Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 20 июня 2012 г. N Ф09-4768/12 по делу N А60-555/2011

Екатеринбург

20 июня 2012 г.

Дело N А60-555/2011

Резолютивная часть постановления объявлена 13 июня 2012 г.

Постановление изготовлено в полном объеме 20 июня 2012 г.

Федеральный арбитражный суд Уральского округа в составе:

председательствующего Сухановой Н.Н.,

судей Кангина А.В., Ященок Т.П.

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Администрации городского округа Первоуральск (далее - администрация) на решение Арбитражного суда Свердловской области от 02.04.2012 по делу N А60-555/2011.

В судебном заседании приняли участие представители:

Управления Федеральной антимонопольной службы по Свердловской области (далее - управление, антимонопольный орган) - Овчинникова Ю.Л. (доверенность от 04.05.2012);

администрации - Засыпкин Д.Ю. (доверенность от 25.04.2012 N 467-249/12).

Иные лица, участвующие в деле, извещенные о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы надлежащим образом, путем направления в их адрес копий определения о принятии кассационной жалобы к производству заказными письмами с уведомлением, а также размещения данной информации на официальном сайте Федерального арбитражного суда Уральского округа, в судебное заседание не явились, явку своих представителей не обеспечили.

Индивидуальные предприниматели Бронников Александр Сергеевич и Черезов Александр Владимирович (далее - Бронников А.С., Черезов А.В., заявители) обратились в Арбитражный суд Свердловской области с заявлением о признании недействующим постановления Главы городского округа Первоуральск (далее - Глава) от 30.11.2010 N 2893.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены: антимонопольный орган, общества с ограниченной ответственностью "Лира", "Вираж"; индивидуальный предприниматель Андреева Ольга Владимировна; индивидуальный предприниматель Оборин Геннадий Владимирович; индивидуальный предприниматель Ковязин Дмитрий Борисович; индивидуальный предприниматель Головкин Андрей Алексеевич; индивидуальный предприниматель Куклин Александр Сергеевич; индивидуальный предприниматель Куклин Владимир Сергеевич; индивидуальный предприниматель Ведерникова Найле Зарифзяновна; индивидуальный предприниматель Рязанцев Александр Валерьевич; общества с ограниченной ответственностью "Транс-Сфер", "Навигатор", "Фаэтон Авто", "Ямщик".

Определением суда от 17.03.2011 дело N А60-555/2011 и дело N А60-904/2011 объединены в одно производство для совместного рассмотрения, делу присвоен объединенный номер - N А60-555/2011.

Определением суда от 20.07.2011. приостановлено производство по делу N А60-555/2011 до вступления в законную силу судебного акта по делу N А60-22927/2011.

Решением суда от 02.04.2012 (судьи Италмасова Е.Г., Горбашова И.В., Киреев П.Н.,) заявленные требования удовлетворены.

В кассационной жалобе администрация просит решение суда первой инстанции отменить, дело направить на новое рассмотрение в этот же суд, ссылаясь на несоответствие выводов суда установленным по делу обстоятельствам и имеющимся доказательствам, а также на неправильное применение судом норм права. В обоснование доводов жалобы администрация указывает, что оспариваемое постановление Главы не является по своей природе нормативным актом, поскольку фактически пролонгирует действие конкретных договоров, заключенных с определенными юридическим лицами и индивидуальными предпринимателями, а также не содержит нормы обязательной к применению для неопределенного круга лиц, рассчитанной на неоднократное применение. В связи с этим, по мнению администрации, правила гл. 23 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не подлежат применению к спорным правоотношения. Администрация полагает, что оспариваемое постановление Главы не нарушает требований норм Федерального закона N 135-ФЗ от 26.07.2006 "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ) и Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закона N 131-ФЗ).

Как следует из материалов дела, в газете "Вечерний Первоуральск" от 25.11.2010 N 89 (18382) на стр. 2 администрацией опубликована публичная оферта на заключение договора на право осуществления пассажирских перевозок по маршрутам N 5, N 5с и N 13 единой внутригородской маршрутной сети.

Постановлением Главы от 30.11.2010 N 2893 "О временном порядке организации транспортного обслуживания населения по внутригородским маршрутам Единой маршрутной сети" принято решение об опубликовании публичной оферты.

Предпринимателями Бронниковым А. С. 02.12.2010 и Черезовым А.В. 03.12.2010 поданы заявки в качестве акцепта на опубликованную оферту с приложением пакета документов.

Рабочая группа по организации транспортного обслуживания населения 07.12.2010, рассмотрев представленные документы, рекомендовала Главе заключить договор на обслуживание городских маршрутов с обществами с ограниченной ответственностью "Навигатор", "Фаэтон", "Ямщик".

Администрация 17.12.2010 уведомила предпринимателей Бронникова А.С. и Черезова А.В. о результатах рассмотрения поступивших предложений.

Считая постановление Главы от 30.11.2010 N 2893 "О временном порядке организации транспортного обслуживания населения по внутригородским маршрутам Единой маршрутной сети" неправомерным, предприниматели Бронников А. С. и Черезов А.В. обратились в Арбитражный суд Свердловской области с соответствующим заявлением.

Удовлетворяя заявленные требования, суд исходил из несоответствия оспариваемого нормативного акта требованиям Закона N 135-ФЗ и Закона N 131-ФЗ.

Статьей 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации предусмотрено, что арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности, в том числе дела об оспаривании нормативных правовых актов в сфере государственного регулирования цен (тарифов), регулирования тарифов организаций коммунального комплекса, а также дела об оспаривании затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц.

Правила рассмотрения арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и ненормативных актов государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов определены, соответственно, гл. 23 и 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, которыми установлен различный порядок рассмотрения и обжалования судебных актов, принятых судом первой инстанции.

Под нормативным правовым актом понимается изданный в установленном порядке акт уполномоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, направленные на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений (п. 9 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.11.2007 N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части").

С учетом вышеуказанных норм и разъяснений, а также обстоятельств дела, суд пришел к обоснованному выводу о том, что постановление Главы от 30.11.2010 N 2893 "О временном порядке организации транспортного обслуживания населения по внутригородским маршрутам Единой маршрутной сети" является нормативным правовым актом.

В соответствии с ч. 1 ст. 192 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействующим нормативного правового акта, принятого государственным органом, органом местного самоуправления, иным органом, должностным лицом, если полагают, что оспариваемый нормативный правовой акт или отдельные его положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности или создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Из содержания ч. 4, 5 ст. 194 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации следует, что при рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельного положения, устанавливает соответствие его федеральному конституционному закону, федеральному закону и иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, а также полномочия органа или лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт.

В соответствии с ч. 2 ст. 69 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обстоятельства, установленные вступившим в законную силу судебным актом арбитражного суда по ранее рассмотренному делу, не доказываются вновь при рассмотрении арбитражным судом другого дела, в котором участвуют те же лица.

Вступившим в законную силу решением Арбитражного суда Свердловской области от 09.09.2011, вынесенным по делу N А60-22927/2011 по заявлению администрации, индивидуального предпринимателя Андреевой, обществ с ограниченной ответственностью "Лира", "Навигатор", "Ямщик", "Фаэтон Авто" к управлению о признании недействительным ненормативных актов, с участием третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора: в том числе, предпринимателей Бронникова и Черезова установлены факты нарушения администрацией статей 15, 17 Закона N 135-ФЗ.

Согласно ч. 2 ст. 1 Закона N 135-ФЗ одной из целей антимонопольного законодательства является обеспечение защиты конкуренции.

В ст. 4 Закона N 135-ФЗ, под конкуренцией понимается соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке (п. 7); под товарным рынком - сфера обращения товара (в том числе товара иностранного производства), который не может быть заменен другим товаром, или взаимозаменяемых товаров (далее - определенный товар), в границах которой (в том числе географических) исходя из экономической, технической или иной возможности либо целесообразность отсутствует за ее пределами (п. 4); под товаром - объект гражданских прав (в том числе работа, услуга, включая финансовую услугу), предназначенный для продажи, обмена или иного введения в оборот (п. 1).

Антимонопольное законодательство в соответствии с Законом N 135-ФЗ состоит из Закона о защите конкуренции, иных федеральных законов, регулирующих отношения, которые связаны с защитой конкуренции (ст. 2), в том числе отношения, в которых участвуют органы местного самоуправления (ч. 1 ст. 3).

В соответствии с п. 7 ч.1 ст. 16 Закона N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения городского округа относится создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организации транспортного обслуживания населения.

Как следует из материалов дела Распоряжением Главы от 13.07.2010 N 306 утвержден состав постоянно действующей комиссии по проверке соблюдения договоров в сфере осуществления пассажирских перевозок.

Согласование паспортов автобусных маршрутов, графиков движения автобусов входит в полномочия Комиссии по обеспечению безопасности дорожного движения, Положение о которой утверждено постановлением от 07.10.2002 N 2343.

В соответствии с п. 2.1.18 договоров N 168/07, 169/07, 170/07, 171/07, 172/07, 173/07, 174/07, 175/07, 177/07 от 29.11.2007, от 14.12.2010 N 408/10 исполнитель (перевозчик) обязан предоставить на каждом рейсе каждой единицы подвижного состава льготный (бесплатный) проезд гражданам, имеющим право такого проезда, и вправе получить компенсацию выпадающих доходов от перевозки, пассажиров, имеющих право льготного (бесплатного проезда; п. 2.2 договоров).

Одним из исключений, предусмотренных ч. 1 ст. 17.1 Закона 135-ФЗ является предоставление прав в отношении муниципального имущества в порядке предоставления муниципальной преференции (п. 9), под которой в п. 20 ст. 4 Закона N 135-ФЗ понимается предоставление органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями отдельным хозяйствующим субъектам преимущества, которое обеспечивает им более выгодные условия деятельности, путем передачи муниципального имущества, иных объектов гражданских прав либо путем предоставления имущественных льгот.

При этом в силу п. 1 ч. 4 ст. 19 Закона N 135-ФЗ не является муниципальной преференцией предоставление имущества и (или) иных объектов гражданских прав по результатам торгов, проводимых в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации.

Муниципальная помощь (преференция) предоставляется в целях, предусмотренных ст. 19 Закона N 135-ФЗ и исключительно с предварительного согласия в письменной форме антимонопольного органа (ст. 20 Закона N 135-ФЗ).

Из материалов дела следует, что постановлением Главы от 30.11.2010 N 2893 в связи с окончанием действия договоров и отсутствием возможности проведения конкурса было определено объявить публичную оферту на обслуживание маршрутов N 5, 5С, 13 входивших в состав единого лота (договор от 29.11.2007 N 174/07).

Публичная оферта во исполнение постановления Главы от 30.11.2001 N 2893 опубликована в газете "Вечерний Первоуральск" от 25.11.2010 N 89 (18382).

Протоколом рабочей группы по организации транспортного обслуживания населения от 07.12.2010 по результатам рассмотрения поступивших заявок рекомендовано Главе заключить договор на обслуживание маршрутов N 5, 5с, 13 с претендентом N 5 (обществами "Фаэтон Авто", "Навигатор", "Ямщик"). Договор N 408/10 с указанными хозяйствующими субъектами подписан 14.12.2010.

Определяя организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения недопущения, ограничения, устранения конкуренции (п. 2 ч. 1 ст. 1), ч. 1 ст. 15 Закона N 135-ФЗ запрещает органам местного самоуправления принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в том числе запрещает необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующим субъектам (п. 2), а также предоставление муниципальной преференции в нарушение порядка, установленного гл. 5 Закона N 135-ФЗ (п. 7).

При рассмотрении дел связанных с нарушением ч. 1 ст. 15 Закона N 135-ФЗ, согласно п. 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30, органу местного самоуправления необходимо указать конкретную норму федерального закона, разрешившую ему принять соответствующий акт, осуществить действия (бездействие).

Заключение договоров, предусматривающих переход прав владения и (или) пользования в отношении муниципального имущества в соответствии с ч. 1 ст. 17.1 Закона N 135-ФЗ может быть осуществлено только по результатам проведения конкурсов или аукционов на право заключения этих договоров, за исключением прямо указанных в ней случаев.

Правила проведения конкурсов или аукционов на право заключения договоров, предусматривающих переход прав владения и (или) пользования в отношении муниципального имущества на основании ч. 5 ст. 17.1 Закона N 135-ФЗ утверждены приказом Федеральной антимонопольной службы от 10.02.2010 N 67.

При этом указанный порядок заключения договоров согласно ч. 2 ст. 17.1 Закона N 135-ФЗ не распространяется на имущество, распоряжение которым осуществляется в соответствии законодательством Российской Федерации о концессионных соглашениях.

Концессионное соглашение согласно ч. 1 ст. 13 Федерального закона от 21.07.2005 N 115-ФЗ "О концессионных соглашениях" заключается путем проведения конкурса на право заключения концессионного соглашения, за исключением случаев, предусмотренных ст.37 данного Закона.

В соответствии со ст. 447 Гражданского кодекса договор может быть заключен путем проведения торгов в форме аукциона или конкурса, если иное не вытекает из его существа (п. 1, 4).

Организация и порядок проведения торгов установлены ст. 448 Гражданского кодекса.

К публичному конкурсу, содержащему обязательство заключить с победителем конкурса договор, согласно п. 5 ст. 1057 Гражданского кодекса правила, предусмотренные гл. 57 Гражданского кодекса, применяются постольку, поскольку ст. 447-449 Гражданского кодекса не предусмотрено иное.

Антимонопольные требования к торгам установлены ст. 17 Закона N 135-ФЗ, согласно которой при проведении торгов запрещаются действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции (ч. 1), в том числе нарушение порядка определения победителя или победителей торгов (п. 3).

Таким образом, для всех перевозчиков должен быть избран единый подход, основанный на нормах действующего законодательства. При этом выбор единого подхода, предусматривающий альтернативные действия при условии его публичности, остается за администрацией.

Между тем как следует из материалов дела, постановлением Главы от 30.11.2010 N 2893 (п. 1) установлено "пролонгировать действие договоров" N 168/07, 169/07, 170/07, 171/07, 172/07, 173/07, 175/07, 177/07 от 29.11.2007 до проведения нового конкурса и вступления его результатов в силу.

Дополнительные соглашения N 1 к вышеуказанным договорам подписаны 30.11.2010, на основании которых, хозяйствующие субъекты, без конкурса получили возможность продолжать указанную деятельность после 01.12.2010 "до вступления в силу результатов конкурса на право обслуживания маршрутов" (п. 1 дополнительных соглашений).

При таких обстоятельствах суд пришел к обоснованному выводу, что оспариваемый нормативный акт не соответствует Закону N 135-ФЗ, Закону N 131-ФЗ, в связи с чем правомерно удовлетворил заявленные Бронниковым А.С. и Черезовым А.В. требования.

Доводы администрации, изложенные в кассационной жалобе, подлежат отклонению, так как основаны на неверном толковании норм права применительно к обстоятельствам, установленным в ходе рассмотрения дела по существу.

Также отклоняются доводы заявителя жалобы о нарушении судом норм процессуального права, поскольку дела об оспаривании нормативных актов рассматриваются в коллегиальном составе суда по правилам главы 23 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

С учетом изложенного обжалуемый судебный акт подлежит оставлению без изменения, кассационная жалоба - без удовлетворения.

Руководствуясь ст. 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Свердловской области от 24.02.2012 по делу N А60-555/2011 оставить без изменения, кассационную жалобу Администрации городского округа Первоуральск - без удовлетворения.

Председательствующий

Н.Н. Суханова

Судьи

А.В. Кангин Т.П. Ященок