Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 17 июня 2014 г. N Ф09-3798/14 по делу N А76-5393/2013

Екатеринбург

17 июня 2014 г.

Дело N А76-5393/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 16 июня 2014 г.

Постановление изготовлено в полном объеме 17 июня 2014 г.

Федеральный арбитражный суд Уральского округа в составе:

председательствующего Поротниковой Е.А.,

судей Сухановой Н.Н., Лукьянова В.А.

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области (далее - Управление) на решение Арбитражного суда Челябинской области от 06.02.2014 по делу N А76-5393/2013 и постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 15.04.2014 по тому же делу.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Федерального арбитражного суда Уральского округа.

В судебном заседании принял участие представитель Главы города Челябинска (Председателя Челябинской городской Думы) Мошарова Станислава Ивановича (далее - Глава города) - Кузеванова Л.Н. (доверенность от 06.06.2013).

Управление обратилось в Арбитражный суд Челябинской области с заявлением к Главе города о привлечении его к административной ответственности, предусмотренной ч. 1 ст. 14.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - Кодекс).

Решением суда от 06.02.2014 (судья Зайцев С.В.) в удовлетворении заявленных требований отказано.

Постановлением Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 15.04.2014 (судьи Тимохин О.Б., Малышева И.А. Толкунов В.М.) решение суда оставлено без изменения.

В кассационной жалобе Управление просит отменить указанные судебные акты, принять по делу новый судебный акт, ссылаясь на необоснованность вывода судов об отсутствии причинно-следственной связи между действиями Главы города и наступившими последствиями в виде принятого Челябинской городской Думой нормативного акта, полагая, что судами не дана оценка действиям Главы города по внесению проекта решения Челябинской городской Думы "Об утверждении Правил благоустройства территории города Челябинска" на рассмотрение Думы, его визированию, невнесению изменений в проект указанного решения до его принятия, неотзыву проекта и голосованию "за" при принятии решения. Управление не согласно с выводом судов о том, что действующее законодательство не предусматривает персональную ответственность Главы города как Председателя городской Думы за решения представительного органа, указывая на то, что Глава города является субъектом административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 14.9 Кодекса, а его вина выразилась в том, что он своими действиями обеспечил принятие нормативного акта, нарушающего антимонопольное законодательство. Таким образом в действиях Главы города имеется состав административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 14.9 Кодекса. Управление полагает, что Глава города при подписании проекта решения от 24.04.2012 N 34/3 "Об утверждении Правил благоустройства территории города Челябинска" (далее - Правила благоустройства) не принял всех зависящих от него мер по проверке соответствия указанного акта требованиям антимонопольного законодательства. Управление считает, что отсутствие полномочий у Главы города как у Председателя городской Думы по отказу от подписания нормативного акта, принятого городской Думой, не свидетельствует об отсутствии его вины как должностного лица, поскольку его вина выразилась в непринятии мер по соблюдению антимонопольного законодательства в ходе принятия указанного решения.

Как установлено судами, на основании поступившего поручения Федеральной антимонопольной службы о проведении расследования по факту несоответствия п. 125, 126 Правил благоустройства, а также заявления общества с ограниченной ответственностью "Авантэл" о неправомерных действиях Челябинской городской Думы по принятию указанных пунктов решения, Управлением возбуждено антимонопольное дело N 60-07/12.

Управлением вынесено решение от 05.02.2013 (резолютивная часть оглашена 22.01.2013) N 1008/07, которым:

* действия Челябинской городской Думы, выразившиеся в принятии п. 125 и подп. 1-3 п. 126 Правил благоустройства, признаны нарушающими п. 1, 2 ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ);

* действия Челябинской городской Думы, выразившиеся в принятии положений Правил благоустройства в части возложения на хозяйствующих субъектов обязанности обеспечения содержания прилегающей территории, о чем указано, в том числе, в подп. 1 п. 47, п. 50, 88, подп. 2 п. 1004, п. 113, 183, 203, 224 данных Правил, признаны нарушающими п. 2 ч. 1 ст. 15 Закона N 135-ФЗ;

* действия Челябинской городской Думы, выразившиеся в принятии подп. 3.1 (в части указания на такие условия предоставления земельного участка, как: содержание прилегающей территории в удовлетворительной санитарном состоянии путем проведения ежедневной уборки; заключение с администрацией района договора на санитарное содержание прилегающей территории) и 4.2.17 (в части наделения арендатора обязанностью заключить с администрацией района г. Челябинска договор на санитарное содержание прилегающей территории) примерного договора, признаны нарушающими п. 2 ч. 1 ст. 15 Закона N 135-ФЗ.

Председателем Челябинской городской Думы, согласно решению Челябинской городской Думы от 04.06.2010 N 14/2, является Мошаров Станислав Иванович, Глава города Челябинска.

Управление вынесло определение от 18.02.2013 о возбуждении в отношении Главы города дела об административном правонарушении N 32-14.9ч.1/13 по признакам нарушения ч. 1 ст. 14.9 Кодекса, в отношении Главы города составлен протокол от 15.03.2013 N 32-14.9ч1/13 об административном правонарушении, предусмотренном ч. 1 ст. 14.9 Кодекса.

С заявлением о привлечении Главы города к административной ответственности, предусмотренной ч. 1 ст. 14.9 Кодекса Управление обратилось в арбитражный суд.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суды исходили из отсутствия в действиях Главы города состава вменяемого административного правонарушения.

Изучив доводы заявителя кассационной жалобы, суд кассационной инстанции не усмотрел оснований для ее удовлетворения.

В силу ст. 2.4 Кодекса административной ответственности подлежит должностное лицо в случае совершения им административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей.

Под должностным лицом понимается лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти, то есть наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях.

В соответствии с ч. 1 ст. 14.9 Кодекса действия (бездействие) должностных лиц федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных лиц органов или организаций, государственных внебюджетных фондов, а также организаций, участвующих в предоставлении государственных или муниципальных услуг, которые недопустимы в соответствии с антимонопольным законодательством Российской Федерации и приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции, а равно к ограничению свободного перемещения товаров (работ, услуг), свободы экономической деятельности, за исключением случаев, предусмотренных ч. 3 ст. 14.32 Кодекса, влекут наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от пятнадцати тысяч до тридцати тысяч рублей.

В соответствии с ч. 1 ст. 15 Закона N 135-ФЗ органам местного самоуправления запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

В статье 26 Устава города Челябинска установлено, что утверждение правил благоустройства территории городского округа, устанавливающих, в том числе требования по содержанию зданий (включая жилые дома), сооружений и земельных участков, на которых они расположены, к внешнему виду фасадов и ограждений соответствующих зданий и сооружений, перечень работ по благоустройству и периодичность их выполнения; установление порядка участия собственников зданий (помещений в них) и сооружений в благоустройстве прилегающих территорий находятся в компетенции городской Думы.

В соответствии со ст. 2 Регламента Челябинской городской Думы (далее - Регламент) деятельность Думы строится на основе коллегиального, свободного и равноправного обсуждения и принятия решений, депутат Думы представляет интересы своих избирателей, всего населения города. Глава города (Председатель городской Дума) не вправе давать указания депутатам в процессе нормотворческой деятельности либо иным способом воздействовать на формирование мнения депутатов по тому или иному вопросу.

В силу ст.113 Регламента решения городской Думы принимаются большинством голосов от установленной численности депутатов городской Думы.

В силу ч. 1, 2 ст. 36 Федерального Закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования собственными полномочиями по решению вопросов местного значения; Глава муниципального образования в пределах полномочий подписывает и обнародует в порядке, установленном уставом муниципального образования, нормативные правовые акты, принятые представительным органом муниципального образования.

Решением Челябинской городской Думы от 27.03.2012 N 33/10 назначены публичные слушания по проекту решения Челябинской городской Думы "Об утверждении Правил благоустройства территории города Челябинска", утвержден состав оргкомитета по проведению публичных слушаний по указанному проекту.

В соответствии с протоколом от 13.04.2012 публичных слушаний по проекту решения Челябинской городской Думы "Об утверждении Правил благоустройства территории города Челябинска" председательствующим на публичных слушаниях являлся Глава города. В ходе проведения публичных слушаний замечаний, предложений, дополнений от участников публичных слушаний к проекту итогового документа (рекомендациям) по проекту решения не поступало. По результатам проведения публичных слушаний принято решение о принятии итогового документа (рекомендаций).

Итоговый документ (рекомендации) 16.04.2012 направлены Главой города в Челябинскую городскую Думу.

Согласно протокола Тридцать четвертого заседания Челябинской городской Думы от 24.04.2012 N 34 на заседании принято решение о принятии решения Челябинской городской Думы "Об утверждении Правил благоустройства территории города Челябинска".

Решение Челябинской городской Думы "Об утверждении Правил благоустройства территории города Челябинска" подписано Главой города.

На основании изложенного суды верно заключили, что Правила благоустройства приняты коллегиальным органом - Челябинской городской Думой, самостоятельного решения Глава города как Председатель городской Думы в данной ситуации не принимал. При этом суды верно отметили, что Глава города в силу ст. 2 Регламента не вправе давать указания депутатам в процессе нормотворческой деятельности либо иным способом воздействовать на формирование мнения депутатов по тому или иному вопросу.

Приняв во внимание что действующее законодательство не предусматривает персональной ответственности Председателя городской Думы за решения представительного органа, суды пришли к правомерному выводу о том, что Глава города не может нести административную ответственность за принятое Челябинской городской Думой решение N 34/3 от 24.04.2012.

Также суды правильно указали на то, что полномочия по подписанию нормативных актов являются полномочиями организационного характера, Глава города (Председатель городской Думы) не вправе отказаться от подписания нормативного акта, принятого городской Думой.

Учитывая изложенное, суды верно заключили, что между действиями Главы города по подписанию решения Челябинской городской Думы от 24.04.2012 N 34/3 и наступившими последствиями в виде выявленного Управлением частичного не соответствия требованиям антимонопольного законодательства принятого городской Думой нормативного акта отсутствует прямая причинно-следственная связь.

Соответственно вывод об отсутствии в действиях Главы города состава административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена ч. 1 ст. 14.9 Кодекса, является правомерным.

При таких обстоятельствах следует признать, что суды правомерно отказали в удовлетворении заявленных требований.

Фактические обстоятельства дела судами установлены и исследованы в полном объеме, выводы соответствуют доказательствам, имеющимся в материалах дела, и нормам действующего законодательства.

Доводы заявителя кассационной жалобы о незаконности судебных актов подлежат отклонению как не нашедшие своего подтверждения в ходе кассационного производства.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу ч. 4 ст. 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации безусловным основанием для отмены обжалуемых судебных актов, не выявлено.

С учетом изложенного обжалуемые судебные акты подлежат оставлению без изменения, кассационная жалоба - без удовлетворения.

Руководствуясь ст. 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Челябинской области от 06.02.2014 по делу N А76-5393/2013 и постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 15.04.2014 по тому же делу оставить без изменения, кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области - без удовлетворения.

Председательствующий

Е.А. Поротникова

Судьи

Н.Н. Суханова В.А. Лукьянов