Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 5 марта 2012 г. N Ф09-8987/11 по делу N А50-15152/2011

Екатеринбург

05 марта 2012 г.

Дело N А50-15152/11

ГАРАНТ:

См. также Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 17 ноября 2011 г. N 17АП-10550/11

Резолютивная часть постановления объявлена 28 февраля 2012 г.

Постановление изготовлено в полном объеме 05 марта 2012 г.

Федеральный арбитражный суд Уральского округа в составе:

председательствующего Кангина А.В.,

судей Василенко С.Н., Черкезова Е.О.

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Департамента дорог и транспорта администрации г. Перми (ИНН: 5906056650, ОГРН: 1045900994292; далее - Департамент) на решение Арбитражного суда Пермского края от 25.10.2011 по делу N А50-15152/2011.

В судебном заседании принял участие представитель индивидуального предпринимателя Ивчанского Олега Степановича (ИНН: 590403952652, ОГРН: 304590436200614) - Шуклин С.А. (доверенность от 30.09.2011 б/н).

Иные лица, участвующие в деле, извещенные о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы надлежащим образом, путем направления в их адрес копий определения о принятии кассационной жалобы к производству заказными письмами с уведомлением, а также размещения данной информации на официальном сайте Федерального арбитражного суда Уральского округа, в судебное заседание не явились, явку своих представителей не обеспечили.

Ходатайство заявителя кассационной жалобы об отложении судебного заседания, мотивированное занятостью сотрудников юридического отдела Департамента, судом кассационной инстанции отклонено в связи с отсутствием оснований для отложения судебного заседания, предусмотренных ст. 158 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. Кроме того, в силу ч. 3 ст. 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации неявка в судебное заседание арбитражного суда кассационной инстанции лица, подавшего кассационную жалобу, не является препятствием для рассмотрения дела в его отсутствие.

Предприниматель обратился в арбитражный суд с заявлением к Администрации города Перми (ИНН: 5902290635, ОГРН: 1025900532460; далее - администрация) о признании недействующими п. 3.1.1, абз. 1 п. 3.1.2, 3.1.3 Порядка предоставления субсидий за счет средств бюджета города Перми перевозчикам, осуществляющим перевозки пассажиров по поселенческим маршрутам регулярных перевозок городского сообщения, утвержденного постановлением администрации от 15.07.2009 N 443, в редакции постановления администрации от 03.09.2009 N 577 (далее - Порядок предоставления субсидий), в части применения при расчете размера субсидий: отчета об оценке качества; уровня качества оказываемых услуг населению по перевозке пассажиров; коэффициента оценки качества "%К" (с учетом уточнения заявленных требований).

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечен Департамент.

Решением суда от 25.10.2011 (судьи Торопицын С.В., Алексеев А.Е., Трефилова Е.М.) заявление предпринимателя удовлетворено.

В кассационной жалобе Департамент просит указанный судебный акт отменить, поскольку считает, что Постановление администрации от 15.07.2009 N 443 входит в структуру бюджетного законодательства, не противоречит нормативным актам, имеющим большую юридическую силу, а также полагает, что названным постановлением права и законные интересы предпринимателя не нарушены.

Как следует из материалов дела, между Департаментом (организатор перевозок) и предпринимателем (перевозчик) заключен договор от 18.09.2009 N 64-2009 на осуществление пассажирских перевозок автомобильным транспортом на маршрутах регулярных перевозок г. Перми.

Пунктом 1.1 указанного договора определено, что перевозчик принял на себя обязательства по осуществлению перевозки пассажиров автомобильным транспортом на маршруте регулярных перевозок города Перми N 44 "деревня Мостовая - микрорайон Кислотные дачи" (далее - маршрут N 44).

В соответствии с п. 2.2.7 договора организатор перевозок обязан ежемесячно, не позднее 20-го числа месяца, следующего за отчетным, перечислять перевозчику 1/60 обязательной субсидии в размере 75 033 рубля при достижении 100% качества выполнения перевозок на маршруте в соответствии с Порядком предоставления субсидий.

В период с мая по август 2010 г. предприниматель осуществлял пассажирские перевозки на маршруте N 44.

Письмом от 28.03.2011 Департамент проинформировал предпринимателя о том, что процент качества перевозок за период с мая по август 2010 г. составил 0 %, в связи с этим выплата субсидий за указанный период предпринимателю не производилась.

Полагая, что п. 3.1.1, абз. 1 п. 3.1.2, п. 3.1.3 Порядка предоставления субсидий в части применения при расчете размера субсидий: отчета об оценке качества; уровня качества оказываемых услуг населению по перевозке пассажиров; коэффициента оценки качества "%К" не соответствуют Федеральному закону от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ), Федеральному закону от 10.12.1995 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения", Бюджетному кодексу Российской Федерации, Гражданскому кодексу Российской Федерации, предприниматель обратился в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции исходил из несоответствия оспариваемых положений Порядка предоставления субсидий требованиям нормативных актов, имеющих большую юридическую силу, а также установленного факта нарушения прав и законных интересов предпринимателя.

Проверив законность и обоснованность обжалуемого судебного акта, суд кассационной инстанции сделал следующие выводы.

Под нормативным правовым актом понимается изданный в установленном порядке акт уполномоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, направленные на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений (п. 9 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.11.2007 N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части").

В соответствии с ч. 1 ст. 192 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействующим нормативного правового акта, принятого государственным органом, органом местного самоуправления, иным органом, должностным лицом, если полагают, что оспариваемый нормативный правовой акт или отдельные его положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности или создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Из содержания ч. 4, 5 ст. 194 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации следует, что при рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельного положения, устанавливает соответствие его федеральному конституционному закону, федеральному закону и иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, а также полномочия органа или лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт.

Судом первой инстанции установлено, что оспариваемый нормативный акт принят уполномоченном органом и опубликован в установленном порядке.

Пунктом 3.1.1 Порядка предоставления субсидий установлено, что при определении размеров субсидий используются следующие отчетные данные: отчет муниципального учреждения "Горпассажиртранс" об удельном весе поездок отдельных категорий пассажиров, использующих проездные документы, отчет муниципального учреждения "Горпассажиртранс" о количестве проданных проездных документов по видам; отчет об оценке качества.

В соответствии с п. 3.1.2 указанного порядка размер субсидий при перевозке пассажиров по маршруту определяется ежемесячно и зависит от: уровня качества оказываемых услуг населению по перевозке пассажиров, количества реализуемых проездных документов для отдельных категорий пассажиров, размера обязательной субсидии, установленного в договоре.

Согласно п. 3.1.3 Порядка предоставления субсидий размер субсидий на маршруте оформляется по форме согласно приложению N 1 к настоящему Порядку, рассчитывается по формуле:

N

РС = (ОС + SUM (УВi х РВЗi)) x %К

i=1

где ОС -размер обязательной субсидии при достижении 100%-го качества выполнения перевозок на маршруте, определенный в договоре;

УВi -удельный вес поездок пассажиров, пользующихся i-м видом проездного документа, на данном маршруте в общем количестве поездок пассажиров, пользующихся i-м видом проездного документа, по данным последнего обследования пассажиропотока;

РВЗi -расчетная величина возмещения затрат от перевозки отдельных категорий пассажиров по i-му проездному документу;

%К -процент качества, изменяющийся в пределах от 0 до 100 в зависимости от оценки качества перевозки, выполняемой организатором пассажирских перевозок в соответствии с Порядком оценки качества перевозки пассажиров по поселенческим маршрутам регулярных перевозок городского сообщения, распределенных на конкурсной основе, согласно приложению N 2 к данному Порядку.

Постановлением администрации от 28.09.2010 N 589 "О внесении изменений в отдельные правовые акты администрации города Перми" в Постановление N 443 внесены изменения, в соответствии с которыми изменилась формула расчета размера субсидий при перевозке пассажиров по маршруту. Коэффициент оценки качества "%К" из формулы расчета исключен.

Таким образом, на момент обращения заявителя в арбитражный суд с заявлением об оспаривании отдельных положений постановления, а также на дату принятия судом решения по настоящему делу, размер субсидий перевозчикам определяется без учета коэффициента оценки качества "%К".

Вместе с тем, суд обоснованно указал на отсутствие оснований для прекращения производства по делу об оспаривании нормативного правового акта в обжалуемой части по мотиву прекращения его действия, поскольку применение указанного коэффициента привело к нарушению права предпринимателя на получение субсидий.

В соответствии с пунктом 1.3 Порядка предоставления субсидий субсидии предоставляются юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям в целях возмещения затрат по осуществлению перевозки пассажиров по поселенческим маршрутам регулярных перевозок городского сообщения.

Правом на получение субсидий обладают юридические лица и индивидуальные предприниматели (далее - перевозчики), осуществляющие пассажирские перевозки автомобильным транспортом на маршрутах регулярных перевозок города Перми на основании договора на осуществление пассажирских перевозок автомобильным транспортом на маршрутах регулярных перевозок города Перми (пункт 2.1 Порядка предоставления субсидий).

Условиями предоставления субсидий перевозчикам является выполнение условий договора, в том числе осуществление перевозки пассажиров, имеющих право на льготы и преимущества по провозной плате, а также пассажиров, имеющих проездные документы, в порядке, установленном действующим законодательством Российской Федерации, Пермского края, нормативными правовыми актами города Перми (пункт 2.2.2 Порядка предоставления субсидий).

Размер субсидий при перевозке пассажиров по маршруту определяется ежемесячно и зависит, в том числе, от количества реализуемых проездных документов для отдельных категорий пассажиров (пункт 3.1.2 Порядка предоставления субсидий).

Расчет величины возмещения затрат от перевозки отдельных категорий пассажиров на маршруте по виду проездного документа производится исходя из установленного тарифа на перевозку пассажиров на маршруте, количества проданных проездных документов, стоимости проездных документов, количества поездок по видам проездных документов (пункт 3.1.4 Порядка предоставления субсидий).

Из приложений N 1 и 3 к Порядку предоставления субсидий усматривается, что размер субсидий, а также величина возмещения затрат определяется в разрезе отдельных категорий пассажиров по видам проездного документа: учащихся учреждений высшего и среднего специального образования дневной формы обучения; учащихся общеобразовательных школ и учреждений начального профессионального образования; жителей города Перми, имеющих право на трудовую пенсию по старости.

Суд первой инстанции обоснованно указал, что Порядок предоставления субсидий регулирует организацию возмещения перевозчикам выпадающих доходов от перевозки отдельных категорий пассажиров, использующих проездные документы, посредством выплаты субсидий.

В соответствии с п. 7 ст. 14 Закона N 131-ФЗ к вопросам местного значения поселения относится создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах поселения.

Согласно ст. 15 Гражданского кодекса Российской Федерации лицо, право которого нарушено, может требовать полного возмещения причиненных ему убытков, если законом или договором не предусмотрено возмещение убытков в меньшем размере. Под убытками понимаются расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода).

Частью 5 ст. 790 Гражданского кодекса Российской Федерации определено, что в случаях, когда в соответствии с законом или иными правовыми актами установлены льготы или преимущества по провозной плате за перевозку грузов, пассажиров и багажа, понесенные в связи с этим расходы возмещаются транспортной организации за счет средств соответствующего бюджета.

В пункте 16 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23 указано, что в тех случаях, когда публично-правовое образование в правовых актах, принимаемых во исполнение законов, установивших льготы, предусматривает последующую компенсацию не полученной от потребителей платы, неисполнение этой обязанности по компенсации влечет возникновение убытков у лица, реализовавшего товары (выполнившего работы, оказавшего услуги) по льготным ценам или без получения платы от потребителя.

Таким образом, публично-правовое образование, установив определенные льготы и преимущества по провозной плате, обязано компенсировать убытки (выпадающие доходы) перевозчикам. На территории муниципального образования город Пермь таким нормативным актом, регулирующим размер возмещения, является Порядок предоставления субсидий.

Введя в пунктах 3.1.1, 3.1.2 (абзац 1), 3.1.3 Порядка предоставления субсидий такой показатель как уровень (оценка) качества оказываемых услуг населению по перевозке пассажиров, орган местного самоуправления поставил сумму выплачиваемой субсидии в зависимость от коэффициента оценки качества "%К", который принимает значение от 0 до 100 процентов. При этом, исходя из формулы определения размера субсидии, определенной в 3.1.3 Порядка предоставления субсидий, субсидия может составить 0 рублей, т.е. перевозчик может полностью лишиться субсидии., поскольку формула расчета

Пунктом 3.1.3 Порядка предоставления субсидий установлено, что коэффициент оценки качества "%К" определяется в соответствии с Порядком оценки качества перевозки пассажиров по поселенческим маршрутам регулярных перевозок городского сообщения, распределенных на конкурсной основе, согласно приложению N 2 к настоящему Порядку.

Расчет процента качества оформляется согласно приложению N 2 к Порядку оценки качества и определяется исходя из значения оценки качества перевозки: если значение оценки качества перевозки на маршруте больше либо равно 0,90, то процент качества равен 0 (ноль) процентов, если значение оценки качества перевозки на маршруте меньше либо равно 0,35, то процент качества равен 100 (сто) процентов, если значение оценки качества перевозки на маршруте меньше 0,90 и больше 0,35, то процент качества рассчитывается по формуле: %К = (0,9 -ОК)x100/ 55x100%, где, %К -процент качества перевозки на маршруте, ОК -оценка качества перевозки на маршруте (п. 7 приложения N 2 к Порядку предоставления субсидий).

Оценка качества перевозки пассажиров по поселенческим маршрутам регулярных перевозок городского сообщения, распределенных на конкурсной основе, определяется по формуле: ОК = СБ / (МСБ x КГ), где ОК - оценка качества перевозки пассажиров на поселенческом маршруте регулярных перевозок городского сообщения; СБ -сумма баллов по выявленным несоответствиям параметров качества на маршруте за отчетный период; МСБ -максимальная сумма баллов по несоответствиям параметров качества на 1 график (принимается равным 20, - п. 5 приложения N 2 к Порядку предоставления субсидий), КГ -количество графиков на маршруте (п. 3 приложения N 2 к Порядку предоставления субсидий).

Сумма баллов по выявленным несоответствиям параметров качества на маршруте, набранная перевозчиком за отчетный период, определяется в соответствии с приложением N 1 к Порядку оценки качества (п. 4 приложения N 2 к Порядку предоставления субсидий), в котором содержится 53 параметра качества.

Каждому параметру качества соответствует удельный балл от 0,1 до 1. Количество выявленных несоответствий умножается на удельный балл по соответствующему параметру качества, а затем суммируется.

Принимая во внимание формулу определения оценки качества, суд правильно указал, что при установлении более 18 несоответствий по одному графику на маршруте, показатель "ОК" принимает значение 0,9 (18/20) и, как следствие, коэффициент оценки качества "%К" равен 0 %.

Однако, из анализа 53 параметров качества, по которым определяется сумма баллов по выявленным несоответствиям параметров качества на маршруте, следует, что большинство из них никак не связаны с возмещением перевозчикам выпадающих доходов от перевозки отдельных категорий пассажиров, использующих проездные документы. Установленный Порядком предоставления субсидий расчет субсидий, с учетом коэффициента оценки качества "%К", позволяет уменьшить размер субсидии до 0 рублей. Следовательно, перевозчик может полностью лишиться субсидии, даже при условии фактического осуществления перевозок пассажиров, что, как правильно отметил суд первой инстанции, противоречит Закону N 131-ФЗ, Гражданскому кодексу Российской Федерации.

На основании изложенного, верным также является вывод суда о том, что названный нормативный акт в оспариваемой части нарушает права и законные интересы предпринимателя.

При таких обстоятельствах, суд правомерно удовлетворил заявленные требования, признав недействующими п. 3.1.1, 3.1.2 (абзац 1), 3.1.3 Порядка предоставления субсидий в оспариваемой редакции, в части применения при расчете размера субсидий: отчета об оценке качества; уровня качества оказываемых услуг населению по перевозке пассажиров; коэффициента оценки качества "%К".

Доводы департамента, изложенные в кассационной жалобе, судом кассационной инстанции отклоняются, как основанные на неверном толковании положений действующего законодательства, а также как противоречащие обстоятельствам дела.

С учетом изложенного обжалуемый судебный акт подлежит оставлению без изменения, кассационная жалоба - без удовлетворения.

Руководствуясь ст. 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ

решение Арбитражного суда Пермского края от 25.10.2011 по делу N А50-15152/2011 оставить без изменения, кассационную жалобу Департамента дорог и транспорта администрации города Перми - без удовлетворения.

Председательствующий

А.В. Кангин

Судьи

С.Н. Василенко Е.О. Черкезов