Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 24 августа 2012 г. N Ф09-6612/12 по делу N А60-34170/2011

Екатеринбург

24 августа 2012 г.

Дело N А60-34170/2011

Резолютивная часть постановления объявлена 22 августа 2012 г.

Постановление изготовлено в полном объеме 24 августа 2012 г.

Федеральный арбитражный суд Уральского округа в составе:

председательствующего Поротниковой Е.А.,

судей Кангина А.В., Черкезова Е.О.

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Администрации муниципального образования Алапаевское (ОГРН 1086601001156, ИНН 6601013189; далее - администрация) на постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 27.04.2012 по делу N А60-34170/2011 Арбитражного суда Свердловской области.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Федерального арбитражного суда Уральского округа.

В судебном заседании приняли участие представители:

администрации - Лызлов А.В. (доверенность от 20.08.2012 N 7);

Управления Федеральной антимонопольной службы по Свердловской области (ОГРН 1036602648928, ИНН 6658065103; далее - УФАС по Свердловской области, антимонопольный орган) - Огальцева Е.Н. (доверенность от 01.12.2011).

Администрация обратилась в Арбитражный суд Свердловской области с заявлением (уточнив заявленные требования в порядке, предусмотренном ст. 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации) о признании недействительными:

решения УФАС по Свердловской области от 07.06.2011 по делу N 59 в части признания факта нарушения администрацией ч. 1 ст. 15, ч. 1 ст. 16 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ);

предписания от 22.06.2011 N 2, которым предписывалось в срок до 15.09.2011 прекратить нарушение ч. 1 ст. 15, ч. 1 ст. 16 Закона N 135-ФЗ.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Дума муниципального образования Алапаевское (далее - дума), открытое акционерное общество "Алапаевское автотранспортное предприятие" (далее - общество "Алапаевское автотранспортное предприятие"), индивидуальный предприниматель Путилова О.С. (далее - ИП Путилова О.С.), индивидуальный предприниматель Тарасов А.П. (далее - ИП Тарасов А.П.), индивидуальный предприниматель Клещев Д.В. (ИП Клещев Д.В.), индивидуальный предприниматель Фалалеев В.И. (далее - ИП Фалалеев В.И.), индивидуальный предприниматель Смирнягин (далее - ИП Смирнягин), индивидуальный предприниматель Тоскуев А.А. (далее - ИП Тоскуев А.А.).

Решением суда от 13.02.2012 (судья Подгорнова Г.Н.) заявленные требования администрации удовлетворены частично. Признано недействительным решение антимонопольного органа в части вывода о наличии в бездействии (действии) администрации нарушения ч. 1 ст. 15 Закона N 135-ФЗ, а также предписание от 22.06.2011 N 2. В удовлетворении остальной части заявленных требований отказано.

Постановлением Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 27.04.2012 (судьи Ясикова Е.Ю., Грибиниченко О.Г., Щеклеина Л.Ю.) решение суда отменено в части удовлетворения требований. В удовлетворении заявленных требований администрации отказано полностью.

В кассационной жалобе администрация, ссылаясь на несоответствие выводов апелляционного суда обстоятельствам дела и выражая несогласие с оценкой доказательств по делу, просит постановление суда апелляционной инстанции отменить, оставить в силе решение суда первой инстанции. В обоснование правомерности своей позиции администрация указывает на отсутствие нарушений ст. 15 Закона N 135-ФЗ. Заявитель поясняет, что им предпринимались необходимые действия по решению вопроса местного значения, по координации деятельности перевозчиков и указанное не опровергнуто антимонопольным органом. Заявитель жалобы поясняет, что незаключение в течение длительного времени договора с Тарасовым Л.П. на осуществление пассажирских перевозок по маршруту произошло по вине самого предпринимателя, который уклонялся от заключения договора. Кроме того, незаключение договора само по себе не является действием (бездействием), которое привело или могло привести к ограничению, недопущению, либо устранению конкуренции, поскольку при наличии согласованного и утвержденного паспорта маршрута, расписания движения транспортных средств, факт отсутствия договора сам по себе не может свидетельствовать о нарушении антимонопольного законодательства.

Заявитель жалобы также указывает, что действия администрации по открытию маршрута N 2 ИП Путиловой О.С. сами по себе не могли привести к последствиям указанным в ст. 15 Закона N 135-ФЗ, поскольку не носят признаков недопущения, ограничения, либо устранения конкуренции. По мнению администрации, доказательств, подтверждающих неосуществление заявителем контрольных функций за соответствием маршрутов движения данным паспортов, за координированием движения на вновь открываемом маршруте с движением на существующих маршрутах, приведших к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, не представлено. Заявитель жалобы ссылается, что предписание антимонопольного органа неисполнимо, в предписании не указаны конкретно и четко действия, которые должны быть предприняты администрацией в целях устранения нарушений, а также не указаны конкретные локальные акты, не соответствующие антимонопольному законодательству, в которые необходимо внести изменения.

Изучив и проверив доводы заявителя кассационной жалобы, суд кассационной инстанции не находит оснований для отмены обжалуемого судебного акта.

Как следует из материалов дела, ИП Тарасов А.П., ИП Путилова О.С. обратились в УФАС по Свердловской области с заявлениями о недобросовестной конкуренции и ненадлежащей организации транспортного обслуживания населения органами местного самоуправления в пределах муниципального образования. Указанные обстоятельства послужили основанием для возбуждении в отношении администрации, думы, общества "Алапаевское автотранспортное предприятие" антимонопольного дела N 59.

По результатам рассмотрения дела антимонопольным органом принято решение от 22.06.2011 N 59, которым установлены нарушения, допущенные администрацией:

- ч. 1 ст. 15 Закона N 135-ФЗ, выразившиеся в бездействии (действии) администрации, не решении вопросов местного значения - создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах муниципального образования Алапаевское, которые привели к разрешению взаимообмена маршрутами ИП Тарасова А.П. с обществом "Алапаевское автотранспортное предприятие"; разрешении открытия внутрипоселкового автобусного маршрута N 2 в р.п. В. Синячиха ИП Путиловой О.С. без изучения существующего пассажиропотока, а также в дальнейшем вытеснению ИП Путиловой О.С. с рынка транспортных услуг населению, неосуществлении контрольных функций за соответствием фактических маршрутов движения по маршрутам N 103 и N 2 и данным паспортов указанных маршрутов, необеспечении координированного движения автобусов на вновь открываемом маршруте с движением автобусов на существующих маршрутах, а также с работой других видов пассажирского транспорта, незаключении договора с ИП Тарасовым А.П. на осуществление пассажирских перевозок по маршруту N 103;

- ч. 1 ст. 16 Закона N 135-ФЗ, выразившиеся в осуществлении согласованных действий органами местного самоуправления (администрация) и хозяйствующими субъектами (обществом "Алапаевское автотранспортное предприятие", ИП Тарасов А.П.), а именно: в мае 2010 года произведен взаимообмен автобусными рейсами между обществом "Алапаевское автотранспортное предприятие" и ИП Тарасовым А.П. с согласия администрации на основании Распоряжения от 19.08.2010 N 47-р "О пассажирских перевозках на территории муниципального образования Алапаевское".

В выданном на основании решения предписании N 2 администрации предложено прекратить нарушение ч. 1 ст. 15, ч. 1 ст. 16 Закона N 135-ФЗ, путём создания условий для предоставления транспортных услуг населению и организации транспортного обслуживания населения в границах муниципального образования Алапаевское на должном уровне в соответствии с действующим законодательством; утверждения (урегулирования) маршрутов движения (графиков движения) с ИП Тарасовым А.П. - N 103 "г. Алапаевск - р.п. В.Синячиха" и с ИП Путиловой О.С. - N 2 "ЦРБ - Плишкина", а также внесения соответствующих изменений в локальные нормативные акты.

Не согласившись с решением и предписанием, администрация обратилась в арбитражный суд с заявлением о признании их недействительными.

Частично удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции пришёл к выводу, что факты нарушения администрацией ч. 1 ст. 15 Закона N 135-ФЗ антимонопольным органом не доказаны, вывод о нарушении администрацией ч. 1 ст. 16 Закона N 135-ФЗ признал обоснованным.

Отменяя решение суда первой инстанции, апелляционный суд установил совокупность обстоятельств, свидетельствующих о бездействии администрации, создании условий для наступления последствий в виде устранения конкуренции, нарушении администрацией ч. 1 ст. 15 Закона N 135-ФЗ.

Суд кассационной инстанции полагает, что выводы суда апелляционной инстанции являются обоснованными, соответствуют обстоятельствам дела и нормам права.

В соответствии с ч. 1 ст. 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно ст. 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для признания недействительным решения, незаконными действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц требуется наличие в совокупности двух условий: несоответствие обжалуемого решения, действия (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно ч. 1 ст. 15 Закона N 135-ФЗ федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

В частности запрещается необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами.

Из данного положения следует, что достаточным основанием для вывода о нарушении ч. 1 ст. 15 Закона N 135-ФЗ является создание условий, возможности для наступления последствий в виде недопущения, ограничения либо устранения конкуренции.

Закрепленные приведенной нормой запреты распространяются, прежде всего, на акты и действия органов власти в сфере публично-правовых отношений в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных (волевых) инструментов.

Согласно разъяснениям Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, данным в п. 8 постановления от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства", при рассмотрении дел, связанных с нарушением ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции, антимонопольный орган должен доказать, что оспариваемые акты органов власти, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

В силу ст. 23 Закона N 135-ФЗ антимонопольный орган вправе проводить проверку соблюдения антимонопольного законодательства федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления; выдавать федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, их должностным лицам обязательные для исполнения предписания об отмене или изменении актов, нарушающих антимонопольное законодательство, и о совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции; обращаться в арбитражный суд с заявлениями о признании недействующими либо недействительными полностью или частично противоречащих антимонопольному законодательству, в том числе создающих необоснованные препятствия для осуществления предпринимательской деятельности, нормативных правовых актов или ненормативных актов федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления.

В соответствии с ч. 1 ст. 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений. Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия антимонопольным органом оспариваемого акта, в силу ч. 5 ст. 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации возлагается на этот орган.

Исследуя обстоятельства дела, судом апелляционной инстанции установлено, что антимонопольный орган привлёк администрацию к ответственности за бездействие, которое признано нарушающим запрет, установленный ч. 1 ст. 15 Закона N 135-ФЗ. Антимонопольным органом выявлено, что администрацией не решался вопрос местного значения - создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания в границах муниципального образования.

Судом установлено и материалами дела подтверждается, что администрацией в нарушение Правил организации пассажирских перевозок на автомобильном транспорте, утверждённых приказом Минавтотранса РСФСР от 31.12.1981 N 200, не изучен пассажиропоток при открытии нового маршрута N 2; не обеспечено координированного движения автобусов на вновь открываемом маршруте с движением автобусов на существующих маршрутах, а также с работой других видов пассажирского транспорта. В нарушение Положения об организации транспортного обслуживания населения на территории муниципального образования Алапаевское, утверждённых постановлением администрации от 13.08.2010 N 427, заявитель не осуществлял регулирование и координацию деятельности пассажирского транспорта внутри поселкового и пригородного сообщения для удовлетворения потребности населения в пассажирских перевозках и обеспечения безопасности и качества перевозок, а именно: не определена потребность населения в регулярных перевозках пассажиров, интенсивность пассажиропотока и состояние рынка транспортных услуг; не установлен объём транспортных услуг для удовлетворения потребности населения в перевозках; не проведён анализ и прогнозирование состояния транспортного обслуживания населения на вверенной территории; не утверждён паспорт маршрута N 103; не осуществлён контроль соответствия фактических маршрутов движения по маршрутам N 103, N 2 и данным паспортов этих маршрутов; не проведён контроль за исполнением договоров об организации пассажирских перевозок по маршрутам, обслуживаемыми ИП Путиловой О.С., ИП Тарасовым А.П.

В соответствии с п. 7 ст. 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к компетенции городского округа отнесен вопрос создания условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа.

На территории муниципального образования Алапаевское во исполнение данной нормы утверждено и действует Положение об организации транспортного обслуживания населения на территории муниципального образования Алапаевское, утверждённое постановлением администрации от 13.08.2010 N 427.

Таким образом, поскольку законом и указанным Положением определена компетенция органа местного самоуправления, неисполнение администрацией поименованных в Положении функций является бездействием.

Из установленных антимонопольным органом и не опровергнутых заявителем обстоятельств дела следует, что администрация не исполняла требования пунктов 3.2; 6.1; 8.1 Положения, то есть бездействовала и не решала должным образом вопрос местного значения.

Антимонопольным органом также установлено, что такое бездействие администрации создало ситуацию, в которой деятельность перевозчика ИП Тарасова А. П. на маршруте N 103 осуществлялась без договора и не контролировалась; автобусный маршрут N 2 ИП Путиловой О.С., частично совпадающий с маршрутом N 103, был открыт без изучения пассажиропотока и в дальнейшем деятельность указанных перевозчиков не координировалась.

УФАС по Свердловской области также установлено и материалами дела подтверждается, что администрация была проинформирована о действиях ИП Тарасова А. П., в частности о передаче ему маршрута N 103, об изменении им остановочных пунктов и протяженности данного маршрута, о проводимых предпринимателем акциях и снижении стоимости проезда.

Администрация допустила осуществление деятельности ИП Тарасовым А. П. на маршруте без заключения договора в нарушение пунктов 7.2, 7.4 Положения, а также не осуществляла должный контроль за его деятельностью в нарушение п. 8.1 Положения.

В результате бездействия администрации перевозки на маршруте N 2 для ИП Путиловой О. С. стали убыточными, указанный предприниматель был вытеснен своим конкурентом ИП Тарасовым А.П. с рынка транспортных услуг населению, при том, что потребность населения в оказании таких услуг имеется (подтверждается письмом жителей поселка Верхняя Синячиха главе МО Алапаевское).

Оценив представленные в материалы дела доказательства согласно требованиям ст. 9, 65, 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд пришёл к выводу о доказанности УФАС по Свердловской области нарушения заявителем ч. 1 ст. 15 Закона N 135-ФЗ, обоснованности привлечения к ответственности и вынесения предписания, обязывающего устранить допущенные нарушения.

Судом отмечено, что предписание УФАС по Свердловской области достаточно конкретизировано, помимо общей формулировки о прекращении нарушений ч. 1 ст. 15 и ч. 1 ст. 16 Закона о защите конкуренции в нём указано на прекращение нарушений путем создания условий для предоставления транспортных услуг населению и организации транспортного обслуживания населения в границах МО Алапаевское на должном уровне в соответствии с действующим законодательством; утверждения (урегулирования) маршрутов движения (графиков движения) с ИП Тарасовым А. П., с ИП Путиловой О.С., а также внесения соответствующих изменений в локальные нормативные акты.

Согласно п. 3 ч. 1 ст. 23 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган уполномочен выдавать органам местного самоуправления обязательные для исполнения предписания:

а) об отмене или изменении актов, нарушающих антимонопольное законодательство;

б) о прекращении или об изменении соглашений, нарушающих антимонопольное законодательство;

в) о прекращении иных нарушений антимонопольного законодательства, в том числе о принятии мер по возврату имущества, иных объектов гражданских прав, переданных в качестве государственной или муниципальной преференции.

Оспариваемое предписание требованиям закона не противоречит.

При таких обстоятельствах, суд пришёл к обоснованному выводу об отсутствии оснований для признания недействительными оспариваемых ненормативных актов антимонопольного органа, в связи с чем правомерно отказал администрации в удовлетворении заявленных требований.

Доводы заявителя кассационной жалобы аналогичны доводам, изложенным в апелляционной жалобе, являлись предметом рассмотрения суда апелляционной инстанции и направлены на переоценку фактических обстоятельств, имеющихся в деле доказательств и сделанных на их основании выводов суда, что согласно ст. 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не входит в полномочия суда кассационной инстанции.

С учетом изложенного обжалуемый судебный акт следует оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Руководствуясь ст. 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 27.04.2012 по делу N А60-34170/2011 Арбитражного суда Свердловской области оставить без изменения, кассационную жалобу Администрации муниципального образования Алапаевское - без удовлетворения.

Председательствующий

Е.А. Поротникова

Судьи

А.В. Кангин Е.О. Черкезов