Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 19 июня 2012 г. N Ф09-4733/12 по делу N А76-22854/2010

Екатеринбург

19 июня 2012 г.

Дело N А76-22854/2010

ГАРАНТ:

См. дополнительную информацию к настоящему постановлению

Резолютивная часть постановления объявлена 13 июня 2012 г.

Постановление изготовлено в полном объеме 19 июня 2012 г.

Федеральный арбитражный суд Уральского округа в составе:

председательствующего Василенко С.Н.,

судей Поротниковой Е.А., Татариновой И.А.,

рассмотрел в судебном заседании кассационные жалобы Управления государственного строительного надзора Министерства строительства, инфраструктуры и дорожного хозяйства Челябинской области (далее - управление, административный орган) и общества с ограниченной ответственностью Предприятие "Жилтехстрой" (далее - общество, заявитель) на решение Арбитражного суда Челябинской области от 28.11.2011 по делу N А76-22854/2010 и постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 28.02.2012 по тому же делу.

В судебном заседании приняли участие представители:

управления - Бутакова М.Ш. (доверенность от 24.01.2012 N 18-Д);

общества - Фальковский В.В. (доверенность от 10.01.2012 б/н).

Представители третьих лиц, участвующих в деле, надлежащим образом извещенных о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Федерального арбитражного суда Уральского округа, в судебное заседание не явились.

Общество обратилось в Арбитражный суд Челябинской области с заявлением о признании незаконным и отмене постановления управления от 25.10.2010 N 290/10 о привлечении заявителя к административной ответственности, предусмотренной ч. 1 ст. 9.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - Кодекс), в виде наложения штрафа в размере 1 000 000 руб.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены: администрация г. Челябинска и Министерство промышленности и природных ресурсов Челябинской области.

Решением суда первой инстанции от 28.11.2011 (судья Елькина Л.А.) заявленные требования удовлетворены, оспариваемое постановление управления признано незаконным и отменено.

Постановлением Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 28.02.2012 (судьи Костин В.Ю., Тимохин О.Б., Плаксина Н.Г.) решение суда оставлено без изменения.

Не согласившись с указанными судебными актами, общество и управление обратились в суд кассационной инстанции с соответствующими жалобами.

От общества 09.06.2012 через канцелярию Федерального арбитражного суда Уральского округа поступило ходатайство об отказе от кассационной жалобы. В судебном заседании в суде кассационной инстанции представитель общества подтвердил отказ от кассационной жалобы.

Согласно ч. 1 ст. 282 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд кассационной инстанции прекращает производство по кассационной жалобе, если после принятия кассационной жалобы к производству суда от лица, ее подавшего, поступило ходатайство об отказе от кассационной жалобы и отказ принят судом в соответствии со ст. 49 названного Кодекса.

Рассмотрев ходатайство общества об отказе от кассационной жалобы, суд кассационной инстанции считает его подлежащим удовлетворению, поскольку отказ подписан уполномоченным лицом, не противоречит закону и не нарушает прав других лиц.

В связи с этим в соответствии с п. 4 ч. 1 ст. 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации производство по кассационной жалобе общества с ограниченной ответственностью Предприятие "Жилтехстрой" подлежит прекращению.

Управление в кассационной жалобе просит судебные акты изменить в части выводов судов, отраженных в мотивировочной части указанных судебных актов, касающихся отсутствия у должностного лица управления (Зориной Н.В.) полномочий на составление и подписание в отношении общества протокола об административном правонарушении, предусмотренном ч. 1 ст. 9.5 Кодекса. В обоснование жалобы управление ссылается на то, что полномочия лица на составление названного протокола об административном правонарушении подтверждены действующим на тот момент приказом Министерства строительства, инфраструктуры и дорожного хозяйства Челябинской области от 02.06.2008 N 58, не являющимся нормативным правовым актом, что подтверждается вступившими в законную силу судебными актами, принятыми ранее по делам, в которых участвовали те же лица.

Как установлено судами и следует из материалов дела, постановлением главы г. Челябинска от 07.06.2000 N 694-п обществу предоставлен в краткосрочную аренду сроком на два года земельный участок из земель городской постройки площадью 0,1793 га для проектирования и строительства жилого дома по ул. Свободы - ул. Коммуны в Центральном районе г. Челябинска.

Постановлением главы г. Челябинска от 26.09.2003 N 1489-п срок действия вышеназванного постановления N 694-п продлен до 01.01.2006.

Между Комитетом по управлению имуществом и земельным отношениям (арендодатель) и обществом (арендатор) 14.06.2000 заключен договор аренды земли и инфраструктуры (недвижимого имущества) г. Челябинска N 01597-К-2000, зарегистрированный в установленном порядке, предметом которого явился земельный участок, предоставленный ранее обществу для проектирования и строительства. Дополнительным соглашением от 04.02.2004 N 1 срок действия договора аренды был продлен до 01.01.2006.

В ходе ранее проведенных проверок общества в июле 2009 года (акт от 10.07.2009 N 6) и в марте 2010 (акт от 12.03.2010 N 8) управлением было выявлено, что на земельном участке, расположенном по адресу: пересечение ул. Свободы и ул. Коммуны в г. Челябинске, предоставленном обществу в аренду, в нарушение требований ст. 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации без разрешения на строительство ведутся строительные работы (осуществляется кирпичная кладка этажей многоэтажного дома).

По факту выявленного нарушения общество привлекалось к административной ответственности (вступившие в законную силу судебные акты по делам N А76-40443-2009 и А76-8577/2010), а также в адрес общества вынесено предписание от 12.03.2010 N 8 о прекращении строительства объекта капитального строительства до получения разрешения.

В целях проверки исполнения обществом названного предписания управлением принято распоряжение от 02.09.2010 N 153 о проверке соблюдения заявителем градостроительного законодательства, в ходе которой установлено, что со времени предшествующей проверки (акт от 12.03.2010 N 8) общество продолжает вести строительные работы, а именно: выполнена кирпичная кладка стен с 6-го по 8-й этажи здания и ведется кирпичная кладка стен 9-го этажа; работает башенный кран. В подтверждение производства работ и неисполнения предписания произведено фотографирование объекта (фотографии N 1, 2, 3, приложение к акту проверки). При этом проверяющие пришли к выводу об отсутствии у общества действующего разрешения на строительство указанного объекта, поскольку обществом представлялась лишь копия разрешения на строительство от 15.02.2005 N 32, выдача которого оспаривается администрацией г. Челябинска.

На запрос управления от 16.09.2010 N 865 относительно выдачи обществу и действительности разрешения от 15.02.2005 N 32 управление архитектурно-строительного надзора администрации г. Челябинска письмом от 17.09.2010 N 1260 сообщило, что разрешение на строительство от 15.02.2005 N 32 заявителю не выдавалось; данное разрешение не является действительным.

Административным органом в адрес управления архитектурно-строительного надзора направлен запрос от 13.10.2010 N 937 о предоставлении сведений об обращении застройщика (общества) с заявлением о выдаче разрешения на строительство жилого дома на пересечении ул. Свободы - ул. Коммуны в Центральном районе г. Челябинска.

Согласно письму управления архитектурно-строительного надзора от 15.10.2010 N 1416 общество с заявлением о выдаче разрешения на строительство вышеуказанного объекта не обращалось.

Письмом от 08.02.2011 N 41-144/11 управление архитектурно- строительного надзора администрации г. Челябинска информировало общество о том, что разрешение от 15.02.2005 N 32 на строительство многоэтажного жилого дома по ул. Свободы/Коммуны в Центральном районе г. Челябинска и выполнение строительно-монтажных работ по данному объекту управлением не оформлялось, сославшись на наличие сведений о том, что по указанному адресу выдавалось разрешение на строительство административного здания от 23.03.2005 N 73, которое отменено распоряжением главы г. Челябинска от 14.06.2005 N 604.

По результатам проверки управлением составлен акт от 24.09.2010 N 10, где зафиксировано выявленное нарушение, обществу выдано предписание от 24.09.2010 N 10, которым заявителю предложено в срок до 24.11.2010 представить разрешение на строительство и приостановить строительство объекта до получения разрешения на строительство.

По факту выявленного в ходе проверки строительства объекта без соответствующего разрешения управлением в отношении заявителя составлен протокол об административном правонарушении от 11.10.2010 и вынесено постановление от 25.10.2010 N 290/10 о привлечении общества к административной ответственности по ч. 1 ст. 9.5 Кодекса в виде штрафа в размере 1 000 000 руб.

Полагая, что привлечение к административной ответственности является незаконным, общество обратилось в арбитражный суд с рассматриваемым заявлением.

Удовлетворяя заявленные обществом требования о признании незаконным и отмене оспариваемого постановления управления, суды обеих инстанций исходили из недоказанности управлением наличия в действиях общества вины в совершении вменяемого ему административного правонарушения и существенного нарушения управлением порядка привлечения общества к административной ответственности.

Проверив законность обжалуемых судебных актов, суд кассационной инстанции приходит к следующим выводам.

В силу ч. 1 ст. 9.5 Кодекса строительство, реконструкция, капитальный ремонт объектов капитального строительства без разрешения на строительство в случае, если для осуществления строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства предусмотрено получение разрешений на строительство, влекут административную ответственность.

Таким образом, субъектом ответственности за указанное правонарушение является юридическое лицо, осуществляющее строительство, реконструкцию или капитальный ремонт.

Согласно ч. 1, 2 ст. 51 разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, а также их капитальный ремонт, за исключением случаев, предусмотренных названным Кодексом. Строительство, реконструкция объектов капитального строительства, а также их капитальный ремонт, если при его проведении затрагиваются конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности таких объектов, осуществляются на основании разрешения на строительство, за исключением случаев, предусмотренных указанной статьей.

В соответствии с ч. 3, 4 ст. 52 Градостроительного кодекса Российской Федерации лицами, осуществляющими строительство, могут являться застройщик либо привлекаемое застройщиком или заказчиком на основании договора физическое или юридическое лицо, соответствующие требованиям, предусмотренным ч. 2 данной статьи. При осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства лицом, осуществляющим строительство на основании договора с застройщиком или заказчиком, застройщик или заказчик должен подготовить земельный участок для строительства и объект капитального строительства для реконструкции или капитального ремонта, а также передать лицу, осуществляющему строительство, материалы инженерных изысканий, проектную документацию, разрешение на строительство. Лицо, осуществляющее строительство, обязано осуществлять строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объекта капитального строительства в соответствии с заданием застройщика или заказчика (в случае осуществления строительства, реконструкции, капитального ремонта на основании договора), проектной документацией, требованиями градостроительного плана земельного участка, требованиями технических регламентов и при этом обеспечивать безопасность работ для третьих лиц и окружающей среды, выполнение требований безопасности труда, сохранности объектов культурного наследия.

В силу п. 16 ст. 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации застройщиком является физическое или юридическое лицо, обеспечивающее на принадлежащем ему земельном участке строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объектов капитального строительства, а также выполнение инженерных изысканий, подготовку проектной документации для их строительства, реконструкции, капитального ремонта.

Исследовав и оценив в порядке, определенном ст. 65, 67, 68, 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, фактические обстоятельства, установленные по делу, представленные в материалы дела доказательства, доводы сторон, суды установили факт осуществления строительных работ на момент проведения проверки при отсутствии разрешения на строительство объекта капитального строительства - жилого дома на пересечении ул. Свободы и ул. Коммуны в Центральном районе г. Челябинска, что образует объективную сторону состава административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 9.5 Кодекса.

Вместе с тем в соответствии с п. 3 ст. 26.1 Кодекса по делу об административном правонарушении выяснению подлежит, в том числе, виновность лица в совершении административного правонарушения.

Частью 1 ст. 1.5 Кодекса предусмотрено, что лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина.

Согласно ч. 1 ст. 2.1 Кодекса административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

Таким образом, обязательным элементом состава административного правонарушения является вина лица в совершении вменяемого ему административного правонарушения.

Как разъяснено в п. 16 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях", выяснение виновности лица в совершении административного правонарушения осуществляется на основании данных, зафиксированных в протоколе об административном правонарушении, объяснений лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, в том числе об отсутствии возможности для соблюдения соответствующих правил и норм, о принятии всех зависящих от него мер по их соблюдению, а также на основании иных доказательств, предусмотренных ч. 2 ст. 26.2 Кодекса.

Согласно ч. 1, 2 ст. 26.2 Кодекса доказательствами по делу об административном правонарушении являются любые фактические данные, на основании которых судья, орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело, устанавливают наличие или отсутствие события административного правонарушения, виновность лица, привлекаемого к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела. Эти данные устанавливаются протоколом об административном правонарушении, иными протоколами, предусмотренными данным Кодексом, объяснениями лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, показаниями потерпевшего, свидетелей, заключениями эксперта, иными документами, а также показаниями специальных технических средств, вещественными доказательствами.

По делам об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для привлечения к административной ответственности, возлагается на административный орган, принявший оспариваемое решение (ч. 4 ст. 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Как верно отметили суды, в рассматриваемом случае в целях привлечения общества к ответственности за незаконное (без разрешения) строительство административному органу было необходимо доказать осуществление строительства именно обществом, а не иным лицом.

Судами установлено, что в протоколе об административном правонарушении нашло отражение лишь осуществление строительных работ, без отражения сведений о лицах, осуществляющих строительство. Факт осуществления (продолжения) строительства именно силами общества или по его указанию третьими лицами при проверке не устанавливался. Незаконное строительство вменено заявителю лишь в связи с тем, что общество числится застройщиком в силу оформления им земельного участка под строительство.

Таким образом, вина общества в совершении административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 9.5 Кодекса, управлением фактически не была установлена и доказана, что является обстоятельством исключающим привлечение к административной ответственности.

В связи с вышеизложенным суды правомерно удовлетворили заявленные обществом требования о признании незаконным и отмене оспариваемого постановления управления.

Вместе с тем выводы судов о нарушении управлением при производстве по делу об административном правонарушении процессуальных норм Кодекса ввиду составления протокола об административном правонарушении должностным лицом управления (Зориной Н.В.) при отсутствии у него соответствующих полномочий, в связи с чем указанный протокол является недопустимым доказательством по делу об административном правонарушении как полученный с нарушением закона, являются ошибочными по следующим основаниям.

В соответствии с ч. 1 ст. 28.3 Кодекса протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных данным Кодексом, составляются должностными лицами органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях в соответствии с гл. 23 Кодекса, в пределах компетенции соответствующего органа.

Порядок осуществления государственного строительного надзора установлен постановлением Правительства Российской Федерации от 01.02.2006 N 54 "О государственном строительном надзоре в Российской Федерации", которым утверждено Положение о государственном строительном надзоре (далее - Положение).

Согласно п. 3, 5 Положения задачей государственного строительного надзора является предупреждение, а также выявление и пресечение допущенных застройщиком, заказчиком, лицом, осуществляющим строительство на основании договора с застройщиком или заказчиком, нарушений соответствия выполняемых в процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства работ требованиям технических регламентов, иных нормативных правовых актов и проектной документации. Государственный строительный надзор осуществляется федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными на осуществление федерального государственного строительного надзора, и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченными на осуществление регионального государственного строительного надзора (далее - органы государственного строительного надзора).

В силу п. 11 Положения проверки проводятся должностным лицом (должностными лицами) органа государственного строительного надзора, уполномоченным на основании соответствующего распоряжения (приказа) органа государственного строительного надзора и от его имени осуществлять такой надзор (далее - должностное лицо органа государственного строительного надзора) в соответствии с программой проверок, а также в случае получения извещений, указанных в ч. 6 ст. 52 и ч. 3 ст. 53 Градостроительного кодекса Российской Федерации, обращений физических и юридических лиц, органов государственной власти и органов местного самоуправления.

В силу ч. 4 ст. 28.3 Кодекса перечень должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, в соответствии с ч. 1, 2, 3 рассматриваемой статьи, устанавливается соответствующими уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и Банком России в соответствии с задачами и функциями, возложенными на указанные органы федеральным законодательством.

Лица, полномочные составлять протоколы об административных правонарушениях в соответствии с ч. 1, 2 и 3 ст. 28.3 Кодекса, определены в перечне, утвержденном приказом Министерства строительства, инфраструктуры и дорожного хозяйства Челябинской области от 02.06.2008 N 58. В качестве такого лица в перечне назван старший инженер первого территориального отдела управления государственного строительного надзора.

Материалами дела подтверждено, что протокол об административном правонарушении составлен старшим инженером первого территориального отдела управления Госстройнадзора Зориной Н.В., обязанность по проверке на которого была возложена распоряжением заместителя руководителя первого территориального отдела Вильгаук Н.А. от 02.09.2010 N 159.

Таким образом, полномочия Зориной Н.В. на составление протокола об административном правонарушении подтверждены приказом Министерства строительства, инфраструктуры и дорожного хозяйства Челябинской области от 02.06.2008 N 58, действовавшим на момент проведения проверки и подлежащим применению.

При названных обстоятельствах вывод судов о составлении протокола об административном правонарушении должностным лицом управления, не обладающим соответствующими полномочиями, является неверным.

В связи с изложенным кассационная жалоба управления подлежит удовлетворению, судебные акты следует изменить в части выводов судов, отраженных в мотивировочной части указанных судебных актов, касающихся отсутствия у должностного лица управления (Зориной Н.В.) полномочий на составление и подписание в отношении общества протокола об административном правонарушении, предусмотренном ч. 1 ст. 9.5 Кодекса.

Между тем, поскольку вышеназванный ошибочный вывод судов не привел к принятию неправильных судебных актов по делу, обжалуемые судебные акты в резолютивной части следует оставить без изменения.

Руководствуясь ст. 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Челябинской области от 28.11.2011 по делу N А76-22854/2010 и постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 28.02.2012 по тому же делу оставить без изменения.

Производство по кассационной жалобе общества с ограниченной ответственностью Предприятие "Жилтехстрой" на указанные судебные акты прекратить.

Председательствующий

С.Н. Василенко

Судьи

Е.А. Поротникова И.А. Татаринова