Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 17 сентября 2012 г. N Ф09-8318/12 по делу N А34-5241/2011

Екатеринбург

17 сентября 2012 г.

Дело N А34-5241/2011

Резолютивная часть постановления объявлена 11 сентября 2012 г.

Постановление изготовлено в полном объеме 17 сентября 2012 г.

Федеральный арбитражный суд Уральского округа в составе:

председательствующего Василенко С.Н.,

судей Сухановой Н. Н., Черкезова Е.О.

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Курганской области (ИНН: 4501109380, ОГРН: 1044500013975; далее - управление, заявитель) на решение Арбитражного суда Курганской области от 05.04.2012 по делу N А34-5241/2011 и постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 09.06.2012 по тому же делу.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Федерального арбитражного суда Уральского округа.

В судебном заседании приняли участие представители:

управления - Лобанов А.В. (доверенность от 20.01.2012);

Администрация города Катайска (далее - администрация) - Русалев Д.А. (доверенность от 19.06.2012).

Администрация обратилась в Арбитражный суд Курганской области с заявлением о признании недействительным предписания управления от 29.08.2011 N 43-05-29/1904.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены общество с ограниченной ответственностью "Агентство независимой оценки "Эксперт" (далее - общество "АНО "Эксперт"), муниципальное унитарное предприятие "Ремжилсервис" (далее - предприятие); общество с ограниченной ответственностью Строительная компания "Северо-Запад"; Администрации Катайского района; товарищество собственников жилья "Содружество" (далее - товарищество).

Решением суда от 05.04.2012 (судья Григорьев А.А.) заявленные требования удовлетворены. Оспариваемое предписание управления признано недействительным.

Постановлением Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 09.06.2012 (судьи Арямов А.А., Бояршинова Е.В., Костин В.Ю.) решение суда оставлено без изменения.

В кассационной жалобе управление просит решение суда первой инстанции и постановление апелляционного суда отменить, принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных администрацией требований, ссылаясь на несоответствие выводов судов установленным по делу фактическим обстоятельствам и имеющимся доказательствам, а также на неправильное применение судами норм права. В обоснование доводов заявитель жалобы указывает на то, что между управлением и обществом "АНО "Эксперт" заключены договоры на выполнение работ по производству строительных экспертиз и контрольных обмеров, и выполнению работ в рамках осуществления функций по контролю и надзору в финансовой сфере, включая проведение анализа соответствия проектно-сметной документации, форм КС-2 нормативно технической базе и проведение контроля объемов и качества выполненных работ за 2010 г. Общество "АНО "Эксперт" подготовило техническое заключение, в соответствии с которым выявлено, что локальные сметные расчеты не соответствуют нормативной базе, работы выполнены с отступлением от сметного локального расчета, стоимость работ, учтенных локальных сметных расчетах, но фактически не выполненных, составила соответственно по объектам 658 676 руб. и 270 324 руб. Обществом "АНО "Эксперт" также установлено, что составленная форма КС-2 на указанный объект не соответствует нормативной базе по составлению сметных расчетов на объекты, которые финансируются за счет средств областного бюджета. Выводы, содержащиеся в указанном техническом заключении, были положены в основу акта проверки и послужили основанием для квалификации допущенных заявителем нарушений в качестве неправомерного расходование бюджетных средств. Также были проведены встречные проверки товарищества и предприятия. Предписание содержит указание на нарушенные нормативные акты, включая ст. 70 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - Бюджетного кодекса). По мнению управления, администрацией нарушены положения ст. 15 Федерального закона "О Фонде содействия реформирования жилищно-коммунального хозяйства" от 21.07.2007 N 185-ФЗ (далее - Закон N 185-ФЗ), в соответствии с которыми утверждена Региональная адресная программа по проведению капитального ремонта многоквартирных домов в Курганской области в 2010 г., возлагающая на администрацию обязанность оказывать методическую поддержку товариществам собственников жилья, жилищно-строительными кооперативами или иными специализированными потребительскими кооперативами при составлении проектно-сметной документации, что повлекло нарушение ст. 20 Закона N 185-ФЗ. Администрация не осуществила контроль за использованием средств Фонда содействия реформированию ЖКХ (далее - фонд), что стало причиной оплаты работ с нарушением ст. 70 Бюджетного кодекса и п. 9 ст. 20 Закона N 185-ФЗ. Акт проверки оформлен в соответствии с Административного регламента исполнения Федеральной службой финансово-бюджетного надзора государственной функции по осуществлению контроля и надзора за соблюдением законодательства Российской Федерации при использовании средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности, утвержденного приказом Минфина России от 04.09.2007 N 75н (далее - Административный регламент). По мнению управления оспариваемое предписание законно и не нарушает права администрации.

Как следует из материалов дела, управлением по централизованному заданию и в соответствии с планом на 2011 г. проведена проверка соблюдения администрацией требований Закона N 185-ФЗ при предоставлении и использовании средств финансовой поддержки на долевое финансирование проведения капитального ремонта многоквартирных домов, переселения граждан из аварийного жилищного фонда за период с 01.01.2010 по 31.12.2010, о чем составлен акт от 04.08.2011.

В ходе проверки управлением установлены следующие нарушения: несоответствие локальных сметных расчетов нормативной базе; выполнение работ капитального ремонта с отступлением от локальных расчетов; невыполнение отдельных видов работ при капитальном ремонте (ст. 70 Бюджетного кодекса, "Методики определения стоимости строительной продукции на территории Российской Федерации" МДС 81-35.2004, утвержденной постановлением Госстроя России от 05.03.2004 N 15/1, п. 9 ст. 20 Закона N 185-ФЗ, постановления Правительства Курганской области от 05.04.2010 N 95 "Об утверждении региональной адресной программы по проведению капитального ремонта многоквартирных домов в Курганской области в 2010 году", постановления администрации от 01.03.2010 N 1 "Об утверждении муниципальной адресной программы по проведению капитального ремонта многоквартирных домов в Катайском районе Курганской области в 2010 году"); неправомерное (незаконное) расходование товариществом и предприятием бюджетных средств и средств собственников жилья, выделенных на капитальный ремонт многоквартирных жилых домов, расположенных по ул. Королева, 2 (товарищество) и ул. Акулова, 5 (предприятие) в общей сумме 929 000 руб., в том числе: 831 627 руб. средств фонда; 25 462 руб. средств областного бюджета; 12 731 руб. средств районного бюджета; 12 731 руб. средств городской бюджет; 46 449 руб. средств собственников жилья.

По итогам проверки 29.08.2011 управлением в адрес администрации выдано предписание N 43-05-29/1904 по устранению выявленных нарушений, а именно: принять меры по усилению контроля за использованием средств фонда, бюджета субъекта, муниципального бюджета, населения и устранению неправомерного (незаконного) расходования в 2010 г. средств финансовой поддержки на долевое финансирование проведения капитального ремонта многоквартирного дома в г. Катайске в результате отступления от локальных расчетов и невыполнения отдельных видов работ подрядчиками, а именно: системы отопления, водоснабжения, водоотведения, фасада здания по ул. Акулова, д. 5, предприятием (общая сумма нарушения 658 676 руб., в том числе: 589 639 руб. средств фонда; 18 052 руб. средств областного бюджета; 9026 руб. средств районного бюджета; 9026 руб. средств городского бюджета; 32 933 руб. средств собственников жилья); кровли, системы отопления здания по ул. Королева, д. 2, товариществом (общая сумма нарушения 270 324 руб., в том числе: 241 988 руб. средств фонда; 7410 руб. средств областного бюджета; 3705 руб. средств районного бюджета; 3705 руб. средств городского бюджета; 13 516 руб. средств собственников жилья). Администрации предписано принять меры по восстановлению неправомерного расходования средств финансовой поддержки на проведение капитального ремонта многоквартирных домов путем взыскания с подрядчиков 882 551 руб. в соответствии со ст. 284 Бюджетного кодекса, восстановленные средства перечислить на счет Департамента строительства, госэкспертизы и жилищно-коммунального хозяйства Курганской области и Финансового отдела Администрации Катайского района, а также в дальнейшем не допускать неправомерного расходования финансовой поддержки на долевое финансирование капитального ремонта многоквартирных жилых домов, соблюдать законодательство Российской Федерации.

Полагая, что данное предписание нарушает его права и законные интересы, администрация обратилась в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Удовлетворяя заявленные требования, суды исходили из наличия правовых оснований для признания оспариваемого предписания управления недействительным.

Выводы судов являются правильными, основанными на материалах дела и соответствующими требованиям действующего законодательства.

Из системного толкования ч. 1 ст. 198, ст. 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации следует, что для признания недействительным ненормативного правового акта необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие оспариваемого акта закону или иному нормативному правовому акту и нарушение данным актом прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской деятельности и иной экономической деятельности.

Статьей 38 Бюджетного кодекса установлен принцип адресности и целевого характера бюджетных средств, в соответствии с которым бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования.

В соответствии со ст. 70 Бюджетного кодекса, обеспечение выполнения функций казенных учреждений включает, в том числе, оплату поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг для государственных (муниципальных) нужд.

Для целей финансовой поддержки субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям на проведение капитального ремонта многоквартирных домов, переселение граждан из аварийного жилищного фонда создан фонд, деятельность которого регламентирована положениями Закона N 185-ФЗ.

Порядок расходования средств фонда урегулирован ст. 20 Закона N 185-ФЗ. В соответствии с данной нормой, контроль за использованием средств фонда, направленных на предоставление финансовой поддержки за счет средств фонда и предусмотренных в бюджете субъекта Российской Федерации и (или) местном бюджете на долевое финансирование проведения капитального ремонта многоквартирных домов, переселения граждан из аварийного жилищного фонда, осуществляется в порядке, установленном законодательством Российской Федерации для контроля за использованием межбюджетных трансфертов, предоставляемых из федерального бюджета (ч. 1.1). Проверку использования средств фонда в соответствии с ч. 1.1 указанной статьи проводит федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере (ч. 1.2). Оплата работ по капитальному ремонту многоквартирного дома за счет средств фонда производится с учетом требований, установленных ч. 5 ст. 15 Закона N 185-ФЗ, на основании актов приемки работ по капитальному ремонту многоквартирного дома, согласованных с органом местного самоуправления и подписанных лицами, которые уполномочены действовать от имени товарищества собственников жилья, жилищного, жилищно-строительного кооператива или иного специализированного потребительского кооператива либо выбранной собственниками помещений в многоквартирном доме управляющей организации (ч. 9).

Постановлением Правительства Курганской области от 05.04.2010 N 95 утверждена Региональная адресная программа по проведению капитального ремонта многоквартирных домов в Курганской области в 2010 году.

Постановлением администрации от 01.03.2010 N 1 утверждена Муниципальная адресная программа по проведению капитального ремонта многоквартирных домов в Катайском районе Курганской области в 2010 г.

Жилые многоквартирные дома N 5 по ул. Акулова и N 2 по ул. Королева в г. Катайске включены в указанные адресные программы капитального ремонта с указанием объемов финансирования, в том числе за счет средств Фонда.

В соответствии с Законом Курганской области от 27.11.2009 N 517 "Об областном бюджете на 2010 год и плановый период 2011 и 2012 годов", постановления Правительства Курганской области от 22.06.2010 N 260 "Об утверждении порядка предоставления и расходования субсидий местным бюджетам из областного бюджета на проведение капитального ремонта многоквартирных домов в Курганской области", между Департаментом строительства, госэкспертизы и жилищно-коммунального хозяйства Курганской области и администрацией заключено соглашение от 23.06.2010 N 4КР, установившее порядок взаимодействия сторон при осуществлении совместных действий по организации проведения капитального ремонта многоквартирных домов, предусматривающее направление в 2010 г. бюджету муниципального образования Катайский район Курганской области средств финансовой поддержки в общей сумме 35 611 900 руб., в том числе: средства фонда - в сумме 34 553 900 руб.; субсидий областного бюджета на капитальный ремонт многоквартирных домов - в сумме 1 058 000 руб. Также, заключено соглашение от 14.07.2010 N 4КР между администрацией и муниципальным образованием город Катайск о направлении в 2010 г. средств финансовой поддержки на капитальный ремонт многоквартирных домов. Этими соглашениями предусмотрено обеспечение направления в 2010 г. финансовой поддержки бюджету муниципального образования город Катайск на цели проведения капитального ремонта многоквартирных домов в сумме 36 669 900 руб., в том числе, за счет средств фонда - 34 553 900 руб., областного бюджета - 10 58000 руб., районного бюджета - 529 000 руб., городского бюджета - 529 000 руб.

Администрацией г. Катайска 22.07.2010 заключены договоры с предприятием и товариществом на проведение капитальных ремонтов дома N 5 по ул. Акулова в г. Катайске (на сумму 4 686 038 руб., с долей администрации г. Катайска в размере 4 451 736 руб., из которых средства фонда - 4 194 870 и доля собственников жилья - 234 302 руб.) и дома N 2 по ул. Королева в г. Катайске (на общую сумму 11 142 701 руб., с определенными размерами субсидий 10 585 566 руб., в том числе за счет средств фонда - 9 974 778 руб., за счет бюджета субъекта - 305 394 руб., за счет средств районного бюджета - 152 697 руб., за счет средств городского бюджета - 152 697 руб., и за счет средств собственников жилья - 557 135 руб.).

Финансирование в 2010 г. поступило в полном объеме и перечислено на расчетные счета товарищества и предприятия в соответствии с заключенными договорами.

Управление в целях осуществления контроля за правомерностью расходования средств, при предоставлении и использовании средств финансовой поддержки на долевое финансирование проведения капитального ремонта многоквартирных домов и переселения граждан из аварийного жилищного фонда в 2010 г. заключило договор с обществом "АНО "Эксперт", которое во исполнение условий договора произвело контрольный обмер и строительно-техническую экспертизу.

В результате проведенного исследования, с учетом результатов проведенных встречных проверок с предприятием и товариществом о многоквартирному обществом "АНО "Эксперт" выявлено следующее.

По многоквартирному жилому дому N 5 по ул. Акулова в г. Катайске: локальные сметные расчеты "Замена системы холодного водоснабжения", "Замена системы отопления", "Капитальный ремонт системы водоотведения", "Капитальный ремонт фасада" не соответствуют нормативной базе; работы по замене системы холодного водоснабжения, замене системы отопления, капитальному ремонту системы водоотведения, капитальному ремонту фасада выполнены с отступлением от сметных локальных расчетов; стоимость работ, учтенных в локальных сметных расчетах "Замена системы холодного водоснабжения", "Замена системы отопления", "Капитальный ремонт системы водоотведения", "Капитальный ремонт фасада", но не выполненных при капитальном ремонте жилого дома, составила 658 676 руб.

По многоквартирному жилому дому N 2 по ул. Королева: локальные сметные расчеты "Ремонт кровли", "Замена системы отопления" не соответствуют нормативной базе; работы по ремонту кровли и замене системы отопления выполнены с отступлением от сметных локальных расчетов; стоимость работ, учтенных в локальных сметных расчетах "Ремонт кровли", "Замена системы отопления", но не выполненных при капитальном ремонте кровли и замене системы отопления составила 270 324 руб.

Именно расходование средств, выделенных за счет фонда на долевое финансирование проведения капитального ремонта многоквартирных домов, квалифицировано управлением в качестве неправомерного использования средств федерального бюджета. При этом акт проверки содержит ссылку на технические заключения общества "АНО "Эксперт" по вышеуказанным жилым домам.

Вместе с тем судами установлено и из материалов дела усматривается, что фактов осуществления администрацией выплат бюджетных средств в отсутствие актов приемки работ по капитальному ремонту многоквартирных домов, согласованных в установленном порядке, а так же осуществления выплат сверх утвержденных сметных расчетов, являющихся нарушением порядок расходования средств фонда, регламентированного ст. 20 Закона N 185-ФЗ, управлением не выявлено.

В связи с этим суды пришли к обоснованному выводу о недоказанности управлением наличия в действиях администрации нарушения ч. 9 ст. 20 Закона N 185-ФЗ. является

Кроме того, правомерно указали, что несоблюдение управлением при составлении акта проверки и принятии оспариваемого предписания требований п. п. 94, 96, 100, 101, 102, 103 Административного регламента, что исключает возможность установить наличие в действиях администрации нарушений бюджетного законодательства, отраженных в акте проверки.

Так указанными положениями Административного регламента установлено, что акт ревизии (проверки) состоит из вводной, описательной и заключительной частей. Описательная часть акта ревизии (проверки) должна содержать описание проведенной работы и выявленных нарушений по каждому вопросу программы ревизии (проверки). Также описательная часть акта встречной проверки должна содержать описание проведенной работы и выявленных нарушений по вопросам, по которым проводилась встречная проверка. При составлении акта ревизии (проверки), акта встречной проверки должна быть обеспечена объективность, обоснованность, системность, четкость, доступность и лаконичность (без ущерба для содержания) изложения. Результаты ревизии (проверки), встречной проверки, излагаемые в акте ревизии (проверки), акте встречной проверки, должны подтверждаться документами (копиями документов), результатами контрольных действий и встречных проверок, объяснениями должностных, материально ответственных и иных лиц проверенной организации, другими материалами. В описании каждого нарушения, выявленного в ходе ревизии (проверки), встречной проверки, должны быть указаны: положения законодательных и нормативных правовых актов, которые были нарушены, к какому периоду относится выявленное нарушение, в чем выразилось нарушение, документально подтвержденная сумма нарушения, должностное, материально ответственное или иное лицо проверенной организации, допустившее нарушение.

В нарушение указанных положений акт проверки не содержит описания существа нарушения и описания конкретных действий проверенных лиц, признанных нарушающими требования бюджетного законодательства. В акте приведены указанные выше обстоятельства расходования бюджетных средств, общие выводы о несоответствии локальных сметных расчетов нормативной базе, выполнении работ капитального ремонта с отступлением от локальных расчетов и невыполнении отдельных видов работ при капитальном ремонте (без указания конкретных нарушений), а также приведены нормы, нарушенные, по мнению заинтересованного лица (без указания конкретных действий, повлекших нарушение этих норм, и лиц, совершивших эти действия).

Не содержится подробного описания нарушений и в тексте оспоренного предписания.

Судами верно отмечено, что изложенные в акте проверки выводы управления основаны исключительно на выполненных обществом "АНО "Эксперт" технических заключениях по строительной экспертизе объектов (вышеуказанных жилых домов).

Между тем, в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 18.05.2009 N 427 "О порядке проведения проверки достоверности определения сметной стоимости объектов капитального строительства, строительство которых финансируется с привлечением средств федерального бюджета", организациями по проведению проверки сметной стоимости являются федеральные органы власти. При этом проверка достоверности определения сметной стоимости установленным в части оценки сметной документации утвержденным сметным нормативам может быть проведена и негосударственной экспертной организацией, аккредитованной в порядке, установленном постановлением Правительства Российской Федерации от 29.12.2008 N 1070 "О негосударственной экспертизе проектной документации и результатов инженерных изысканий".

Судами установлено, что общество "АНО "Эксперт" государственным экспертом не является. При этом доказательства наличия у общества "АНО "Эксперт" аккредитации на право проведения негосударственной экспертизы в материалах дела отсутствуют.

При этом суды верно отметили, что наличие у указанной организации специальных познаний в области капитального строительства (ремонта), не может свидетельствовать о наличии у нее полномочий на проведение контрольного обмера и строительной экспертизы объектов в рассматриваемой ситуации.

В связи с этим, суды пришли к выводу об отсутствии у общества "АНО "Эксперт" полномочий на проведение проверки достоверности определения сметной стоимости ремонта объектов.

При таких обстоятельствах правомерным является вывод судов о необоснованности указания управлением в оспариваемом предписании на нарушение администрацией при использовании средств финансовой поддержки положений ст. 70 Бюджетного кодекса, Методики определения стоимости строительной продукции на территории Российской Федерации, постановления Правительства Курганской области от 05.04.2010 N 95 и постановления Администрации Катайского района от 01.03.2010 N 1.

В связи с этим суды обоснованно удовлетворили заявленные администрацией требования, признав недействительным предписание управления от 29.08.2011 N 43-05-29/1904.

Доводы управления, изложенные в кассационной жалобе, аналогичны его доводам, изложенным в апелляционной жалобе. Названным доводам апелляционным судом дана надлежащая правовая оценка.

С учетом изложенного обжалуемые судебные акты подлежат оставлению без изменения, кассационная жалоба - без удовлетворения.

Руководствуясь ст. 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Курганской области от 05.04.2012 по делу N А34-5241/2011 и постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 09.06.2012 по тому же делу оставить без изменения, кассационную жалобу Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Курганской области - без удовлетворения.

Председательствующий

С.Н. Василенко

Судьи

Н.Н. Суханова Е.О. Черкезов