Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 30 августа 2012 г. N Ф09-7476/12 по делу N А50-25881/2011

Екатеринбург

30 августа 2012 г.

Дело N А50-25881/2011

Резолютивная часть постановления объявлена 28 августа 2012 г.

Постановление изготовлено в полном объеме 30 августа 2012 г.

Федеральный арбитражный суд Уральского округа в составе:

председательствующего Сухановой Н. Н.,

судей Лукьянова В. А., Черкезова Е. О.

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Территориального управления Минсоцразвития Пермского края по Пермскому и Добрянскому муниципальным районам (далее - управление, заявитель) на решение Арбитражного суда Пермского края от 14.03.2012 по делу N А50-25881/2011 и постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 30.05.2012 по тому же делу.

Представители лиц, участвующих в деле, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного разбирательства, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Федерального арбитражного суда Уральского округа, в судебное заседание не явились.

Управление обратилось в Арбитражный суд Пермского края с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Пермскому краю (далее - заинтересованное лицо, антимонопольный орган) о признании недействительными решения и предписания от 18.11.2011 по делу о нарушении законодательства о размещении заказов (исх. от 05.12.2011 N 12256-11, N 12257-11).

В качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, к участию в рассмотрении дела привлечено общество с ограниченной ответственностью "Специализированный консалтинг" (далее - третье лицо, общество).

Решением суда от 14.03.2012 (судья Якимова Н.В.) в удовлетворении заявленных требований управления отказано.

Постановлением Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 30.05.2012 (судьи Щеклеина Л.Ю., Васева Е.Е., Грибиниченко О.Г.) решение суда оставлено без изменения.

В кассационной жалобе заявитель просит указанные судебные акты отменить, ссылаясь на недоказанность антимонопольным органом нарушения организатором торгов законодательства о размещении заказов; управлением подтверждено отсутствие на ряде территорий организаций, способных оказать необходимые социальные услуги; обществом обжалован не факт установления размера обеспечения заявок, а факт объединения услуг в один лот на нескольких различных территориях края.

Законность судебных актов в обжалуемой части проверена судом кассационной инстанции исходя из доводов, содержащихся в кассационной жалобе и возражениях относительно жалобы (ч. 1 ст. 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Как следует из материалов дела и установлено судами, 28.10.2011 на официальном сайте было размещено извещение N 0156200002611000011 о проведении открытого конкурса на оказание государственной услуги "Постинтернатное сопровождение выпускников детских домов и школ-интернатов, замещающих семей в возрасте от 18 до 23 лет (социально-психологические, социально-педагогические, социально-правовые услуги)".

Общество, имея намерение участвовать в размещении заказа, ознакомившись с конкурсной документацией, пришло к выводу о том, что её положения ограничивают его право и других хозяйствующих субъектов на участие в конкурсе, в связи с чем обратилось в антимонопольный орган с соответствующей жалобой.

По результатам рассмотрения жалобы антимонопольный орган принял решение от 18.11.2011 (исх. N 12256-11 от 05.12.2011) о признании жалобы общества частично обоснованной и признал организатора торгов нарушившим ч. 3 ст. 22 Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 94-ФЗ).

В адрес руководителя управления антимонопольным органом выдано предписание от 18.11.2011 (исх. N 12257-11 от 05.12.2011) об устранении выявленных нарушений путем аннулирования торгов.

Не согласившись с принятыми решением и предписанием управление обратилось в арбитражный суд.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суды указали на то, что в действиях организатора торгов, включившего в состав одного лота услуги, оказываемые на разных территориях Пермского края, имеется нарушение требований ч. 3 ст. 22 Закона N 94-ФЗ, предписание об устранении нарушений требований Закона N 94-ФЗ путем аннулирования торгов с учетом выявленных нарушений, выдано антимонопольным органом правомерно, в рамках установленных полномочий.

Указанные выводы судов являются правильными, соответствуют действующему законодательству и материалам дела.

В соответствии с ч. 1 ст. 10 Закона N 94-ФЗ размещение заказа может осуществляться путем проведения торгов в форме конкурса, аукциона, в том числе аукциона в электронной форме и без проведения торгов (запрос котировок, у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика), на товарных биржах).

В силу ч. 3 ст. 10 Закона N 94-ФЗ решение о способе размещения заказа принимается заказчиком, уполномоченным органом в соответствии с положениями настоящего Федерального закона.

Два и более заказчика, уполномоченных органа вправе осуществлять размещение заказов на поставки одноименных товаров, выполнение одноименных работ, оказание одноименных услуг путем проведения совместных торгов (часть 6 ст. 10 Закона N 94-ФЗ).

Под одноименными товарами, одноименными работами, одноименными услугами понимаются товары, работы, услуги, относящиеся к одной группе товаров, работ, услуг в соответствии с номенклатурой товаров, работ, услуг для нужд заказчиков, утверждаемой федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим нормативное правовое регулирование в сфере размещения заказов (часть 6.1 ст. 10 Закона N 94-ФЗ).

Порядок взаимодействия заказчиков, уполномоченных органов установлен Постановлением Правительства РФ от 27.10.2006 N 631 "Об утверждении Положения о взаимодействии государственных и муниципальных заказчиков, органов, уполномоченных на осуществление функций по размещению заказов для государственных или муниципальных заказчиков, при проведении совместных торгов".

Как следует из материалов дела, приказом от 06.09.2011 N СЭД-33-01-02-217 Министерства социального развития Пермского края утвержден государственный заказ на предоставление государственных услуг в сфере социальной политики в 2012-2014 гг.

Приказом Министерства социального развития Пермского края N СЭД-33-01-02-277 от 21.10.2011 утверждены плановые показатели на оказание государственной услуги, лимиты бюджетных обязательств, рекомендована межрайонным территориальным управлениям, территориальным управлениям Министерства социального развития Пермского края форма технического задания для размещения государственного заказа на оказание государственной услуги согласно приложению 3 к приказу, руководителям территориальных управлений - разместить в установленном порядке государственный заказ на оказание государственной услуги с последующим заключением государственного контракта по форме согласно приложению 4 к приказу.

Соглашением о проведении совместных торгов от 24.10.2011 N 1 государственные заказчики - территориальные управления Министерства социального развития Пермского края определили порядок взаимодействия при размещении заказа на оказание государственной услуги "Постинтернатное сопровождение выпускников детских домов и школ-интернатов, замещающих семей в возрасте от 18 до 23 лет (социально-психологические, социально-педагогические, социально-правовые услуги)" в 2013, 2014 гг. путем проведения совместных торгов в форме открытого конкурса с установлением в отношении каждого заказчика объема заказа согласно Приложению 1 к соглашению. Организатором совместных торгов определено Территориальное управление Министерства социального развития Пермского края по Пермскому и Добрянскому муниципальным районам.

В соответствии с ч. 2.1 ст. 10 Закона N 94-ФЗ при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг путем проведения торгов могут выделяться лоты, в отношении которых в извещении о проведении конкурса или аукциона, в конкурсной документации, документации об аукционе отдельно указываются предмет, начальная (максимальная) цена, сроки и иные условия поставки товаров, выполнения работ или оказания услуг. Участник размещения заказа подает заявку на участие в конкурсе или аукционе в отношении определенного лота. В отношении каждого лота заключается отдельный контракт.

Положения ч. 2.1 ст. 10 Закона N 94-ФЗ носят диспозитивный характер и устанавливают право уполномоченного органа на выделение лотов, позволяющих дифференцировать предмет, начальную (максимальную) цену, сроки и иные условия поставки товаров выполнения работ или оказания услуг. Выделение лотов не является обязанностью уполномоченного органа. При размещении заказа заказчик наделен правом самостоятельного выделения отдельных лотов (по группам, видам, классам), правом выставления предмета торгов единым лотом, а также правом определения его содержания (с обязательным указанием отдельных условий оказания соответствующих услуг).

В соответствии с ч. 1 ст. 22 Закона N 94-ФЗ конкурсная документация разрабатывается заказчиком, уполномоченным органом, специализированной организацией и утверждается заказчиком, уполномоченным органом.

В соответствии с ч. 3 ст. 22 Закона N 94-ФЗ конкурсная документация не должна содержать указание на товарные знаки, знаки обслуживания, фирменные наименования, патенты, полезные модели, промышленные образцы, наименование места происхождения товара или наименование производителя, а также требования к товару, информации, работам, услугам, если такие требования влекут за собой ограничение количества участников размещения заказа.

В силу пункта 1.5 Положения о Министерстве социального развития Пермского края, утвержденного Постановлением Правительства Пермского края от 24.07.2006 N 7-п (далее - Положение), Министерство осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы.

Приказом Министерства социального развития Пермского края от 05.12.2007 г. N 411 утверждено Типовое положение о территориальном управлении Министерства социального развития Пермского края (далее - Типовое положение).

Целью деятельности управления является проведение на подведомственной территории государственной политики и осуществление государственного управления в сфере предоставления гарантий социальной защиты отдельным категориям населения края по вопросам социальной поддержки, социального обслуживания и социальной помощи (далее - предоставление гарантий социальной защиты) в пределах своих полномочий, установленных областным, краевым законодательством (раздел П Типового положения).

Основы правового регулирования в области социального обслуживания населения в Российской Федерации установлены Федеральным законом от 10.12.1995 N 195-ФЗ "Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 195-ФЗ).

Согласно ст. 1 данного Федерального закона социальное обслуживание представляет собой деятельность социальных служб по социальной поддержке, оказанию социально-бытовых, социально-медицинских, психолого-педагогических, социально-правовых услуг и материальной помощи, проведению социальной адаптации и реабилитации граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации.

Действия по оказанию отдельным категориям граждан в соответствии с законодательством Российской Федерации, клиенту социальной службы помощи, предусмотренной настоящим Федеральным законом, являются социальными услугами (п. 3 ст. 3 Федерального закона N 195-ФЗ).

Социальное обслуживание основывается на принципах: 1) адресности; 2) доступности; 3) добровольности; 4) гуманности; 5) приоритетности предоставления социальных услуг несовершеннолетним, находящимся в трудной жизненной ситуации; 6) конфиденциальности; 7) профилактической направленности.

В силу ч. 1 ст. 6 Федерального закона N 195-ФЗ социальное обслуживание должно соответствовать государственным стандартам, которые устанавливают основные требования к объемам и качеству социальных услуг, порядку и условиям их оказания.

В соответствии с пунктами 1.2 и 1.3 Приказа Минздравсоцразвития РФ от 31.12.2006 N 899 "Об утверждении Административного регламента Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения и социального развития по исполнению государственной функции по осуществлению контроля за соблюдением государственных стандартов социального обслуживания" (Зарегистрировано в Минюсте РФ 12.03.2007 N 9084) деятельность учреждений и предприятий социального обслуживания, независимо от их ведомственной принадлежности и формы собственности, должна соответствовать государственным стандартам социального обслуживания и может включать в себя предоставление основных видов социальных услуг; деятельность по предоставлению клиентам социальной службы (далее - клиенты) основных видов социальных услуг осуществляется в учреждениях и предприятиях социального обслуживания; учреждениями социального обслуживания независимо от форм собственности наряду с приведенными в п. 1.3 являются иные учреждения, предоставляющие социальные услуги; к предприятиям социального обслуживания относятся предприятия, оказывающие населению социальные услуги.

Таким образом, исходя из вышеуказанных требований действующего законодательства к размещению государственного заказа и оказанию социальных услуг, государственные заказчики - территориальные управления Министерства социального развития Пермского края, реализуя право на совместное проведение торгов и формирование лотов при размещении заказа на одноименные услуги, обуславливая данный способ как наиболее рациональный и эффективный, должны обосновать избранный им способ, который при этом не должен нарушать конкуренцию субъектов экономической деятельности в сфере оказания социальных услуг.

Как видно из материалов дела и установлено судами, конкурсная документация по размещению государственного заказа на оказание государственной услуги "Постинтернатное сопровождение выпускников детских домов и школ-интернатов, замещающих семей в возрасте от 18 до 23 лет (социально-психологические, социально-педагогические, социально-правовые услуги)" содержит пять лотов, в состав каждого лота включено по несколько территорий Пермского края.

Так, по Лоту N 1 размещен заказ 7 территориальных управлений Министерства соцразвития Пермского края (7 заказчиков), включающих 12 территорий: Александровский, Кизеловский, Губахинский, Гремячинский муниципальные районы, Соликамский городской округ, Соликамский, Чусовской, Горнозаводский, Березниковский, Усольский, Лысьвенский, Чердынский муниципальные районы; по Лоту N 2 - 4 заказчика, 10 территорий: Верещагинский, Карагайский, Ильинский, Сивинский, Краснокамский, Нытвенский, Оханский, Большесосновский, Очерский, Частинский муниципальные районы; по Лоту N 3 - 2 заказчика, территории Коми-Пермяцкого округа и Красновишерский муниципальный район, по Лоту N 4 - 5 заказчиков, 14 территорий: Чайковский, Чернушинский, Куединский, Октябрьский, Уинский, Кишертский, Суксунский, Ординский, Березовский, Осинский, Бардымский, Еловский, Кунгурский муниципальные районы и Кунгурский городской округ, по Лоту N 5 - 2 заказчика, территории: г. Пермь, Пермский и Добрянский муниципальные районы.

Судами установлено, что представленная конкурсная документация не содержит обоснования проведения совместных торгов и формирования лотов в целях эффективного проведения размещения государственного заказа с соблюдением прав и законных интересов хозяйствующих субъектов.

Формирование лота путем объединения одноименных услуг по нескольким территориям приводит к увеличению объема оказываемых услуг для участника размещения заказа (увеличивается число лиц, которым должны быть оказаны 3 вида социальной услуги), к увеличению площади обслуживаемой территории, в пределах которой должны оказываться услуги лицам, местожительство которых различно, влекущих соответственно увеличение временных затрат при оказании социальных услуг, искусственное создание отдаленности места оказания услуги от места нахождения хозяйствующего субъекта, претендующего на участие в размещении заказа и потенциального победителя торгов, что также может повлиять на качество предоставляемых услуг.

Количество выпускников детских домов и школ-интернатов, нуждающихся в постинтернатном сопровождении, по лотам различное, какими-либо факторами определения общего числа выпускников по лоту не обусловлено, обоснование объединения нескольких и конкретных территорий также не приведено и не подтверждено, из чего следует вывод о произвольном формировании лотов одноименных услуг различных государственных заказчиков.

Укрупнение лотов привело к увеличению суммы обеспечения заявок и суммы обеспечения исполнения контракта, что для некоторых хозяйствующих субъектов в сфере оказания социальных услуг может быть значительной. Так, сумма обеспечения заявок по лоту N 1 составляет более 60 тыс. руб., сумма обеспечения исполнения контракта по указанному лоту более 3,6 млн.руб., что для некоторых хозяйствующих субъектов, оказывающих социальные услуги, может быть значительной.

С учетом изложенного суды обоснованно согласились с выводами антимонопольного органа о том, что оказание одним лицом социальных услуг на территории, подведомственной нескольким территориальным органам Министерства социального развития Пермского края, невозможно и крайне неэффективно.

Поскольку в соответствии с ч. 3 ст. 22 Закона о размещении заказов конкурсная документация не должна содержать требования, влекущие за собой ограничение количества участников размещения заказа, суды обоснованно признали обоснованными оспариваемые ненормативные правовые акты антимонопольного органа.

Доводы заявителя кассационной жалобы не подтверждают неправильного применения судами норм материального и процессуального права, направлены на переоценку фактических обстоятельств, установленных судами при рассмотрении настоящего дела, что не входит в компетенцию суда кассационной инстанции.

Выводы судов соответствуют имеющимся в деле доказательствам, исследованным согласно ст. 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, и основаны на правильном применении норм права.

С учетом изложенного обжалуемые судебные акты подлежат оставлению без изменения, кассационная жалоба - без удовлетворения.

Руководствуясь ст. 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Пермского края от 14.03.2012 по делу N А50-25881/2011 и постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 30.05.2012 по тому же делу оставить без изменения, кассационную жалобу Территориального управления Минсоцразвития Пермского края по Пермскому и Добрянскому муниципальным районам - без удовлетворения.

Председательствующий

Н.Н.Суханова

Судьи

В.А.Лукьянов Е.О.Черкезов