Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 28 июня 2012 г. N Ф09-4480/12 по делу N А76-16059/2011

Екатеринбург

28 июня 2012 г.

Дело N А76-16059/2011

Резолютивная часть постановления объявлена 21 июня 2012 г.

Постановление изготовлено в полном объеме 28 июня 2012 г.

Федеральный арбитражный суд Уральского округа в составе:

председательствующего Ященок Т.П.,

судей Черкезова Е.О., Кангина А.В.,

при ведении протокола помощником судьи Зелёной С.А., рассмотрел в судебном заседании с использованием систем видеоконференц-связи, организованной Арбитражным судом Челябинской области, кассационную жалобу администрации Озерского городского округа Челябинской области (далее - администрация, заявитель) на решение Арбитражного суда Челябинской области от 18.11.2011 по делу N А76-16059/2011 и постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 28.02.2012 по тому же делу.

Представители лиц, участвующих в деле, надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы, в том числе путем направления в их адреса копий определения о принятии кассационной жалобы к производству заказными письмами с уведомлениями, а также размещения данной информации в сети "Интернет" на официальном сайте Федерального арбитражного суда Уральского округа.

Для участия в судебном заседании Федерального арбитражного суда Уральского округа с применением видеоконференц-связи в Арбитражный суд Челябинской области прибыл представитель Управления Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области (далее - управление, антимонопольный орган) - Соболевская Т.М. (доверенность от 24.01.2012).

Представители иных лиц, участвующих в деле, в заседание суда кассационной инстанции не явились.

Администрация обратилась в Арбитражный суд Челябинской области с заявлением (с учетом принятого судом уточнения требований в порядке, установленном ст. 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации) к управлению о признании незаконными п. 1, 3, 5 решения от 01.06.2011 по делу N 98-07/10 о нарушении антимонопольного законодательства.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены: управление городского хозяйства администрации Озерского городского округа Челябинской области (далее - Управление городского хозяйства); управление имущественных отношений администрации Озерского городского округа Челябинской области (далее - Управление имущественных отношений); муниципальное унитарное предприятие "Озерский центр проектного финансирования "Куратор" (далее - МУП "Озерский центр проектного финансирования "Куратор""); муниципальное предприятие "Управление автомобильного транспорта" (далее - МП "УАТ").

МУП "Озерский центр проектного финансирования "Куратор" реорганизовано в форме присоединения к нему муниципального унитарного предприятия "Хэлис" (далее - МУП "Хелис", муниципальное предприятие).

Решением суда первой инстанции от 18.11.2011 (судья Костылев И.В.) в удовлетворении заявленных требований отказано.

Постановлением Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 28.02.2012 (судьи Костин В.Ю., Плаксина Н.Г., Тимохин О.Б.) решение суда оставлено без изменения.

В кассационной жалобе администрация просит данные судебные акты отменить, принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований, ссылаясь на несоответствие выводов судов фактическим обстоятельствам дела и представленным доказательствам. Заявитель жалобы, ссылаясь на ст. 17 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации (далее - Закон N 131-ФЗ), указывает на ошибочность выводов судов о том, что, поскольку покупкой МУП "Хелис" туалетов (далее - товар, имущество) была обеспечена муниципальная нужда за счет средств небюджетных источников, органы местного самоуправления должны были произвести конкурсную процедуру закупки в соответствии с положениями Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 94-ФЗ). Заявитель указал, что закупка имущества была произведена МУП "Хелис" за счет собственных средств; в соответствии со ст. 47 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - Бюджетный кодекс) доходы муниципальных предприятий не относятся к доходам местных бюджетов; средства местного бюджета на закупку указанного товара не выделялись. Вместе с тем администрация считает, что поскольку спорный товар находится в хозяйственном ведении МУП "Хелис", его содержание относится к собственной деятельности МУП "Хелис", закупка туалетов за счет средств данного муниципального предприятия не подпадает под условие формирования в указанных целях муниципального заказа. В связи с этим заявитель жалобы пришел к выводу о том, что в рассматриваемом случае муниципальное предприятие не обязано применять Закон N 94-ФЗ, действует в рамках гражданско-правовых норм, о чем свидетельствует принятый Федеральный закон от 08.07.2011 N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц". По мнению администрации, к отношениям, связанным с выбором МУП "Хелис" поставщика товара, Закон N 94-ФЗ неприменим, поскольку названное предприятие не является муниципальным заказчиком, а имущество приобреталось для его собственных нужд.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца и далее по тексту допущена опечатка. Дату Федерального закона N 223-ФЗ следует читать как "18 июля 2011г."

Как следует из материалов дела, основанием для возбуждения антимонопольным органом производства по делу о защите конкуренции N 98-07/10 послужило обращение прокурора г. Озерска о нарушении МУП "Хэлис", администрацией и МП "УАТ" действующего законодательства при приобретении двух модульных туалетов.

В ходе проведенной проверки антимонопольным органом установлено, что между МУП "Хэлис" и обществом с ограниченной ответственностью "ПромСтрой АВИА" 04.06.2010 заключен договор N МЗ-015 на изготовление и поставку двух модульных туалетов МТА-2К и МТА-2КМ на сумму 1 030 000 руб., оплата которых произведена 16.06.2010 по платежному поручению N 148. Данный товар поставлен покупателю по товарной накладной от 21.06.2010 N 16.

Управление городского хозяйства в адрес МУП "Хэлис" на основании указания Главы администрации направило 16.06.2010 обращение о приобретении двух модульных туалетов МТА-2К и МТА-2КМ для дальнейшей установки их в общественных местах г. Озерска.

Постановлением администрации от 28.06.2010 N 2371 было согласовано МУП "Хэлис" совершение крупной сделки в размере 1 140 000 руб. (после заключения договора N МЗ-015, оплаты и поставки товара).

Администрацией 19.07.2010 принято постановление N 2622 "О передаче имущества", которым на МУП "Хэлис" возложена обязанность по передаче товара в состав казны Озерского городского округа; Управление имущественных отношений обязали принять его и включить в состав казны, оформить прекращение права хозяйственного ведения МУП "Хэлис" на указанное имущество, передать МП "УАТ" по акту приема-передачи имущество и закрепить за ним указанное имущество на праве хозяйственного ведения.

По акту приема-передачи 06.08.2010 спорное имущество МУП "Хэлис" передано Управлению имущественных отношений.

Впоследствии, 23.09.2010 администрацией издано постановление N 3391 "О внесении изменений в постановление от 19.07.2010 N 2622 "О передаче имущества", согласно которому: Управлению имущественных отношений необходимо принять спорное имущество в состав казны Озерского городского округа; оформить прекращение права хозяйственного ведения МУП "Хэлис" на имущество; на период установки и подключения данного имущества передать его по акту приема-передачи Управлению городского хозяйства; установленное и подключенное имущество, входящее в состав казны, передать МП "УАТ" по акту приема-передачи и закрепить его за ним на праве хозяйственного ведения.

МП "УАТ" 24.09.2010 приняло спорный товар (акты приема-передачи N 51, 51-а) и направило обращение 05.07.2010 N 01-02-12/1708 на имя Главы администрации об утверждении границ двух земельных участков для установки и благоустройства имущества, о разрешении на его установку. Данное обращение подано до принятия администрацией постановления от 19.07.2010 N 2622 о передаче имущества в состав казны (через 8 дней после поставки имущества), а также до издания соответствующего распоряжения о закреплении за МП "УАТ" имущества на определенном праве.

Помимо этого МП "УАТ" на имя Главы администрации направлено обращение от 06.07.2010 N 01-10/691а о разрешении на установку общественных туалетов на 2-х земельных участках площадью 18 кв. м и 15 кв. м по ул. К. Маркса, 19А, и ул. Октябрьской, 24 (администрацией получено 18.08.2010 N 01-02-12/2083; Главой администрации 06.07.2010 решение этого вопроса завизировано, ранее даты получения администрацией данного обращения).

Управлением городского хозяйства получены технические условия на проектирование электроснабжения имущества (от 02.08.2010 N 333; от 03.08.2010 N79) до издания постановления администрации от 23.09.2010 N 3391 о внесении изменений в постановление от 19.07.2010 N 2622 о передаче имущества на период его установки и подключения Управлению городского хозяйства, до закрепления за ним имущества на определенном праве. По заданию Управления городского хозяйства 10.10.2010 составлен генеральный план на установку автономного модульного туалета по пр. Карла Маркса и выполнены сметы на установку имущества.

Антимонопольным органом также установлено, что услуги по подготовке проектно-сметной документации, установке, электроподключению спорного товара осуществлялись за счет бюджетных средств Озерского городского округа (бюджетная смета на 2010 год).

Главой администрации 18.08.2010 издано постановление N 3000 об утверждении схем расположения земельных участков и о разрешении МП "УАТ" размещения двух общественных туалетов (в день получения администрацией обращения МП "УАТ" о разрешении установки имущества на земельных участках), которым на МП "УАТ" возложена обязанность по содержанию имущества в надлежащем санитарно-техническом состоянии.

Управлением городского хозяйства 01.10.2010 заключен договор N 389-2010/УГХ на установку двух модульных туалетов по пр. Карла Маркса за счет бюджетных средств Озерского городского округа на общую сумму 67464,14 руб. Указанное имущество позже было демонтировано за счет средств бюджета (договор от 09.11.2010 N 424-2010/УГХ на общую сумму 30464,89 руб.).

Управлением городского хозяйства 09.11.2010 имущество передано на хранение на основании договора с МП "УАТ".

По результатам проведенной проверки антимонопольным органом по делу N 98-07/10 вынесено решение от 01.06.2011 N 5339/07, согласно которому бездействие администрации, выразившееся в непроведении торгов на приобретение имущества в соответствии с Законом N 94-ФЗ при условии, что это является муниципальной нуждой, признано нарушением ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции) (п. 1); действия администрации, МУП "Хэлис", Управления городского хозяйства по приобретению и поставке модульных туалетов для муниципальных нужд без проведения торгов признаны нарушением ст. 16 Закона о защите конкуренции) (п. 3); материалы дела о нарушении антимонопольного законодательства решено передать уполномоченному должностному лицу для решения вопроса о возбуждении административного производства (п. 5).

Полагая, что п. 1, 3 и 5 решения антимонопольного органа являются незаконными, нарушают законные права заявителя, администрация обратилась в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Суды первой и апелляционной инстанций отказали в удовлетворении заявленного требования, исходя из соответствия оспариваемых пунктов решения антимонопольного органа нормам действующего законодательства,

Выводы судов являются правильными, основаны на материалах дела и нормам действующего законодательства.

В силу ч. 1 ст. 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания незаконным решения, действия (бездействия) государственного органа, органа местного самоуправления, иного органа, должностного лица требуется наличие совокупности двух условий: несоответствие оспариваемого решения, действия (бездействия) закону или иному правовому акту и нарушение данным действием (бездействием) прав и охраняемых законом интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Исследовав и оценив в соответствии с требованиями, предусмотренными ст. 65, 67, 68, 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, фактические обстоятельства, доказательства, представленные в материалы дела, доводы сторон в их совокупности и взаимосвязи, суды первой и апелляционной инстанций пришли к обоснованным выводам о соответствии п. 1, 3, 5 оспариваемого решения управления нормам действующего законодательства, отсутствии нарушения прав и законных интересов администрации.

Законом о защите конкуренции устанавливаются организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения: монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции; недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации. Целями настоящего Федерального закона являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков (ст. 1 Закона о защите конкуренции).

Согласно ст. 23 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган наделен рядом полномочий в целях реализации своих функций и целей данного Закона, в том числе по недопущению действий, которые могут являться препятствием для возникновения конкуренции и (или) могут привести к ограничению, устранению конкуренции и нарушению антимонопольного законодательства.

В силу ч. 1 ст. 39 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган в пределах своих полномочий возбуждает и рассматривает дела о нарушении антимонопольного законодательства, принимает по результатам их рассмотрения решения.

Из оспариваемого решения управления следует, что администрации вменяются нарушения ч. 1 ст. 15, ст. 16 Закона о защите конкуренции, а именно: бездействие, выразившееся в непроведении торгов на приобретение имущества в соответствии с Законом N 94-ФЗ, при условии, что это является муниципальной нуждой; действия администрации, МУП "Хелис", Управления городского хозяйства по приобретению и поставке имущества для муниципальных нужд без проведения торгов.

Частью 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции установлено, что органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Пунктом 1 ст. 54 Закона N 131-ФЗ установлено, что размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд осуществляется в порядке, предусмотренном Закона N 94-ФЗ.

В соответствии с ч. 1 ст. 10 Закона N 94-ФЗ во всех случаях размещение заказа осуществляется путем проведения торгов, за исключением случаев, предусмотренных названным Федеральным законом.

Таким образом, принимаемые органами местного самоуправления решения, а также совершаемые ими действия (бездействие) должны осуществляться в соответствии с требованиями Закона о защите конкуренции.

Под муниципальными нуждами понимаются обеспечиваемые за счет средств местных бюджетов и внебюджетных источников финансирования потребности муниципальных образований, муниципальных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации, функций и полномочий муниципальных заказчиков (ч. 2 ст. 3 Закона N 94-ФЗ).

Органами местного самоуправления являются избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Под вопросами местного значения понимаются вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и настоящим Федеральным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно (ч. 1 ст. 2 Закона N 131-ФЗ).

Действия органов местного самоуправления должны основываться на общепризнанных принципах и нормах международного права, международных договорах Российской Федерации, Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законах, федеральных законах и иных нормативных правовых актах (ст. 4 Закона N 131-ФЗ).

В соответствии с подп. 21 п. 2 ст. 6 Закона N 131-ФЗ к предметам ведения местного самоуправления отнесено создание условий для обеспечения населения услугами торговли, общественного питания и бытового обслуживания.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Имеется в виду подпункт 21 пункта 2 статьи 6 Федерального закона от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"

Согласно п. 15 ч. 1 ст. 16 Закона N 131-ФЗ к вопросам местного значения городского округа отнесено, в частности создание условий для обеспечения жителей городского округа услугами бытового обслуживания.

Администрация является органом местного самоуправления, выполняющим исполнительно-распорядительные функции по решению вопросов местного значения (ч. 1.5 ст. 1 Устава города Озерска). В ст. 12 названного Устава предусмотрено, что к полномочиям администрации в решении вопросов местного значения относится обеспечение населения услугами бытового обслуживания.

Создание условий для массового отдыха жителей городского округа и организация обустройства мест массового отдыха населения, а также создание условий для обеспечения жителей городского округа услугами бытового обслуживания отнесены к вопросам местного значения, являются потребностями муниципального образования, то есть муниципальными нуждами.

Судами первой и апелляционной инстанций установлено, что товар (модульные туалеты) приобретался для обеспечения муниципальных нужд в целях решения вопросов местного значения по созданию условий для массового отдыха жителей Озерского городского округа и организации обустройства мест массового отдыха населения. При этом суды, сославшись на положения ст. 3 Закона N 94-ФЗ, правомерно указали на то, что оплата стоимости спорного имущества по договору купли-продажи, произведенная МУП "Хэлис" за счет собственных средств, не исключает отнесение его к потребностям муниципального образования, то есть к муниципальным нуждам.

Факт бездействия администрации, выразившийся в непроведении торгов на приобретение спорного имущества при условии обеспечения муниципальных нужд в соответствии с требованиями, предусмотренными Законом N 94-ФЗ, судами установлен и материалами дела подтвержден.

С учетом изложенных обстоятельств вывод судов первой и апелляционной инстанций о наличии нарушений администрацией положений, установленных ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции, является обоснованным, в связи с чем п. 1 оспариваемого решения управления соответствует действующему законодательству.

Судами правомерно указано, что приобретение имущества для муниципальных нужд по результатам торгов в соответствии с требованиями, предусмотренными ст. 10 Закона N 94-ФЗ, обеспечило бы создание условий для расширения количества участников размещения заказов, эффективное использование бюджетных средств, развитие добросовестной конкуренции в сфере размещения заказов, гласность и прозрачность размещения заказов, предотвращение коррупции и других злоупотреблений в сфере размещения заказов. При несоблюдение Закона N 94-ФЗ в части проведение торгов исключило бы применение конкурентных процедур, обеспечивающих возможность хозяйствующих субъектов принять в них участие и получить денежные средства от реализации и поставки товаров.

Также суды первой и апелляционной инстанций обоснованно посчитали законным п. 3 решения управления, поскольку действия администрации, МУП "Хэлис", Управления городского хозяйства по приобретению и поставке модульных туалетов для муниципальных нужд без проведения торгов признаны согласованными, что является нарушением ст. 16 Закона N 94-ФЗ.

Запрещаются соглашения между органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями или между ними и хозяйствующими субъектами либо осуществление этими органами и организациями согласованных действий, если такие соглашения или такое осуществление согласованных действий приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в частности ограничению доступа на товарный рынок или устранению с него хозяйствующих субъектов (ст. 16 Закона о защите конкуренции).

С учетом изложенных норм права, фактических обстоятельств дела, доказательств, представленных в материалы дела, суды первой и апелляционной инстанций установили, что согласование сделки по приобретению МУП "Хэлис" спорного имущества для обеспечения муниципальных нужд администрацией было произведено после ее совершения; вопрос о согласовании границ земельных участков для установки имущества был решен в короткие сроки; последующая передача его в хозяйственное ведение производилась для использования в целях решения вопросов местного значения, и пришли к обоснованному выводу о согласованных действий вышеназванными лицами.

Исследовав и оценив в соответствии с требованиями, предусмотренными ст. 65, 67, 68, 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации указанные обстоятельства дела в совокупности и взаимосвязи, суды посчитали, что согласованные действия администрации, МУП "Хэлис", Управления городского хозяйства по приобретению и поставке модульных туалетов для муниципальных нужд без проведения торгов представляют угрозу невозможности иным хозяйствующим субъектам принять участие в торгах, чем ограничивают их доступ на рынок реализации и поставки определенного товара для муниципальных нужд подтверждается материалам дела.

Данный вывод судов является правильным, подтверждается материалами дела и соответствует действующему законодательству.

Не противоречит закону и не нарушает права и законные интересы заявителя п. 5 решения антимонопольного органа, предусматривающий передачу материалов дела уполномоченному должностному лицу для решения вопроса о возбуждении административного производства.

При таких обстоятельствах судами обоснованно отказано в удовлетворении заявленных администрацией требований.

Доводы администрации, изложенные в кассационной жалобе, о том, что МУП "Хелис" не обязано применять Закон N 94-ФЗ, поскольку муниципальное предприятие не является муниципальным заказчиком; имущество приобреталось за счет его собственных средств, для его собственных нужд; муниципальное предприятие действует в рамках гражданско-правовых норм (о чем свидетельствует принятый Федеральный закон от 08.07.2011 N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц"), основаны на неверном толковании норм действующего законодательства применительно к обстоятельствам данного дела и опровергаются материалами дела, в связи с этим оснований для их принятия судом кассационной инстанции не имеется.

Иные доводы заявителя, приведенные в кассационной жалобе, были предметом исследования судами обеих инстанций и получили надлежащую правовую оценку. Указанные доводы по существу направлены на переоценку установленных судами фактических обстоятельств и представленных доказательств, что в силу ст. 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации недопустимо.

При рассмотрении спора судами исследованы и оценены все доказательства, представленные в материалы дела, обстоятельства дела; всем доводам заявителя дана оценка с соответствующим правовым обоснованием.

Нарушений норм материального и процессуального права, являющихся основаниями для отмены судебных актов в соответствии со ст. 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судом кассационной инстанции не установлено.

С учетом изложенного обжалуемые судебные акты следует оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Руководствуясь ст. 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Челябинской области от 18.11.2011 по делу N А76-16059/2011 и постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 28.02.2012 по тому же делу оставить без изменения, кассационную жалобу администрации Озерского городского округа Челябинской области - без удовлетворения.

Председательствующий

Т.П. Ященок

Судьи

Е.О. Черкезов А.В. Кангин