Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 7 ноября 2012 г. N Ф09-10064/12 по делу N А76-689/2012

Екатеринбург

07 ноября 2012 г.

Дело N А76-689/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 31 октября 2012 г.

Постановление изготовлено в полном объеме 07 ноября 2012 г.

Федеральный арбитражный суд Уральского округа в составе:

председательствующего Поротниковой Е.А.,

судей Кангина А.В., Василенко С.Н.

при ведении протокола помощником судьи Седеговой Н.А., рассмотрел в судебном заседании с использованием средств видеоконференц-связи кассационные жалобы Управления Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области (далее - Антимонопольный орган) и Главного управления материальных ресурсов Челябинской области (далее - Управление,) на решение Арбитражного суда Челябинской области от 25.04.2012 по делу N А76-689/2012 и постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 09.07.2012 по тому же делу.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом путем направления в их адрес копий определения о принятии кассационной жалобы к производству заказным письмом с уведомлением, а также размещения данной информации на официальном сайте Федерального арбитражного суда Уральского округа.

В судебном заседании приняли участие представители:

Управления - Шелудяков Д.В. (доверенность от 12.01.2012 б/н);

Антимонопольного органа - Султанова Э.М. (доверенность от 12.01.2012 N 12).

Страховое открытое акционерное общество "Военно-страховая компания" (ОГРН: 1027700186062); (далее - общество "ВСК") и Управление обратились в Арбитражный суд Челябинской области с заявлениями к Антимонопольному органу о признании недействительными решения от 26.12.2011 N 560-ж/2011 и предписания от 26.12.2011 N 560-ж/2011.

Заявления указанных лиц приняты к производству Арбитражным судом Челябинской области и объединены в одно производство для совместного рассмотрения.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Управление Губернатора Челябинской области, открытое страховое акционерное общество "Ингосстрах" (далее - общество "Ингосстрах"), общество с ограниченной ответственностью "Росгосстрах" (далее - общество "Росгосстрах"), открытое акционерное общество "АльфаСтрахование" (далее - общество "АльфаСтрахование"), открытое акционерное общество "Страховая акционерная компания "ЭНЕРГОГАРАНТ" (далее - общество "САК "ЭНЕРГОГАРАНТ"), открытое акционерное общество "Государственная страховая компания "ЮГОРИЯ" (далее - общество "ГСК "ЮГОРИЯ") и открытое акционерное общество "Страховая группа "МСК" (далее - общество "СГ "МСК").

Решением суда первой инстанции от 25.04.2012 (судья Костылев И.В.) заявленные требования удовлетворены в части признания недействительными п. 2.1, 2.3 предписания Антимонопольного органа от 26.12.2011 N 560-ж/2011. В остальной части в удовлетворении заявленных требований отказано.

Постановлением Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 09.07.2012 (судьи Арямов А.А., Тимохин О.Б., Плаксина Н.Г.) решение суда оставлено без изменения.

В кассационной жалобе Антимонопольный орган просит названные судебные акты отменить в полном объеме, принять новый судебный акт, ссылаясь на неправильное применение судами норм материального права, не соответствие выводов судов фактическим обстоятельствам дела. При этом доводы кассационной жалобы Антимонопольного органа направлены на часть судебных актов, которыми заявленные Управлением требования удовлетворены. В части отказа в удовлетворении заявленных требований Антимонопольный орган доводов своего несогласия с судебными актами не приводит.

При этом заявитель жалобы указывает, что указание Управления в лице конкурсной комиссии в п. 2.1 и 2.3 оспариваемого по делу предписания не противоречит действующему законодательству ввиду того, что именно Управление, как орган, создавший конкурсную комиссию, обеспечивает работу названной комиссии. В связи с этим, Антимонопольный орган полагает, что Управление, создавая аукционную, конкурсную, котировочную комиссию, по общему правилу, отвечает и за своевременность выполнения членами комиссий полномочий, установленных законодательством Российской Федерации о размещении заказов. Антимонопольный орган указывает, что факт нарушения прав и интересов Управления путем указания в оспариваемом предписании "уполномоченному органу (в лице конкурсной комиссии)" заявителем не доказан.

Управление в своей кассационной жалобе просит судебные акты отменить в части отказа в удовлетворении требований о признании недействительным решения от 26.12.2011 N 560-ж/2011Антимонопольного органа, принять в указанной части новый судебный акт, об удовлетворении заявленных управлением требований, ссылаясь на неправильное применение судами положений Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 94-ФЗ), регламентирующие право участников размещения заказа, подавших заявку на участие в конкурсе, изменить заявку в любое время до момента вскрытия конкурсной комиссией конвертов с заявками на участие в конкурсе.

Управление не согласно с выводами судов о том, что с учетом установленного ч. 8 ст. 28 Закона N 94-ФЗ правила присвоения порядковых номеров при оценке и сопоставлении заявок на участие в конкурсе, содержащих одинаковые условия исполнения контракта, исходя из хронологии их поступления, может привести к фактическому неисполнению участниками размещения заказа требований ч. 3 ст. 25 Закона N 94-ФЗ ввиду представления ими заявок вообще без предусмотренных законом и конкурсной документацией документов с последующем дополнением заявок, исключительно с целью ускорения процедуры подачи заявок и создания тем самым себе необоснованного преимущества при проведении торгов перед иными добросовестными участниками размещения заказа.

Кроме того, Управление со ссылкой на ч. 10 ст. 25, ч. 1 ст. 27 Закона N 94-ФЗ полагает, что заявка на участие в конкурсе должна содержать полный комплект установленных конкурсной документацией в соответствии с Законом N 94-ФЗ документов и сведений именно на момент вскрытия конвертов с заявками на участие в конкурсе, что позволяет до такого момента вносить в указанный комплект изменения и дополнения.

Как следует из материалов дела, 14.11.2011 Управлением на официальном сайте в сети Интернет www.zakupki.gov.ru размещено извещение N 0169200000311005034 о проведении открытого конкурса на право заключения контракта на оказание услуг по обязательному страхованию гражданской ответственности владельцев транспортных средств (реестровый номер торгов 190), с начальной (максимальной) ценой контракта 1 959 134 руб. 45 коп., размером обеспечения заявки - 97 956 руб. 74 коп. и размером обеспечения исполнения контракта 587 740 руб. 43 коп. Заказчиком указано Управление делами Губернатора Челябинской области. Дата вскрытия конвертов с заявками на участие в конкурсе - 15.12.2011.

В соответствии с протоколом рассмотрения заявок на участие в открытом конкурсе от 19.12.2011 N 0169200000311005034-2 к участию в конкурсе допущены заявки общества "ВСК", общества "Росгосстрах", общества "Ингосстрах", общества "АльфаСтрахование", общества "САК "ЭНЕРГОГАРАНТ", общества "Страховая компания "Согласие", общества "ГСК "ЮГОРИЯ" и общества "СГ "МСК".

Согласно протоколу оценки и сопоставления заявок на участие в конкурсе от 19.12.2011 N 0169200000311005034-3, победителем конкурса признано общество "ВСК", а второй номер присвоен заявке общества "Росгосстрах".

В Антимонопольный орган 20.12.2011 поступила жалоба общества "АльфаСтрахование", содержащая указание на необоснованность допуска к участию в конкурсе заявок общества "ВСК", общества "Росгосстрах" и общества "Ингосстрах" в связи с непредставлением названными обществами в составе заявок на участие в конкурсе документов, подтверждающих внесение денежных средств в качестве обеспечения заявки на участие в конкурсе. Заявки поданы указанными лицами 15.11.2011, тогда как, документы, подтверждающие внесение денежных средств в качестве обеспечения заявки на участие в конкурсе, представлены в качестве изменений заявок лишь 14.12.2011, 21.11.2011 и 07.12.2011.

По результатам рассмотрения указанной жалобы Антимонопольным органом принято решение от 26.12.2011 N 560-ж/2011, которым доводы жалобы общества "АльфаСтрахование" в части нарушения ч. 2 ст. 27, п. 3 ч. 1 ст. 12 Закона N 94-ФЗ признаны обоснованными (п. 1 решения), а также решено выдать конкурсной комиссии предписание об устранении нарушений законодательства о размещении заказов (п. 2 решения).

На основании указанного решения Антимонопольным органом выдано предписание, в соответствии с которым предписано: 1) Управлению Губернатора Челябинской области - с момента получения предписания не заключать контракт по результатам открытого конкурса N 0169200000311005034 на право заключение контракта на оказание услуг по обязательному страхованию гражданской ответственности владельцев транспортных средств, изложенным в протоколе оценки и сопоставления заявок на участие в конкурсе от 19.12.2011 N 0169200000311005034-3, в целях устранения нарушения законодательства о размещении заказов; 2) Управлению (в лице конкурсной комиссии) в срок до 30.12.2011 - принять решение об отмене протокола рассмотрения заявок на участие в конкурсе от 19.12.2011 N 0169200000311005034-2 и протокола оценки и сопоставления заявок на участие в конкурсе от 19.12.2011 N 0169200000311005034-3 (п. 2.1), разместить решение об отмене этих протоколов на официальном сайте в сети Интернет (п. 2.2) и провести процедуру рассмотрения заявок на участие в конкурсе в соответствии с законодательством о размещении заказов с учетом решения антимонопольного органа от 26.12.2011 по делу N 560-ж/2011 (без учета документов, поданных обществом "Росгосстрах", обществом "ВСК" и обществом "Ингосстрах" в качестве документа в обеспечение исполнение заявки, поименованных как "изменения") и разместить на официальном сайте протокол рассмотрения заявок на участие в открытом конкурсе (п. 2.3); 3) управлению (в лице конкурсной комиссии) - в срок до 11.01.2012 в адрес антимонопольного органа представить доказательства исполнения предписания, в том числе: надлежащим образом заверенные копии об отмене протокола рассмотрения заявок на участие в конкурсе от 19.12.2011 N 0169200000311005034-2 и протокола оценки и сопоставления заявок на участие в конкурсе от 19.12.2011 N 0169200000311005034-3 и подтверждения размещения решения об отмене указанных протоколов на официальном сайте в сети Интернет, а также протоколов, принятых по итогам исполнения п. 2.3 предписания; 4) Управлению делами Губернатора Челябинской области - в срок до 11.01.2012 в адрес антимонопольного органа представить доказательства исполнения предписания, а именно - сведения о не заключении контракта по итогам открытого аукциона N 0169200000311005034.

Полагая, что названные решение и предписание Антимонопольного органа незаконны, общество "ВСК", Управление обратились в арбитражный суд с соответствующими заявлениями.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований в части признания недействительными решения Антимонопольного органа и предписания в части п. 1, 2.2, 3, 4, суды руководствовались выводом об отсутствии совокупности обстоятельств, свидетельствующих о недействительности оспоренных ненормативных актов в указанной части.

Удовлетворяя заявленные требования о признании недействительными п. 2.1, 2.3 предписания Антимонопольного органа, суды указали на предъявление содержащихся в этих пунктах требований ненадлежащему лицу - Управлению, тогда как такие требования подлежат предъявлению конкурсной комиссии

Выводы судов являются правильными, основаны на действующем законодательстве, материалах дела.

Из системного толкования ч. 1 ст. 198, ст. 200, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации следует, что для признания недействительным ненормативного правового акта необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие оспариваемого акта закону или иному нормативному правовому акту и нарушение данным актом прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской деятельности и иной экономической деятельности.

Полномочия Антимонопольного органа на осуществление контроля за соблюдением законодательства о размещении заказов, проведение соответствующих проверок и на выдачу обязательных для исполнения котировочной комиссией предписаний установлены положениями ст. 17, 57, ч. 6 ст. 60 Закона N 94-ФЗ, п. 1, 4 Положения о Федеральной антимонопольной службе, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 N 331, п. 4.1.7, 4.5.2, 5.4, 5.5, 5.6 Положения о территориальном органе Федеральной антимонопольной службы, утвержденного Приказом Федеральной антимонопольной службы России от 15.12.2006 N 324.

Таким образом, как верно указано судами, вынесение Антимонопольным органом оспоренных решения и предписания произведено в пределах предоставленных полномочий. По форме эти ненормативные акты соответствуют предъявляемым требованиям.

Согласно ч. 1 ст. 25 Закона N 94-ФЗ, для участия в конкурсе участник размещения заказа подает заявку на участие в конкурсе в срок и по форме, которые установлены конкурсной документацией.

В соответствии с подп. "а" п. 3 ч. 3 ст. 25 Закона N 94-ФЗ одним из обязательных документов, входящих в состав заявки и подтверждающим соответствие участника размещения заказа установленным требованиям и условиям допуска к участию в конкурсе, является документ, подтверждающий внесение денежных средств в качестве обеспечения заявки на участие в конкурсе в случае, если в конкурсной документации содержится указание на требование обеспечения такой заявки.

Конкурсная комиссия рассматривает заявки на участие в конкурсе на соответствие требованиям, установленным конкурсной документацией, и соответствие участников размещения заказа требованиям, установленным в соответствии со ст. 11 Закона N 94-ФЗ.

На основании результатов рассмотрения заявок на участие в конкурсе конкурсной комиссией принимается решение о допуске к участию в конкурсе участника размещения заказа и о признании участника размещения заказа, подавшего заявку на участие в конкурсе, участником конкурса, или об отказе в допуске такого участника размещения заказа к участию в конкурсе в порядке и по основаниям, которые предусмотрены ст. 12 Закона N 94-ФЗ, а также оформляется протокол рассмотрения заявок на участие в конкурсе, который ведется конкурсной комиссией и подписывается всеми присутствующими на заседании членами конкурсной комиссии и заказчиком, уполномоченным органом в день окончания рассмотрения заявок на участие в аукционе (ч. 1, 2 ст. 27 Закона N 94-ФЗ).

Основанием для отказа в допуске участника размещения заказа является, в том числе, непредставление документа или копии документа, подтверждающего внесение денежных средств в качестве обеспечения заявки на участие в конкурсе, если требование об обеспечении такой заявки указано в конкурсной документации (п. 3 ч. 1 ст. 12 Закона N 94-ФЗ).

Судами верно указано, что в рассматриваемой ситуации положения конкурсной документации предусматривали внесение обеспечения заявок на участие в конкурсе и отсутствие доказательств внесения такого обеспечения в составе заявки на участие в конкурсе является основанием для отказа в допуске этой заявки к участию в конкурсе.

Как видно из материалов дела и установлено судами, оспариваемыми положениями решения Антимонопольного органа установлено нарушение требований законодательства о размещении заказов в действиях конкурсной комиссии в части допуска к участию в конкурсе заявок общества "ВСК", общества "Росгосстрах" и общества "Ингосстрах", представивших в составе поданных 15.11.2011 заявок на участие в конкурсе неполного пакета документов, предусмотренного конкурсной документацией (отсутствовали документы, подтверждающие внесение обеспечения заявок), хотя и восполненного в последующем названными обществами до момента вскрытия конвертов с заявками.

В составе заявок общества "ВСК", общества "Росгосстрах" и общества "Ингосстрах", поданных 15.11.2011 и зарегистрированных в установленном порядке соответственно в 08.30 ч., 08.31ч. и 08.33 ч. доказательства внесения обеспечения заявок этих обществ отсутствовали.

Соответствующие документы представлены обществами лишь 14.12.2011, 21.11.2011 и 07.12.2011 в качестве изменений ранее поданных заявок.

При этом, суды изучив довод общества "ВСК" о том, что такое представление документов соответствует ч. 9 ст. 25 Закона N 94-ФЗ, в соответствии с которой участник размещения заказа, подавший заявку на участие в конкурсе, вправе изменить заявку на участие в конкурсе в любое время до момента вскрытия конкурсной комиссией конвертов с заявками на участие в конкурсе, правильно указали, что такое толкование закона следует признать противоречащим буквальному содержанию ч. 3 ст. 25 Закона N 94-ФЗ, предусматривающей включение всех необходимых для участия в конкурсе документов в состав подаваемой участником размещения заказа заявки (то есть устанавливающей одновременное представление всего комплекта документов, необходимого для участия в конкурсе).

Процедура дополнения комплекта документов, прилагаемых к заявке на участие в конкурсе (восполнения недостающих документов) законом не предусмотрена.

Кроме того, судами обоснованно отмечено, что предложенное обществом "ВСК" толкование закона, с учетом установленного ч. 8 ст. 28 Закона N 94-ФЗ правила присвоения порядковых номеров при оценке и сопоставлении заявок на участие в конкурсе, содержащих одинаковые условия исполнения контракта, исходя из хронологии их поступления, может привести к фактическому неисполнению участниками размещения заказа требований ч. 3 ст. 25 Закона N 94-ФЗ ввиду представления ими заявок вообще без предусмотренных законом и конкурсной документацией документов с последующем дополнением пакета документов, прилагаемых к заявке, исключительно с целью ускорения процедуры подачи заявок и создания тем самым себе необоснованного преимущества при проведении торгов перед иными добросовестными участниками размещения заказа.

В связи с этим судом кассационной инстанции отклоняется соответствующий довод кассационной жалобы Управления.

При таких обстоятельствах, судами правильно указано, что содержащийся в решении Антимонопольного органа вывод о несоответствии действий конкурсной комиссии, допустившей к участию в конкурсе заявки, не содержащей на момент их подачи всех необходимых документов, требованиям п. 3 ч. 1 ст. 12 и ч. 2 ст. 27 Закона N 94-ФЗ, является обоснованным.

Таким образом, судами правомерно отказано в удовлетворении требований о признании решения Антимонопольного органа от 26.12.2011 N 560-ж/2011 незаконным.

Основанное на этом решении предписание антимонопольного органа в части п. 1, 2, 2.2, 3, 4, как верно установлено судами, соответствует предъявляемым к актам подобного рода критериям адресности и исполнимости, а потому оснований для признания его не соответствующим закону в этой части не имелось.

В то же время судами установлено, что пунктами 2.1, 2.3 оспариваемого предписания Антимонопольного органа Управлению предписано осуществить следующие действия: принять решение об отмене протокола рассмотрения заявок на участие в конкурсе и протокола оценки и сопоставления заявок на участие в конкурсе; провести процедуру рассмотрения заявок на участие в конкурсе в соответствии с законодательством о размещении заказов, с учетом решения антимонопольного органа по делу N 560-ж/2011 и разместить на официальном сайте протокол рассмотрения заявок на участие в конкурсе.

Исходя из положений ст. 7 Закона N 94-ФЗ названные действия находятся в компетенции конкурсной комиссии и не могут быть совершены Управлением.

Созданная Управлением конкурсная комиссия не является самостоятельным юридическим лицом, в связи с чем, не может самостоятельно представлять свои интересы в арбитражном процессе. Вместе с тем, по смыслу Закона N 94-ФЗ, конкурсная комиссия является самостоятельным органом, специально созданным для целей проведения конкурсных процедур, и наделенным определенными правами и обязанностями, отличными от прав и обязанностей иных участвующих в процедуре размещения заказов органов, включая Управление. В связи с этим, возложение на Управление обязанности выполнения несвойственные ему функции, относящейся к компетенции иного лица - конкурсной комиссии, не соответствует закону.

При таких обстоятельствах, судами обоснованно указано, что в этой части оспариваемого предписания на Управление необоснованно возложены обязанности по осуществлению определенных действий, требующих материальных затрат. Следовательно, судами верно установлено, что п. 2.1, 2.3 предписания Антимонопольного органа от 26.12.2011 N 560-ж/2011 нарушают законные интересы Управления в сфере экономической деятельности.

Таким образом, судами правомерно признаны недействительными п. 2.1, 2.3 предписания Антимонопольного органа.

Доводы заявителей, изложенные в кассационных жалобах, выводов судов не опровергают и, по сути, направлены на переоценку фактических обстоятельств дела, что не входит в компетенцию суда кассационной инстанции в силу ст. 286, 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Нарушений норм материального или процессуального права, являющихся основанием для отмены судебных актов (ст. 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации), судом кассационной инстанции не установлено.

С учётом изложенного обжалуемые судебные акты подлежат оставлению без изменения, кассационная жалоба - без удовлетворения.

Руководствуясь ст. 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Челябинской области от 25.04.2012 по делу N А76-689/2012 и постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 09.07.2012 по тому же делу оставить без изменения, кассационные жалобы Управления Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области и Главного управления материальных ресурсов Челябинской области - без удовлетворения.

Председательствующий

Е.А.Поротникова

Судьи

А.В.Кангин С.Н.Василенко