Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 7 октября 2011 г. N Ф09-5980/11 по делу N А76-25919/2010

07 октября 2011 г.

N Ф09-5980/11 Дело N А76-25919/2010

Резолютивная часть постановления объявлена 04 октября 2011 г.

Постановление изготовлено в полном объеме 07 октября 2011 г.

Федеральный арбитражный суд Уральского округа в составе:

председательствующего Поротниковой Е.А.,

судей Василенко С.Н., Черкезова Е.О.

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Администрации г. Снежинска (далее - администрация, заявитель) на решение Арбитражного суда Челябинской области от 13.05.2011 по делу N А76-25919/2010 и постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 20.07.2011 по тому же делу.

К участию в деле привлечены третьи лица, не заявляющие самостоятельных требований относительно предмета спора: общество с ограниченной ответственностью "Спецавтосервис" (далее - общество "Спецавтосервис"), общество с ограниченной ответственностью "Фортуна - Сервис" (далее - общество "Фортуна - Сервис"), общество с ограниченной ответственностью "Движение" (далее - общество "Движение"), общество с ограниченной ответственностью СБР "Развитие" (далее - общество СБР "Развитие"), автономное муниципальное учреждение муниципального образования "город Снежинск" "ЭКОТЕК" (далее - автономное учреждение).

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом путем направления в их адрес копий определения о принятии кассационной жалобы к производству заказным письмом с уведомлением, а также размещения данной информации на официальном сайте Федерального арбитражного суда Уральского округа.

В судебном заседании приняли участие представители:

администрации - Воронов А.А. (доверенность от 12.07.2010 N 03-06/103;

Управления Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области (далее - управление, административный орган) - Казанцева Л.Ю. (доверенность от 01.06.2011 N 72);

общества "Спецавтосервис" - Нагаева С.В. (доверенность от 29.09.2011 б/н).

Администрация обратилась в Арбитражный суд Челябинской области с заявлением к управлению о признании недействительным решения от 09.12.2010 и предписания от 09.12.2010 по делу N 91-07/10.

Решением суда первой инстанции от 13.05.2011 (судья Котляров Н.Е.) в удовлетворении заявленных требований отказано.

Постановлением Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 20.07.2011 (судьи Тимохин О.Б., Плаксина Н.Г., Костин В.Ю.) решение суда оставлено без изменения.

В кассационной жалобе администрация просит названные судебные акты отменить, заявленные требования удовлетворить. При этом заявитель указывает, что муниципальные дороги общего пользования, остановочные комплексы, дорожные знаки, система ливневой канализации, подлежащие уходу деревья и так далее, сами по себе не образуют товарного рынка. Производимые автономным учреждением во исполнение выданного ему муниципального задания работы не являются товаром (услугой) в контексте п. 1 ст. 4 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ)

Кроме того, администрация указывает на то, что в обжалуемом решении управления установлена ошибочность муниципального ненормативного - правового акта - распоряжения Главы города Снежинска от 31.12.2009 N 563-р по утверждению автономному учреждению муниципального задания (с последующим изданием предписания с требованием об изменении этого ненормативного - правового акта) названное действие административного органа является не чем иным, как объявлением такого акта не соответствующим закону вне процедуры судебного нормативного контроля.

Также заявитель полагает, что судами не применен закон, подлежащий применению. По мнению заявителя, управлением неправильно проанализированы общественные отношения, вытекающие из компетенции органов местного самоуправления, что выражается в понуждении администрации своим решением и выданным на его основе предписанием решать конкретный вопрос местного значения (благоустройство территории) только одним способом - проведением торгов, на основе процедур, установленных Федеральным законом от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных, муниципальных нужд" (далее - Закон N 94-ФЗ).

Помимо изложенного, администрация обращает внимание суда кассационной инстанции на то, что в мотивировочной части обжалуемых судебных актов изложены обстоятельства, не имеющие отношения к предмету спора, и не исследовавшиеся в судебном заседании. В данном случае предмет спора совершенно не касался компетенции органов местного самоуправления в области градостроительной деятельности, и в частности - полномочий по утверждению генеральных планов городских округов.

Как следует из материалов дела, автономное учреждение создано на основании постановления Главы г. Снежинска от 07.09.2009 N 1190. Постановлением Главы г. Снежинска от 31.12.2009 N 563-р утверждено задание, по которому автономному учреждению поручены работы по содержанию автомобильных дорог; реконструкции зеленых насаждений (замена усохших деревьев); содержание, установка дорожных знаков; обслуживанию и текущему ремонту сетей ливневой канализации; содержанию дорожных ограждений.

По результатам рассмотрения заявления общества "Спецавтосервис", общества "Движение", общества "Фортуна-Сервис", общества СРБ "Развитие" и соответствующего дела N 91-07/10 по признакам нарушения администрацией ч. 1 ст. 15 Закона N 135-ФЗ, управлением принято решение от 09.12.2010, которым администрация признана нарушившей антимонопольное законодательство, что выразилось в необоснованном препятствовании осуществлению деятельности хозяйствующих субъектов на рынке оказания услуг (выполнения работ) по текущему содержанию автомобильных дорог, стоянок, реконструкции зеленых насаждений (замена усохших деревьев), содержанию, установке дорожных знаков, обслуживанию и текущему ремонту сетей ливневой канализации, содержанию дорожных ограждений, путем выдачи и утверждения муниципального задания автономному учреждению.

Кроме того, действия администрации, выразившиеся в наделении автономного учреждения функциями и правами органа местного самоуправления, признаны нарушением ч. 3 ст. 15 Закона N 135-ФЗ.

На основании названного решения управление выдало администрации предписание от 09.12.2010 по делу N 91-07/10, согласно которому администрации в срок до 31.12.2010 предписано прекратить нарушения ч. 1, 3 ст. 15 Закона N 135-ФЗ.

Полагая, что вынесенные административным органом решение и предписание не соответствуют действующему законодательству, нарушают права администрации, последняя обратилась в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суды исходил из того, что оспоренные ненормативные правовые акты управления соответствуют действующим нормам права.

Выводы судов являются правильными, соответствуют действующему законодательству и установленным по делу обстоятельствам.

На основании ч. 1, 3 ст. 15 Закона N 135-ФЗ федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции. Запрещается совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти

субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, за исключением случаев, установленных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного контроля и надзора, если иное не установлено Федеральным законом от 01.12.2007 N 317-ФЗ "О Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом" и Федеральным законом от 30.10.2007 N 238-ФЗ "О Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта".

В силу положений подп. 5, 7, 25 п. 1 ст. 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) содержание автомобильных дорог, стоянок, реконструкция зеленых насаждений (замена усохших деревьев), установка дорожных знаков, обслуживание и текущий ремонт сетей ливневой канализации, содержание дорожных ограждений относятся к вопросам местного значения городского округа.

Частью 1.1 ст. 17 Закона N 131-ФЗ предусмотрено, что полномочия органов местного самоуправления по вопросам местного значения могут определяться и иными федеральными законами.

Органы местного самоуправления городских округов обладают, в том числе, полномочиями по созданию муниципальных предприятий и учреждений, финансированию муниципальных учреждений, формированию и размещению муниципального заказа (п. 3 ч. 1 ст. 17 Закона N 131-ФЗ).

В соответствии с п. 1 ст. 2, п. 2 ст. 4 Федерального закона от 03.11.2006 N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" автономным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах. Автономное учреждение осуществляет деятельность, ради которой оно создано в соответствии с заданиями учредителя.

Государственное (муниципальное) задание на оказание государственных (муниципальных) услуг физическим и юридическим лицам также должно содержать: определение категорий физических и(или) юридических лиц, являющихся потребителями соответствующих услуг; порядок оказания соответствующих услуг; предельные цены (тарифы) на оплату соответствующих услуг физическими или юридическими лицами в случаях, если законодательством Российской Федерации предусмотрено их оказание на

платной основе, либо порядок установления указанных цен (тарифов) (ст. 69.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

На основании п. 3 ст. 4 Федерального закона от 03.11.2006 N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" учредитель осуществляет финансовое обеспечение выполнения задания с учетом расходов на содержание недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленных за автономным учреждением учредителем или приобретенных автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение такого имущества, расходов на уплату налогов, в качестве объекта налогообложения по которым признается соответствующее имущество, в том числе земельные участки, а также финансовое обеспечение развития автономных учреждений в рамках программ, утвержденных в установленном порядке.

Формирование и размещение муниципального заказа осуществляется в соответствии с Законом N 94-ФЗ.

Под муниципальными нуждами понимаются обеспечиваемые за счет средств местных бюджетов и внебюджетных источников финансирования потребности муниципальных образований, муниципальных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации, функций и полномочий муниципальных заказчиков (ч. 2 ст. 3 Закона N 94-ФЗ).

Услуги (работы) по содержанию автомобильных дорог, стоянок, реконструкции зеленых насаждений (замена усохших деревьев), установке дорожных знаков, обслуживанию и текущему ремонту сетей ливневой канализации, содержанию дорожных ограждений осуществляются за счет бюджетных средств, выполнение названных услуг (работ) является потребностью муниципального образования.

Судами установлено и материалами дела подтверждено, что в оспариваемом предписании антимонопольным органом четко определены действия заявителей (обществ), направленные на предотвращение нарушения ст. 15 Закона N 135-ФЗ. На территории Снежинского городского округа деятельность по содержанию автомобильных дорог, стоянок, реконструкции зеленых насаждений (замена усохших деревьев), содержанию, установке дорожных знаков, обслуживанию и текущему ремонту сетей ливневой канализации, содержанию дорожных ограждений осуществляют несколько хозяйствующих субъектов, в том числе и общества, следовательно, названный рынок работ (услуг) является конкурентным. Оказание таких услуг (работ) необходимо для решения вопроса местного значения, осуществления полномочий органов местного самоуправления и относится к муниципальным нуждам.

Размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд Снежинского городского округа без соблюдения процедур, установленных Законом N 94-ФЗ, повлекло нарушение прав и законных интересов участников рынка названных работ (услуг) в том числе, права на обжалование результатов торгов в порядке, установленном Законом N 94-ФЗ.

Кроме того, как установили суды, автономное учреждение фактически не занималось производством вышеперечисленных работ, а осуществляло лишь организацию выполнения названных работ (услуг) иными лицами, выполняя тем самым функции органа местного самоуправления.

Оценив по правилам ст. 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации представленные в материалы дела доказательства в их взаимосвязи и совокупности, суды пришли к обоснованному выводу о правомерности принятых управлением решения от 09.12.2010 о нарушении антимонопольного законодательства и предписания от 09.12.2010 по делу N 91-07/10, а также соответствия названных актов нормам действующего законодательства.

Таким образом, суды правомерно отказали в удовлетворении заявленных администрацией требований.

Довод заявителя о том, что у управления отсутствовали полномочия по указанию в оспариваемых по настоящему делу ненормативных актах на незаконность распоряжения Главы города Снежинска от 31.12.2009 N 563-р, судом кассационной инстанции отклоняется, поскольку по решению и предписанию управления администрации вменяется нарушение антимонопольного законодательства, выразившееся в том числе в издании названного распоряжения.

Довод администрации об ошибочности включения в мотивировочную часть обжалуемых судебных актов обстоятельств и норм права не относящихся к рассматриваемым спорным правоотношениям, подлежит отклонению по основаниям ст. 179 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Иные доводы администрации отклоняются судом кассационной инстанции, поскольку ранее уже были предметом рассмотрения судов и получили надлежащую правовую оценку, основания для переоценки которой у суда кассационной инстанции в силу ст. 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации отсутствуют.

Нарушений норм материального или процессуального права, являющихся основанием для отмены судебных актов (ст. 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации), судом кассационной инстанции не установлено.

С учётом изложенного обжалуемые судебные акты подлежат оставлению без изменения, кассационная жалоба - без удовлетворения.

Руководствуясь ст. 286, 287, 289, Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ

решение Арбитражного суда Челябинской области от 13.05.2011 по делу N А47-25919/2010 и постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 20.07.2011 по тому же делу оставить без изменения, кассационную жалобу Администрации г. Снежинска - без удовлетворения.

Председательствующий

Е.А. Поротникова

Судьи

С.Н. Василенко Е.О. Черкезов