Постановление Арбитражного суда Уральского округа от 16 марта 2015 г. N Ф09-9879/14 по делу N А07-9714/2014

Екатеринбург

16 марта 2015 г.

Дело N А07-9714/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 12 марта 2015 г.

Постановление изготовлено в полном объеме 16 марта 2015 г.

Арбитражный суд Уральского округа в составе:

председательствующего Вдовина Ю. В.,

судей Жаворонкова Д. В., Василенко С. Н.

рассмотрел в судебном заседании кассационные жалобы Администрации городского поселения город Бирск муниципального района Бирский район Республики Башкортостан (далее - администрация городского поселения), открытого акционерного общества "Бирский элеватор" (далее - общество "Бирский элеватор") на решение Арбитражного суда Республики Башкортостан от 16.09.2014 по делу N А07-9714/2014 и постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 02.12.2014 по тому же делу.

В судебном заседании приняли участие представители:

администрации городского поселения - Исанов С.Н. (доверенность от 12.01.2015);

Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Башкортостан(ИНН: 0274090077, ОГРН: 1030203893202; далее - управление, антимонопольный орган) - Гирфанов А.М. (доверенность от 30.01.2014 N 25);

Бирской межрайонной прокуратуры (далее - прокуратура) - Костина О.А. (доверенность от 03.09.2014 N 8/2-15-14).

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Арбитражного суда Уральского округа.

Администрация городского поселения обратилась в Арбитражный суд Республики Башкортостан с заявлением к антимонопольному органу о признании незаконным решения от 11.04.2014 по делу N А-238/15-13 о нарушении антимонопольного законодательства и выданного на основании данного решения предписания от 11.04.2014 N 86.

На основании ст. 51 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены: Администрация муниципального района Бирский район Республики Башкортостан (далее - администрация муниципального района), общество с ограниченной ответственностью "Электрические сети" (далее - общество "Электрические сети"), общество "Бирский элеватор", общество с ограниченной ответственностью "НПО "БиоБирск" (далее - общество "БиоБирск"), прокуратура.

Решением суда от 16.09.2014 (судья Галимова Н.Г.) в удовлетворении заявления отказано.

Постановлением Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 02.12.2014 (судьи Толкунов В.М., Арямов А.А., Баканов В.В.) решение суда оставлено без изменения.

В кассационной жалобе администрация городского поселения просит указанные судебные акты отменить, ссылаясь на нарушение судами п. 3, 33 ч. 1 ст. 16, ч. 1, 4 ст. 51 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ), ст. 124, 125, 217 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - Гражданский кодекс), п. 9 ч. 1 ст. 13, ст. 25 Федерального закона "О приватизации государственного и муниципального имущества" от 21.12.2001 N 178-ФЗ (далее - Федеральный закон N 178-ФЗ), ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Федеральный закон N 135-ФЗ), п. 8 Постановления Пленума Высшего Арбитражного суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 (далее - Постановление Пленума от 30.06.2008 N 30).

По мнению администрации городского поселения, законодательством предусмотрена возможность принятия муниципальным образованием решений о внесении имущества в уставный капитал хозяйственных обществ. При этом порядок принятия решений об условиях приватизации имущества принимает сам орган местного самоуправления, а передача муниципального имущества в уставный капитал открытого акционерного общества не нарушает, чьих либо прав.

Положения ст. 25 Федеральный закон N 178-ФЗ не содержат требований о том, что внесение муниципального имущества в уставный капитал открытого акционерного общества осуществляется на конкурсной основе, равно как и требований о том, что внесение муниципального имущества осуществляется только в уставный капитал открытого акционерного общества, созданного в процессе приватизации.

Администрация городского поселения считает, что в данном случае информационное обеспечение приватизации в виде внесения муниципального имущества в уставный капитал открытого акционерного общества не было нарушено, т. к. информация о внесении изменений в прогнозный план (программу) приватизации и о принятии решения об условиях приватизации муниципального имущества была официально опубликована и доступна для ознакомления всех желающих.

По мнению администрации городского поселения, антимонопольный орган не доказал факт нарушения антимонопольного законодательства, поскольку решение о внесении имущества в уставный капитал было принято в пределах полномочий администрации и в рамках федерального законодательства; данное решение не привело к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, т. к. ни до его принятия, ни после никто не обратился с заявлением о нарушении его прав; спорное решение не могло привести к недопущению, ограничению устранению конкуренции, поскольку имущество передавалось в уставный капитал заранее определенного открытого акционерного общества, что само по себе исключает возможность участия в этом иных лиц. Таким образом, при избранном способе приватизации отсутствуют конкурентные отношения, отсутствует рынок, невозможен отбор заинтересованных лиц, муниципальное имущество передается заранее определенному лицу.

В кассационной жалобе общество "Бирский элеватор" просит судебные акты отменить, ссылаясь на нарушение судами п. 3, 33 ч. 1 ст. 16, ч. 1, 4 ст. 51 Федерального закона N 131-ФЗ, ст. 124, 125, 217 Гражданского кодекса, п. 9 ч. 1 ст. 13, ст. 25 Федерального закона N 178-ФЗ, ч. 1 ст. 15 Федерального закона N 135-ФЗ, п. 8 Постановления Пленума от 30.06.2008 N 30.

По мнению общества "Бирский элеватор", оснований для квалификации действий администрации городского поселения как нарушение запретов, предусмотренных ч. 1 ст. 15 Федеральный закон N 135-ФЗ, не имеется.

В отзывах на кассационные жалобы прокуратура и управление просят оставить оспариваемые судебные акты без изменения.

Как следует из материалов дела, на основании проверки прокуратуры о нарушении порядка приватизации муниципального имущества антимонопольным органом в отношении администрации городского поселения возбуждено дело N А-238/15-13 по признакам нарушения ч. 1 ст. 15 Федерального Закона N 135-ФЗ.

По результатам рассмотрения дела антимонопольным органом принято решение от 11.04.2014, согласно п. 1 которого действия администрации городского поселения признаны нарушением ч. 1 ст. 15 Федерального Закона N 135-ФЗ.

Нарушением антимонопольного законодательства признаны действия администрации городского поселения по внесению муниципального имущества в уставный капитал общества "Бирский элеватор" с нарушением принципов публичности и открытости процедуры предоставления муниципального имущества хозяйствующему субъекту, что приводит или может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

В соответствии с п. 2 указанного решения администрации городского поселения выдано предписание о прекращении нарушения антимонопольного законодательства путем совершения действий, направленных на обеспечение конкуренции, обеспечив возврат муниципального имущества, внесенного в уставный капитала общества "Бирский элеватор".

Арбитражным судом установлено, что администрации городского поселения поступило предложение от общества "НПО "БиоБирск" о рассмотрении вопроса о создании общества "Бирский элеватор" совместно с городским поселением г. Бирск и общества "НПО "БиоБирск". В данном письме указано, что вклад в уставный капитал может быть произведен как денежными средствами, так и имуществом городского поселения г. Бирск.

Администрации городского поселения приняла участие в учреждении общества "Бирский элеватор" путем внесения 100% доли уставного капитала общества "Электрические сети" в уставный капитал общества "Бирский элеватор".

Решением Совета городского поселения г. Бирск муниципального района Бирский район от 22.11.2012 N 379 было принято предложение общества "НПО "БиоБирск" об учреждении общества "Бирский элеватор" с участием городского поселения город Бирск муниципального района Бирский район Республики Башкортостан. Указанным решением Совета городского поселения также внесены изменения в Прогнозный план (программу) приватизации муниципального имущества на 2012 г., а именно: включен раздел 5 "Перечень иного имущества, которое планируется приватизировать в 2012 году": доля в уставном капитале общества "Электрические сети" (100%)".

Между обществом "НПО "БиоБирск" и администрацией городского поселения 16.03.2013 заключен договор о создании общества "Бирский элеватор", по условиям которого общество "НПО "БиоБирск" приобретает 51% долю в уставном капитале (63 029 755 руб. обыкновенных акций), а городское поселение г. Бирск муниципального района Бирский район приобретает 49% долю в уставном капитале (60 558 000 руб. обыкновенных акций) и производит оплату акций имуществом - 100% долей уставного капитала общества "Электрические сети".

В соответствии с выпиской из Единого государственного реестра юридических лиц от 03.09.2012 в уставном капитале общества "Электрические сети" 100% доля принадлежала городскому поселению г. Бирск муниципального района Бирский район Республики Башкортостан.

Передача имущества в уставный капитал общества "Бирский элеватор" произведена на основании акта приема-передачи на баланс общества имущества учредителя, вносимого в оплату акций, распределенных среди учредителей при учреждении общества "Бирский элеватор" от 05.02.2013.

На основании вышеназванных документов в Единый государственный реестр юридических лиц внесены изменения за основным государственным регистрационным номером 1130280004579 в части изменения учредителей общества "Электрические сети" с администрации на общество "Бирский элеватор".

Таким образом, в качестве оплаты акций общества "Бирский элеватор", размещенных между учредителями при его учреждении, администрацией городского поселения внесено по акту приема-передачи 100% доли уставного капитала общества "Электрические сети".

В силу ч. 1 ст. 51 Федерального закона N 131-ФЗ органы местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Частью 4 ст. 51 Федерального закона N 131-ФЗ предусмотрено, что муниципальные образования могут создавать муниципальные предприятия и учреждения, участвовать в создании хозяйственных обществ, в том числе межмуниципальных, необходимых для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения.

В соответствии со ст. 217 Гражданского кодекса имущество, находящееся в государственной или муниципальной собственности, может быть передано его собственником в собственность граждан и юридических лиц в порядке, предусмотренном Законом о приватизации государственного и муниципального имущества.

Отношения по приватизации муниципального имущества регулируются Федеральным законом N 178-ФЗ.

Согласно ч. 1 ст. 25 Федерального закона N 178-ФЗ по решению соответственно Правительства Российской Федерации, органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления государственное или муниципальное имущество, а также исключительные права могут быть внесены в качестве вклада в уставные капиталы открытых акционерных обществ.

Внесение государственного или муниципального имущества, а также исключительных прав в уставные капиталы открытых акционерных обществ может осуществляться, в том числе, и при учреждении открытых акционерных обществ (ч. 2 ст. 25 Федерального закона N 178-ФЗ).

При этом в силу положений ч. 4 ст 14 Федерального закона N 178-ФЗ органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления самостоятельно определяют порядок принятия решений об условиях приватизации соответственно государственного и муниципального имущества.

В настоящем споре, как следует из материалов дела, приватизация осуществлена не посредством продажи, а специальным способом, предусматривающим внесение имущества в уставный капитал общества "Бирский элеватор".

Положения ст. 25 Федерального закона N 178-ФЗ не содержат требований о том, что внесение государственного и муниципального имущества в уставный капитал открытого акционерного общества осуществляется на конкурсной основе, равно как и требований о том, что внесение муниципального имущества осуществляется только в уставный капитал открытого акционерного общества, созданного в процессе приватизации.

В соответствии со ст. 15 Федерального закона N 178-ФЗ под информационным обеспечением приватизации государственного или муниципального имущества понимаются мероприятия, направленные на создание возможности свободного доступа неограниченного круга лиц к информации о приватизации.

Федеральный закон N 178-ФЗ не регламентирует, какие сведения подлежат опубликованию, если способом приватизации избрана не продажа имущества или акций, а внесение имущества в уставный капитал открытого акционерного общества.

Из материалов дела следует, что вышеуказанная приватизация сопровождалась соответствующим информационным обеспечением. Информация о внесении изменений в прогнозный план (программу) приватизации и о принятии решения об условиях приватизации муниципального имущества была официально опубликована и доступна для ознакомления всех желающих.

Кроме того, в данном случае отсутствует необходимость в информационном обеспечении, т. к. отсутствует цель привлечения как можно большего числа потенциальных покупателей: имущество отчуждается таким способом приватизации, как внесение доли в уставный капитал открытого акционерного общества, что само по себе не предполагает привлечения неопределенного круга возможных участников приватизации.

При таких обстоятельствах кассационная инстанция считает ошибочным вывод судов об установлении действительной цели администрации городского поселения, направленной на проведение латентной сделки по приватизации муниципального имущества без проведения торгов.

Ссылка апелляционной инстанции на совокупность доказательств, подтверждающих данный факт, не раскрыта. Доказательства указанной цели сводятся фактически к толкованию положений Федерального закона N 178-ФЗ.

Согласно ч. 1 ст. 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с ч. 4 ст. 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В ст. 13 Гражданского кодекса, п. 6 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" указано, что основанием для принятия решения суда о признании ненормативного акта, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативного акта государственного органа или органа местного самоуправления недействительным, является, одновременно, как его несоответствие закону или иному нормативно-правовому акту, так, и нарушение указанным актом гражданских прав и охраняемых законом интересов граждан или юридических лиц, обратившихся в суд с соответствующим требованием.

Таким образом, в круг обстоятельств, подлежащих установлению при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных актов, действий (бездействия) государственных органов, входят проверка соответствия оспариваемого акта закону или иному нормативному правовому акту, проверка факта нарушения оспариваемым актом действием (бездействием) прав и законных интересов заявителя, а также соблюдение срока на подачу заявления в суд.

Пункт 2 ч. 1 ст. 1 Федерального закона N 135-ФЗ определяет организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе по недопущению, ограничению, устранению конкуренции органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями.

В ч. 1 ст. 15 Федерального закона N 135-ФЗ федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, запрещено принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Исходя из определений, которые даны в ст. 4 указанного Закона, конкуренция - это соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке. Товарный рынок - это сфера обращения товара, который не может быть заменен другим товаром, или взаимозаменяемых товаров, в границах которой (в том числе географических) в силу экономической, технической или иной возможности либо целесообразности приобретатель может приобрести товар, и такая возможность либо целесообразность отсутствует за ее пределами. Товар - объект гражданских прав (в том числе работа, услуга, включая финансовую услугу), предназначенный для продажи, обмена или иного введения в оборот.

В п. 8 Постановления Пленума от 30.06.2008 N 30 разъяснено, что при рассмотрении дел о признании недействующими или недействительными актов госорганов или органов местного самоуправления, о признании незаконными их действий (бездействия) по заявлениям антимонопольного органа, поданным в связи с нарушением ч. 1 ст. 15 Федерального закона N 135-ФЗ, арбитражные суды должны учитывать следующее: если антимонопольным органом доказано, что акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), заявленные требования подлежат удовлетворению.

В силу ч. 1 ст. 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами, должностными лицами оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо.

Частью 5 ст. 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации также предусмотрено, что обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону (иному акту), наличия надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, возлагается на орган, который принял оспариваемый акт.

Таким образом, в данном случае подлежит доказыванию антимонопольным органом наличие в действиях администрации городского поселения нарушений антимонопольного законодательства, в том числе по ч. 1 ст. 15 Федерального закона N 135-ФЗ.

Суды обоснованно исходили из того, что под действие ч. 1 ст. 15 Федерального закона N 135-ФЗ подпадают не любые решения и действия публичных органов власти (осуществляющих их функции организаций и органов), препятствующие осуществлению хозяйствующими субъектами предпринимательской деятельности, а только те, которые приводят или могут привести к недопущению или устранению конкуренции на соответствующем товарном рынке.

Также правомерным является вывод судов о том, что в настоящем споре, при вменении нарушений ст. 15 Федерального закона N 135-ФЗ не требуется проведения анализа состояния конкуренции на товарном рынке (п. 1.4 Порядка проведения анализа состояния конкуренции на товарном рынке, утвержденного приказом Федеральной антимонопольной службы от 28.04.2010 N 220).

Вместе с тем, как указано выше, спорное решение администрации городского поселения было принято в рамках действующего законодательства.

В нарушение принципа распределения бремени доказывания антимонопольный орган не представил доказательств того, что решение администрации городского поселения привело к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, поскольку ни до его принятия, ни после никто не обратился с заявлением о нарушении его прав и (или) о желании участвовать в спорной приватизации, то есть создании и участии в обществе "Бирский элеватор".

Также не представлено доказательств того, что решение администрации городского поселения, в том числе его неопубликование, могло привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, так как избранный способ приватизации не предполагает какого-либо отбора желающих участвовать в приватизации, и при отсутствии единогласия среди заинтересованных лиц о возможности участия их всех в создании общества "Бирский элеватор", приватизация была бы невозможна (ч. 3 ст. 9 Федерального закона от 26.12.1995 N 208-ФЗ "Об акционерных обществах").

При таких обстоятельствах, и, учитывая, что при избранном способе приватизации отсутствуют конкурентные отношения, отсутствует рынок, невозможен отбор заинтересованных лиц, оснований для квалификации действий администрации городского поселения как нарушение запретов, предусмотренных ч. 1 ст. 15 Федерального закона N 135-ФЗ, не имеется.

Поскольку решение и предписание управления не соответствуют указанным выше положениям действующего законодательства и нарушают права администрации городского поселения, суд кассационной инстанции признает их незаконными.

В связи с отмеченным у судов не имелось правовых оснований для отказа в удовлетворении заявления администрации городского поселения о признании оспариваемых ненормативных правовых актов антимонопольного органа незаконными.

С учетом изложенного обжалуемые судебные акты подлежат отмене как принятые с неправильным применением норм материального права (п. 2 ч. 1 ст. 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Поскольку фактические обстоятельства установлены судами полно и в соответствии с имеющимися в деле доказательствами, суд кассационной инстанции полагает возможным, не направляя дело на новое рассмотрение, принять по спору новое решение - об удовлетворении требований, заявленных администрацией городского поселения.

Руководствуясь ст. 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Башкортостан от 16.09.2014 по делу N А07-9714/2014 и постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 02.12.2014 по тому же делу отменить.

Кассационные жалобы Администрации городского поселения город Бирск муниципального района Бирский район Республики Башкортостан, открытого акционерного общества "Бирский элеватор" - удовлетворить.

Признать незаконным решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Башкортостан от 11.04.2014 по делу N А-238/15-13, предписание от 11.04.2014 N 86 по делу N А-238/15-13 о нарушении антимонопольного законодательства.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном ст. 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

Ю.В. Вдовин

Судьи

Д.В. Жаворонков С.Н. Василенко