприятию предписано совершить действия, направленные на обеспечение конкуренции: прекратить соглашение с администрацией и управлением земельных ресурсов по осуществлению действий, направленных на предоставление земельных участков на территории г. Ижевска под размещение стоянок авто-мото транспорта только предприятию, а также действия по отказу иным хозяйствующим субъектам, действующим на рынке хранения авто-мото транспорта на стоянках на территории г. Ижевска, в продлении договоров аренды земли под размещение автостоянок, а равно заключении таких договоров на новый срок; не допускать заключения антиконкурентных соглашений с органами государственной власти Удмуртской Республики, органами местного самоуправления при оказании услуг по хранению авто-мото транспорта на территории г. Ижевска.

Полагая, что решение антимонопольного органа от 07.03.2014 и предписания от 21.03.2014 не соответствуют закону, нарушают их права и законные интересы, администрация, управление земельных ресурсов и предприятие обратились с заявлениями в арбитражный суд.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований суды правомерно исходили из следующего.

В соответствии со ст. 23 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган наделен рядом полномочий в целях реализации своих функций и целей данного Закона, в том числе по недопущению действий, которые могут являться препятствием для возникновения конкуренции и (или) могут привести к ограничению, устранению конкуренции и нарушению антимонопольного законодательства.

В силу ч. 1 ст. 39 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган в пределах своих полномочий возбуждает и рассматривает дела о нарушении антимонопольного законодательства, принимает по результатам их рассмотрения решения и выдает хозяйствующим субъектам обязательные для исполнения предписания.

Из оспариваемого решения управления следует, что заявителям вменяется нарушение ч. 1 ст. 15, п. 4 ст. 16 Закона о защите конкуренции.

Частью 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции предусмотрено, что федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия). В данной статье приведен перечень конкретных нарушений, который не является закрытым.

Закрепленный приведенной нормой запрет распространяется, прежде всего, на акты и действия органов власти в сфере публично-правовых отношений в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных (волевых) инструментов.

Таким образом, принимаемые органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными органами или организациями, осуществляющими функции указанных органов, решения, а также совершаемые действия (бездействие) должны быть направлены на соблюдение этих положений Закона о защите конкуренции.

Пунктом 4 ст. 16 Закона о защите конкуренции установлено, что запрещаются соглашения между федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации или между ними и хозяйствующими субъектами либо осуществление этими органами и организациями согласованных действий, если такие соглашения или такое осуществление согласованных действий приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в частности к ограничению доступа на товарный рынок, выхода из товарного рынка или устранению с него хозяйствующих субъектов.

При исследовании фактических обстоятельств настоящего дела судами первой и апелляционной инстанции установлено следующее.

Предприятие (ранее, до преобразования, муниципальное унитарное предприятие г. Ижевска "Ремонтно-аварийная служба") обратилось в администрацию с заявлениями от 26.09.2013 N 263, от 07.10.2013 N 275, от 09.10.2013 N 276 о предоставлении в аренду сроком на 5 лет поименованных в них земельных участков для осуществления уставного вида деятельности - организации платных стоянок авто-мото транспорта.

Управление земельных ресурсов направило арендаторам уведомления об отказе от договора аренды земли, первое из них датировано 11.10.2013.

На заседании комиссии по землепользованию и застройке г. Ижевска 22.10.2013 был составлен протокол N 14, в соответствии с которым комиссия не возражала в предоставлении в аренду 14 земельных участков предприятию.

Постановлением администрации от 25.10.2013 N 1319 управлению земельных ресурсов постановлено прекратить в установленном законодательством порядке договоры аренды земли, заключенные под размещение автостоянок.

На официальном сайте администрации в сети Интернет 01.11.2013 размещено извещение о предстоящем предоставлении 11 земельных участков на территории г. Ижевска для строительства и для целей, не связанных со строительством, в соответствии с которым предприятию предполагается предоставить для размещения платных стоянок авто-мото транспорта 11 земельных участков, расположенных на территории г. Ижевска. Перечень предполагаемых к предоставлению земельных участков совпадает с запрошенными предприятием у администрации в заявлении от 07.10.2013 N 275 участками.

На совещании у Главы администрации по организации парковочного пространства в г. Ижевске 14.11.2013 был составлен протокол, в соответствии с п. 5 которого управлению земельных ресурсов поручено в установленном порядке, передать земельные участки, которые выставлялись, выставляются либо будут выставляться на аукционы, согласно сформированного перечня, с разрешенным видом использования для организации стоянок, гаражей и прочих мест хранения и парковки всех видов транспортных средств, в аренду предприятия. Согласно п. 3 данного протокола начальнику управления земельных ресурсов поручено направить уведомления всем, без исключения, арендаторам земельных участков о расторжении договоров аренды по истечению срока.

Судами выявлено, что хозяйствующим субъектам, осуществляющим деятельность по организации стоянок авто-мото транспорта в г. Ижевске были разосланы такие уведомления в количестве 108 штук, из них 107 уведомлений было направлено после составления протокола от 14.11.2013.

Предприятие 19.11.2013 обратилось в администрацию г. Ижевска с заявлением N 303 о предоставлении в аренду сроком на 5 лет 36 поименованных земельных участков для проектирования, строительства и эксплуатации многофункциональных центров комплексных авто услуг населению. При этом, договор аренды земельного участка по адресу: г. Ижевск, ул. Удмуртская, д. 202а (кадастровый номер 18:26:050958:26), указанного в названном письме, не был расторгнут, земельный участок находился на праве аренды у ПК "Автостоянка Юность".

Во исполнение поручения Главы Администрации г. Ижевска Агашина Д.В. по вопросу размещения сети муниципальных автостоянок на территории г. Ижевска с письмом Главного управления архитектуры и градостроительства Администрации г. Ижевска от 30.12.2013 в адрес управления земельных ресурсов был направлен для согласования Перечень земельных участков,

В антимонопольный орган 16.01.2014 представителями УРОО "Общественное объединение по защите прав потребителей и инвалидов", потребительского кооператива "Автостоянка "Вираж", потребительского общества "Автостоянка "Юность", ООО "Акела" представлен проект соглашения о намерениях от 25.12.2013 N 1 между предприятием и бывшими арендаторами земельных участков под размещение автостоянок, в соответствии с которым бывшие арендаторы земельных участков обязуются оказывать содействие в сохранении на стоянках машино-мест до момента окончательного перехода прав на земельные участки к предприятию, а также не предпринимать никаких действий, способных прямо или косвенно нанести ущерб деятельности предприятия, а также действий, направленных на нарушение прав и законных интересов третьих лиц.

Управление земельных ресурсов направило директору предприятия письмо от 16.01.2014, в котором указало, что 25.10.2013 администрацией принято постановление N 1319 "О прекращении договоров аренды земли, заключенных под размещение автостоянок", в соответствии с которым на земельных участках будет осуществляться строительство муниципальной сети парковок.

Предприятие 20.01.2014 направило в адрес хозяйствующих субъектов, оказывающих услуги по организации стоянок авто-мото транспорта, информационное письмо, которым предприятие уведомляло автовладельцев о том, что с января 2014 г. начался процесс передачи автостоянок в ведение предприятия.

Исследовав и оценив по правилам ст. 65, 67, 68, 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установленные выше фактические обстоятельства дела, совокупность имеющихся в деле доказательств, суды первой и апелляционной инстанций пришли к обоснованным выводам о том, что в данном конкретном случае при конкретных фактических обстоятельствах между администрацией, управлением земельными ресурсами и предприятием сложились правоотношения, направленные на предоставление земельных участков на территории г. Ижевска под размещение стоянок авто-мото транспорта только предприятию, что приводит или может привести к ограничению, устранению, недопущению конкуренции на рынке хранения авто-мото транспорта на стоянках на территории г. Ижевска, предприятию созданы преимущественные условия осуществления предпринимательской деятельности на рынке хранения авто-мото транспорта на стоянках на территории г. Ижевска, которые могут привести к монополизации указанного рынка.

В связи с изложенным рассматриваемые правоотношения правомерно квалифицированы судами как нарушающие ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции.

Установив совокупность вышеназванных обстоятельств, таких как принятие администрацией постановления от 25.10.2013 N 1319 "О прекращении договоров аренды земли заключенных под размещение автостоянок", принятие оформленного протоколом совещания от 14.11.2013 решения, направление управлением земельных ресурсов в небольшой промежуток времени 108 уведомлений арендаторам земельных участков о прекращении договоров аренды, обращение предприятия с заявлениями в администрацию о предоставлении в аренду земельных участков по прекращенным договорам аренды и получение согласия соответствующей комиссии администрации, суды обеих инстанций правомерно подтвердили вывод антимонопольного органа о том, что заключенные между администрацией, управлением земельных ресурсов соглашения противоречат п. 4 ст. 16 Закона о защите конкуренции, являются антиконкурентными.

Обстоятельства дела установлены судами первой и апелляционной инстанций на основании полного и всестороннего исследования имеющихся в деле доказательств в соответствии с требованиями Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Согласно ч. 1 ст. 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основаниями для отмены судебных актов первой и апелляционной инстанций судом кассационной инстанции являются нарушение норм материального или процессуального права, а также несоответствие выводов суда установленным по делу фактическим обстоятельствам или имеющимся доказательствам.

При этом в соответствии с ч. 1 ст. 286 Кодекса арбитражный суд кассационной инстанции проверяет законность судебных актов судов первой и апелляционной инстанций исходя из доводов кассационной жалобы и отзыва на нее.

Между тем, изложенные в кассационных жалобах доводы заявителей о фактических обстоятельствах рассматриваемого дела, свидетельствующих о наличии оснований для удовлетворения заявленных требований в полном объеме и доказательственной базе, были предметом исследования судов обеих инстанций, получили надлежащую правовую оценку и сводятся по существу к переоценке имеющихся в материалах дела доказательств, что не входит в полномочия суда кассационной инстанции в соответствии с положениями ст. 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в связи с чем подлежат отклонению, в том числе по основаниям, изложенным в мотивировочной части настоящего постановления.

Доводы администрации и управления о том, что спорным предписанием нарушаются их права, предоставленные ст. 610 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ), в соответствии с которой арендодатель вправе отказаться от договора аренды, подлежит отклонению по следующим основаниям.

Гражданским законодательством закреплено право собственника владеть, пользоваться и распоряжаться своим имуществом, включая право его возврата при прекращении арендных отношений (ст. ст. 606 - 622 ГК РФ). Вместе с тем согласно ст. 10 ГК РФ не допускается использование гражданских прав в целях ограничения конкуренции, а также злоупотребление доминирующим положением на рынке.

При рассмотрении настоящего дела судами установлено, что несмотря на внешнее соответствие действий заявителей действующему законодательству, в совокупности они были направлены на ограничение конкуренции на рынке услуг автомобильных парковок и создание субъекта, занимающего монопольное положение на указанном рынке.

При этом требование антимонопольного органа прекратить указанные действия не подразумевает ограничение прав заявителей в области распоряжения своим имуществом (в частности - земельными участками). Учитывая, что прекращение договоров аренды и дальнейшая их передача предприятию были связаны с нарушением антимонопольного законодательства, требование антимонопольного органа о возврате сторон в первоначальное положение, существовавшее до их совершения, является законным и обоснованным.

Наряду с этим указанное не означает запрета на осуществление Администрацией и управлением прав по распоряжению земельными участками в соответствии с положениями земельного и антимонопольного законодательства и с соблюдением предусмотренных законом конкурсных процедур.

Нарушений норм материального либо процессуального права, являющихся в соответствии со ст. 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации безусловными основаниями для отмены судебных актов, судом кассационной инстанции также не установлено.

Руководствуясь ст. 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Удмуртской Республики от 11.07.2014 по делу N А71-3924/2014 и постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 07.10.2014 по указанному делу оставить без изменения, кассационные жалобы Администрации г. Ижевска, Управления земельных ресурсов и землеустройства Администраци г. Ижевска, муниципального унитарного предприятия г. Ижевска "Управление по эксплуатации, содержанию и сервису городских фондов" - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном ст. 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

В.А. Лукьянов

Судьи

И.А. Татаринова Н.Н. Суханова