Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 26 декабря 2011 г. N Ф09-8440/11 по делу N А60-2931/2011

Екатеринбург

26 декабря 2011 г.

Дело N А60-2931/2011

Резолютивная часть постановления объявлена 20 декабря 2011 г.

Постановление изготовлено в полном объеме 26 декабря 2011 г.

Федеральный арбитражный суд Уральского округа в составе:

председательствующего Поротниковой Е.А.,

судей Татариновой И.А., Ященок Т.П.

рассмотрел в судебном заседании кассационные жалобы Территориального управления Федеральной службы финансово - бюджетного надзора в Свердловской области (ИНН: 6671151707, ОГРН: 1046604000277); (далее - Росфиннадзор) и Управления Федеральной службы по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций по Свердловской области (ИНН: 6659107821, ОГРН: 1046603151935); (далее - Роскомнадзор) на решение Арбитражного суда Свердловской области от 17.06.2011 по делу N А60-2931/2011 и постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 19.09.2011 по тому же делу.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом путем направления в их адрес копий определения о принятии кассационной жалобы к производству заказным письмом с уведомлением, а также размещения данной информации на официальном сайте Федерального арбитражного суда Уральского округа.

В судебном заседании приняли участие представители:

Росфиннадзора - Хазеева А.Ф. (доверенность от 22.11.2011 N 62-07-30/48);

Роскомнадзора - Солодкий В.В. (доверенность от 17.01.2011 N 4).

Роскомнадзор обратился в Арбитражный суд Свердловской области с заявлением к Росфиннадзору о признании незаконными и исключении из акта проверки от 22.12.2010 отдельных положений, о признании недействительными предписания от 31.12.2010 N 62-05-02/2369 по устранению выявленных нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации и представления от 31.12.2010 N 62-05-02/2368 о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса.

Решением суда первой инстанции от 17.06.2011 (судья Киселев Ю.К.) заявленные требования удовлетворены частично: признано недействительным (незаконным) представление Росфиннадзора от 31.12.2010 N 62-05-02/2368 о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса в части подп. 1 п. 1 (1 640 725 руб.), подп. 2 п. 2 (3 706 руб.) и подп. 2 п. 3 (учет маркированных конвертов). Производство в части оспаривания акта проверки от 22.12.2010 прекращено. В удовлетворении остальной части требований отказано.

Постановлением Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 19.09.2011 (судьи Голубцов В.Г., Васева Е.Е., Полевщикова С.Н.) решение оставлено без изменения.

Принятые по дул судебные акты обжалованы обеими сторонами частично.

В кассационной жалобе Росфиннадзор просит названные судебные акты отменить, в части удовлетворения требований Роскомнадзора в части подп. 1 п. 1 - расходов по оплате стоимости услуг по обеспечению функционирования и поддержке работоспособности корпоративной мультисервисной сети передачи данных (КМСПД) ЕИС, программно-аппаратных комплексов (ПАК) подсистемы обеспечения информационной безопасности (ПОИБ), а также - в части подп. 2 п. 3 - расходов по учету маркированных конвертов.

Росфиннадзор указывает также, что представление о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса не является ненормативным правовым актом, подлежащим обжалованию в судебном порядке, не является документом властно - распорядительного характера, вынесенным уполномоченным органом, содержащим обязательные предписания, распоряжения, нарушающим гражданские права и охраняемые законом интересы и влекущим неблагоприятные юридические последствия. Каких-либо требований в представлении не содержится, соответственно не могут быть нарушены права проверенной организации, затронуты интересы организации в предпринимательской и иной экономической сфере.

Также Росфиннадзор полагает, что при вынесении решения судами нарушены нормы процессуального права, а именно ч. 2 ст. 201 Арбитражного процессуального кодекса российской Федерации, так как не указан закон или иной нормативный правовой акт, которому не соответствует представление в той части, которую Росфиннадзор обжалует в кассационном порядке.

Роскомнадзор в кассационной жалобе просит судебные акты изменить в части неудовлетворенных требований, ссылаясь на нарушение судами норм материального и процессуального права. При этом Роскомнадзор указывает на превышение полномочий надзорного органа, закрепленных Положением о Росфиннадзоре, утвержденным приказом Министерства финансов Российской Федерации от 11.07.2005 N 89н при проведении спорной проверки.

В обоснование кассационной жалобы Роскомнадзор указывает на то, что согласно Общероссийскому классификатору видов экономической деятельности, утвержденному приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 22.11.2007 N 329-ст, группировка "Производство общестроительных работ" включает: монтаж сборных строительных конструкций из элементов собственного изготовления, кроме бетонных.

Роскомнадзор полагает, что обоснованно разместил заказ (заключил Государственный контракт на выполнение работ по строительству забора) и производил оплату указанных услуг по 225 статье, так как фактически осуществлен капитальный ремонт названного забора.

Роскомнадзор считает, существенным и не учтенным как ревизионной группой, так и судами то, что стоимость капитального ремонта не увеличивает стоимости основных средств, а списывается на основании актов выполненных работ на расходы учреждения. Согласно приказу Министерства финансов Российской Федерации от 30.12.2009 N 150н "Об утверждении Указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации" расходы по текущему и капитальному ремонту зданий и сооружений относятся на подстатью 225 "Услуги по содержанию имущества". Использование средств по коду бюджетной классификации, определившему их целевое назначение, с соблюдением порядка распределения расходов по соответствующим статьям и подстатьям экономической классификации расходов бюджетов Российской Федерации исключает в данном случае нецелевое использование средств бюджета.

Проверив законность принятых по делу судебных актов в обжалуемой части, суд кассационной инстанции не нашел оснований для их отмены либо изменения.

Как установлено судами и следует из материалов дела, в соответствии с п. 88 Плана контрольной работы Росфиннадзора на 2010 год, утвержденного руководителем Федеральной службы финансово-бюджетного надзора Павленко С.Ю. от 10.02.2010, приказа Росфиннадзора от 12.11.2010 N 384/251-у, от 13.12.2010 N 429/251-у/-д и от 13.12.2010 N 428/251-у/1-п, в период с 15.11.2010 по 22.12.2010 Росфиннадзором проведена проверка Роскомнадзора по вопросам финансово-хозяйственной деятельности за 2009 год. Результаты проверки отражены в акте проверки от 22.12.2010.

По результатам проверки Росфиннадзор выдало Роскомнадзору предписание от 31.12.2010 N 62-05-02/2369 по устранению выявленных нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации и вынесло представление от 31.12.2010 N 62-05-02/2368 о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса.

Не согласившись с актом проверки, предписанием и представлением, Роскомнадзор обратился в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Частично удовлетворяя заявленные требования, суды исходили из того, что акт ревизии не обладает признаками ненормативного акта, в связи с чем производство в данной части прекращено. В отношении подп. 1 п. 1, подп. 2 п. 2, подп. 2. п. 3 представления, суды пришли к выводу, о несоответствии выводов Росфиннадзора законодательству Российской Федерации. В отношении предписания Росфиннадзора, суды пришли к выводу о его соответствии закону.

Выводы судов являются правильными соответствуют действующему законодательству, материалам дела.

На основании п. 1 ст. 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно Положению о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 15.06.2004 N 278, Положению о территориальных органах Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, утвержденного Приказом Министерства финансов Российской Федерации от 11.07.2005 N 89н, Административного регламента, утвержденного Приказом Министерства финансов Российской Федерации от 04.09.2007 N 75н, к полномочиям названных федеральных органов исполнительной власти относится, в частности, направление в проверенные организации, их вышестоящие органы обязательных для рассмотрения представлений или обязательных к исполнению предписаний по устранению выявленных нарушений.

Статьей 284 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - Кодекс) установлены полномочия федеральных органов исполнительной власти в области применения мер принуждения за нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации.

Представления руководителей Федеральной службы финансово-бюджетного надзора и ее территориальных органов в порядке, установленном названным Кодексом и иными нормативными правовыми актами, о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса, в том числе о возмещении средств при наличии оснований, установленных ст. 283 Кодекса (к числу которых отнесено нецелевое использование бюджетных средств), отнесены п. 2 ст. 284 Кодекса к мерам принуждения.

В соответствии с п. 122 Административного регламента исполнения Федеральной службой финансово-бюджетного надзора государственной функции по осуществлению контроля и надзора за соблюдением законодательства Российской Федерации при использовании средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности, утвержденного Приказом Министерства финансов Российской Федерации от 04.09.2007 года N 75н (далее - Административный регламент), на основании акта ревизии (проверки) руководитель Росфиннадзора выносит обязательное к исполнению проверенной организацией (ее должностными лицами) предписание по устранению выявленных нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации.

В числе прочего в предписании управления Росфиннадзора указывается на способы (предложения) по устранению выявленных проверкой нарушений.

За невыполнение требований представления или предписания предусмотрена административная ответственность по ст. 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (п. 126 Административного регламента).

С учетом изложенного, судами правомерно отклонен довод Росфиннадзора о том, что представление о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса не является ненормативным правовым актом, подлежащим обжалованию в судебном порядке. Суды, установив в представлении наличие признаков ненормативного акта, законно рассмотрели спор по существу.

Судами также указано, что в 2009 году порядок ведения бюджетного учета в органах государственной власти (государственных органах), к которым относится управление Роскомнадзора, был установлен утвержденной Приказом Министерства финансов Российской Федерации от 30.12.2008 N 148н Инструкцией по бюджетному учету.

Приказом Министерства финансов Российской Федерации от 25.12.2008 N 145н утверждены Указания о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации (далее - Указания N 145н), согласно приложению N 4 к которым (классификация операций сектора государственного управления - КОСГУ) операция "Расходование материальных запасов" имеет код 272, операция "Увеличение стоимости основных средств" - код 310, "Увеличение стоимости материальных запасов" - код 340.

Статьей 38 Кодекса установлен принцип адресности и целевого характера бюджетных средств, который означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования.

Использование бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям их получения, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения, является нецелевым использованием бюджетных средств (ст. 289 Кодекса).

В соответствии с п. 1 ст. 18 Кодекса для составления и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации используется бюджетная классификация Российской Федерации, которая представляет собой группировку доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

В силу ст. 19 Кодекса в состав бюджетной классификации Российской Федерации входит классификация операций сектора государственного управления (далее - Классификация). Порядок применения названной Классификации исходя из п. 4 ст. 23.1 Кодекса устанавливается Министерством финансов Российской Федерации.

Реализуя указанные полномочия, Министерство финансов Российской Федерации определяет порядок применения статей и подстатей Классификации. В частности, Министерством финансов Российской Федерации устанавливаются перечни расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, подлежащих отнесению на определенные статьи и подстатьи Классификации.

Судами установлено и материалами дела подтверждено, что Роскомнадзором в проверенном периоде выполнены работы по строительству металлического забора из профнастила на стальных столбах с устройством металлических двустворчатых ворот и металлической калитки взамен вышедшего из строя дощатого забота на деревянных столбах.

Таким образом расходы на строительство неправомерно списаны на код КОСГУ 225 как расходы по оплате ремонта забора, а стоимость материалов списана в дебет счета 1.401.01, тогда как следовало отнести на счет 1.106.01.310.

В связи с вышеизложенным суды обоснованно пришли к выводу о том, что осуществленные расходы Росконадзором отнесены не на ту подстатью Классификации. Доводы кассационной жалобы Роскомнадзора в указанной части не принимаются.

В свою очередь суды, исследовав материалы дела в их взаимосвязи и совокупности, а именно письмо Министерства финансов Российской Федерации от 23.05.2008 N 02-14-41/1511, в котором разъяснено, что расходы по оплате работ по осуществлению регламентного технического обслуживания (РТО) следует отражать по подстатье 225 "Работы, услуги по содержанию имущества", а расходы на создание основной и резервной транспортной среды единой информационной системы (ЕИС), поддержку и сопровождение программно-аппаратных комплексов (ПАК) подсистемы обеспечения информационной безопасности (ПОИБ) - по подстатье КОСГУ 226 "Прочие работы, услуги". Письмом от 21.07.2009 N 02-05-10/2931 Министерство финансов Российской Федерации указал, что все расходы по оказанию услуг по данному контракту следует относить на подстатью 225.

Как верно указано судами, письмом от 02.09.2009 N 08-1/10078 главный распорядитель уточнил, что средства, оставшиеся на оплату услуг по договору должны быть перераспределены с подстатьи 226 на подстатью 225.

При таких обстоятельствах, оценив по правилам ст. 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации представленные в материалы дела доказательства в их взаимосвязи и совокупности, суды пришли к обоснованному выводу о том, что исходя из содержания перечней, наименований статей и подстатей Классификации невозможно с очевидностью установить, на какую статью (в случае, когда статья не детализирована подстатьями) или подстатью Классификации участнику бюджетного процесса следовало бы отнести осуществленные им расходы (то есть когда названные расходы могли бы быть равным образом отнесены на различные статьи и подстатьи Классификации), финансирование указанных расходов за счет средств, выделенных на любую из возможных к применению статей или подстатей Классификации, не признается нецелевым использованием бюджетных средств.

Кроме того, суды учли, что поскольку, в период с января по август 2009 года вопрос о расходовании средств в части указанных расходов не был урегулирован главным распорядителем бюджетных средств, следовательно, нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации Роскомнадзора в указанной части отсутствуют.

Что касается вопроса о том, что маркированные конверты не являются бланками строгой отчетности, не содержат необходимых обязательных реквизитов, соответственно, не могут учитываться на забалансовом счете 03, предназначенном исключительно для учета бланков строгой отчетности, заявлялся и в суд апелляционной инстанции.

В силу п. 69, 107 Инструкции по бюджетному учету, утвержденной Приказом Министерства финансов российской Федерации от 30.12.2008 N 148н, маркированные конверты учитываются на счете 1 201 05 000 "Денежные документы".

Пунктом 263 Инструкции по бюджетному учету, утвержденной приказом Министерства финансов Российской Федерации от 30.12.2008 N 148н определено, что учреждениям разрешается вводить дополнительные забалансовые счета для сбора информации в целях обеспечения управленческого учета.

Судами установлено и материалами дела подтверждено, что Роскомнадзор вел учет маркированных конвертов в стоимостном выражении на балансовом счете 1.201.05 "Денежные документы". Забалансовый счет 03 "Бланки строгой отчетности" использовался с целью их количественного учета, так как конверты приобретались по разной цене, а на счете 201.05 "Денежные документы" можно отследить только сумму, на которую они были приобретены.

Таким образом, судами правомерно указано, что Роскомнадзор, организовав дополнительный количественный учет маркированных конвертов на забалансовом счете 03 "Бланки строгой отчетности", не допустило нарушения норм действующего законодательства.

При таких обстоятельствах, суд кассационной инстанции полагает, что судами законно удовлетворены требования Роскомнадзора в части признания недействительным (незаконным) представления Росфиннадзора от 31.12.2010 N 62-05-02/2368 о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса в части подп. 1 п. 1 (1 640 725 руб.), подп. 2 п. 2 (3 706 руб.) и подп. 2 п. 3 (учет маркированных конвертов).

Поскольку иные выводы суда первой и апелляционной инстанций не обжалуются, их законность судом кассационной инстанции в силу ст. 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не проверяется.

Нарушений норм материального или процессуального права, являющихся основанием для отмены судебных актов (ст. 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации), судом кассационной инстанции не установлено.

С учётом изложенного обжалуемые судебные акты подлежат оставлению без изменения, кассационная жалоба - без удовлетворения.

Руководствуясь ст. 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ

решение Арбитражного суда Свердловской области от 17.06.2011 по делу N А60-2931/2011 и постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 19.09.2011 по тому же делу оставить без изменения, кассационные жалобы Территориального управления Федеральной службы финансово - бюджетного надзора в Свердловской области и Управления Федеральной службы по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций по Свердловской области - без удовлетворения.

Председательствующий

Е.А. Поротникова

Судьи

И.А. Татаринова Т.П. Ященок