|
01 февраля 2013 г.
|
Дело N А47-3790/2012
|
Резолютивная часть постановления объявлена 28 января 2013 г.
Постановление изготовлено в полном объеме 01 февраля 2013 г.
Федеральный арбитражный суд Уральского округа в составе:
председательствующего Кангина А.В.,
судей Ященок Т.П., Поротниковой Е.А.
рассмотрел в судебном заседании кассационные жалобы Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Оренбургской области (далее - управление, административный орган) и Государственного автономного учреждения здравоохранения "Оренбургская областная клиническая больница N 2" (далее - заявитель, учреждение) на решение Арбитражного суда Оренбургской области от 10.08.2012 по делу N А47-3790/2012 и постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 17.10.2012 по тому же делу.
Представители лиц, надлежащим образом извещенных о времени и месте рассмотрения кассационных жалоб, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Федерального арбитражного суда Уральского округа, в судебное заседание не явились. Управлением заявлено ходатайство о рассмотрении кассационной жалобы в отсутствие его представителей, которое удовлетворено судом в силу ч. 3 ст. 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Учреждение обратилось в Арбитражный суд Оренбургской области с заявлением о признании недействительными п. 2, 3, 4, 6, 10, 13, 22, 23, 24, 32, 35, 36, 38, 42, 53, 54, 55, 57, 65, 66, 80, 89, 104, 105, 106, 108, 109, 133, 151, 152, 153, 154, 161, 162, 175, 204, 205 предписания управления от 24.11.2011 N 84/1/205 об устранении нарушений обязательных требований пожарной безопасности (с учетом уточнения требований в порядке, определенном ст. 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).
Решением суда первой инстанции от 10.08.2012 (судья Вернигорова О.А.) заявленные требования удовлетворены частично. Суд признал оспариваемое предписание управления недействительным в части п. 2, 4, 6, 10, 13, 22, 23, 24, 32, 35, 36, 38, 42, 53, 55, 57, 65, 66, 80, 89, 104, 106, 108, 109, 133, 151, 153, 154, 161, 162, 175, 204, 205; в удовлетворении остальной части требований отказано. С управления в пользу заявителя в возмещение расходов по уплате государственной пошлины взыскано 2000 руб.
Постановлением Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 17.10.2012 (судьи Малышев М.Б., Арямов А.А., Бояршинова Е.В.) решение суда оставлено без изменения.
Не согласившись с судебными актами, управление и учреждение обратились в суд кассационной инстанции с соответствующими жалобами.
В кассационной жалобе учреждение просит судебные акты отменить в части отказа в удовлетворении заявленных требований о признании недействительными п. 3, 54, 105, 152 оспариваемого предписания управления, отмечая неправильное применение судами норм материального права. Учреждение считает неправомерной ссылку судов в указанной части на Инструкцию по устройству молниезащиты зданий, сооружений и промышленных коммуникаций (СО 153-34.21.122-2003), утвержденную приказом Минэнерго России от 30.06.2003 N 280, поскольку указанная инструкция носит рекомендательный характер, не прошла государственную регистрацию в Министерстве юстиции Российской Федерации, не была опубликована в установленном действующим законодательством порядке.
Управление просит отменить судебные акты в части удовлетворения требований учреждения, указывая на то, что оспариваемое предписание соответствует Федеральным законам о технических регламентах и нормативным документам в области пожарной безопасности, выполнение которых должно обеспечиваться на объекте защиты; невыполнение требований пожарной безопасности, указанных в названных пунктах предписания, может привести к угрозе жизни и здоровья людей.
В кассационной жалобе управление также просит отменить решение суда первой инстанции в части взыскания с него судебных расходов по уплате государственной пошлины в сумме 2000 руб., полагая неправомерным отнесение на него судебных расходов по уплате государственной пошлины, поскольку управление как федеральный орган исполнительной власти в силу подп. 1.1 п. 1 ст. 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации освобождено от уплаты государственной пошлины по делам, рассматриваемым в арбитражных судах.
Проверив законность и обоснованность обжалуемых судебных актов, суд кассационной инстанции не нашёл оснований для их отмены.
Судами первой и апелляционной инстанций установлены следующие обстоятельства.
Административным органом на основании распоряжения от 16.09.2011 N 84, ст. 6 Федерального закона от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" (далее - Закон о пожарной безопасности) проведена плановая проверка учреждения.
В целях устранения выявленных в ходе данной проверки нарушений обязательных требований пожарной безопасности управлением выдано предписание от 24.11.2011 N 84/1/205, обязывающее учреждение в сроки до 01.01.2012, 01.03.2012, 01.01.2013 устранить перечисленные в предписании нарушения.
Не согласившись с указанным предписанием в части вышеназванных пунктов, учреждение оспорило его в арбитражном суде.
Рассмотрев спор, суд первой инстанции пришел к выводу о законности оспариваемого предписания в части п. 3, 54, 105, 152, в связи с этим в указанной части отказал в удовлетворении заявленных требований. В остальной части оспариваемое предписание признано незаконным, нарушающим права и интересы заявителя в сфере экономической деятельности. При этом суд исходил из того, что проверяемое здание было построено в 1980 году, функциональное назначение здания учреждения не изменялось, реконструкции после 1980 года не проводились, поэтому часть нарушений, указанных в предписании, невозможно устранить, поскольку для устранения нарушений требуется выполнение работ капитального характера, более того, требуемые расширения могут привести к нарушению целостности строительных конструкций здания. Суд также установил, что административным органом учреждению неправомерно вменяются нарушения ГОСТ Р 52383-2005, СНиП IIA.5-70*, СНиП 2.08.02-89*, поскольку названные акты на момент выявления правонарушений утратили законную силу; в отношении п. 89, 204 и 205 оспоренного предписания управления требования являются необоснованными. Апелляционный суд поддержал указанные выводы суда первой инстанции.
В силу требований ч. 1 ст. 65, ч. 5 ст. 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).
Согласно ст. 37 Закона о пожарной безопасности юридические лица обязаны соблюдать требования пожарной безопасности.
Ответственность за нарушение требований пожарной безопасности в соответствии с действующим законодательством несут собственники имущества; лица, уполномоченные владеть, пользоваться или распоряжаться имуществом; лица, в установленном порядке назначенные ответственными за обеспечение пожарной безопасности (ст. 38 Закона о пожарной безопасности).
К нормативным документам по пожарной безопасности относятся стандарты, нормы и правила пожарной безопасности, инструкции и иные документы, содержащие требования пожарной безопасности (ст. 20 Закона о пожарной безопасности).
Требования пожарной безопасности, обязательные для применения и исполнения организациями и гражданами, установлены Правилами пожарной безопасности в Российской Федерации (ППБ 01-03), утвержденными приказом Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий от 18.06.2003 N 313.
Наряду с указанными Правилами следует также руководствоваться иными нормативными документами по пожарной безопасности и нормативными документами, содержащими требования пожарной безопасности, утвержденными в установленном порядке (п. 3 ППБ 01-03).
В соответствии со ст. 6 Закона о пожарной безопасности должностные лица органов государственного пожарного надзора в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, имеют право, в частности выдавать организациям и гражданам предписания об устранении выявленных нарушений требований пожарной безопасности.
Из оспариваемого предписания следует, что учреждению вменены в вину, в том числе, нарушения СНиП 21-01-97*, нормы и правила которого устанавливают общие требования противопожарной защиты помещений, зданий и других строительных сооружений (далее - зданий) на всех этапах их создания и эксплуатации, а также пожарно-техническую классификацию зданий, их элементов и частей, помещений, строительных конструкций и материалов.
Согласно п. 7.23 СНиП 21-01-97* в зданиях всех классов функциональной пожарной опасности, кроме Ф1.3, допускается по условиям технологии предусматривать отдельные лестницы для сообщения между подвальным или цокольным этажом и первым этажом. Они не учитываются при эвакуации, за исключением случая, оговоренного в 6.9. Эти лестницы должны быть ограждены противопожарными перегородками 1-го типа с устройством тамбур-шлюза с подпором воздуха при пожаре. Допускается не предусматривать вышеуказанного ограждения таких лестниц в зданиях класса Ф5 при условии, что они ведут из подвального или цокольного этажа с помещениями категорий В4, Г и Д в помещения первого этажа тех же категорий (п. 6, 36, 57, 108, 154 предписания).
В соответствии с п. 8.9 СНиП 21-01-97* между маршами лестниц и между поручнями ограждений лестничных маршей следует предусматривать зазор шириной в плане в свету не менее 75 мм (п. 4, 35, 55, 106, 153 предписания).
В силу п. 6.9 СНиП 21-01-97* выходы являются эвакуационными, если они ведут: а) из помещений первого этажа наружу: непосредственно; через коридор; через вестибюль (фойе); через лестничную клетку; через коридор и вестибюль (фойе); через коридор и лестничную клетку; б) из помещений любого этажа, кроме первого: непосредственно в лестничную клетку или на лестницу 3-го типа; в коридор, ведущий непосредственно в лестничную клетку или на лестницу 3-го типа; в холл (фойе), имеющий выход непосредственно в лестничную клетку или на лестницу 3-го типа; в) в соседнее помещение (кроме помещения класса Ф5 категории А или Б) на том же этаже, обеспеченное выходами, указанными в а и б, выход в помещение категории А или Б допускается считать эвакуационным, если он ведет из технического помещения без постоянных рабочих мест, предназначенного для обслуживания вышеуказанного помещения категории А или Б.
Выходы из подвальных и цокольных этажей, являющиеся эвакуационными, как правило, следует предусматривать непосредственно наружу обособленными от общих лестничных клеток здания.
Допускается: эвакуационные выходы из подвалов предусматривать через общие лестничные клетки с обособленным выходом наружу, отделенным от остальной части лестничной клетки глухой противопожарной перегородкой 1-го типа; эвакуационные выходы из подвальных и цокольных этажей с помещениями категорий В, Г и Д предусматривать в помещения категорий В4, Г, Д и в вестибюль, расположенные на первом этаже зданий класса Ф5, при соблюдении требований 7.23; эвакуационные выходы из фойе, гардеробных, курительных и санитарных узлов, размещенных в подвальных или цокольных этажах зданий классов Ф2, ФЗ и Ф4, предусматривать в вестибюль первого этажа по отдельным лестницам 2-го типа; эвакуационные выходы из помещений предусматривать непосредственно на лестницу 2-го типа, в коридор или холл (фойе, вестибюль), ведущие на такую лестницу, при условиях, оговоренных в нормативных документах; оборудовать тамбуром, в том числе двойным, выход непосредственно наружу из здания, из подвального и цокольного этажей (п. 175 предписания).
Согласно п. 6.16 СНиП 21-01-97* высота эвакуационных выходов в свету должна быть не менее 1,9 м, ширина не менее: - 1,2 м - из помещений класса Ф1.1 при числе эвакуирующихся более 15 чел., из помещений и зданий других классов функциональной пожарной опасности, за исключением класса Ф1.3, - более 50 чел.; - 0,8 м - во всех остальных случаях. Ширина наружных дверей лестничных клеток и дверей из лестничных клеток в вестибюль должна быть не менее расчетной или ширины марша лестницы, установленной в 6.29. Во всех случаях ширина эвакуационного выхода должна быть такой, чтобы с учетом геометрии эвакуационного пути через проем или дверь можно было беспрепятственно пронести носилки с лежащим на них человеком (п. 23, 24, 42 предписания).
В соответствии с п. 6.24 СНиП 21-01-97* эвакуационные пути следует предусматривать с учетом 6.9; они не должны включать лифты и эскалаторы, а также участки, ведущие: - через коридоры с выходами из лифтовых шахт, через лифтовые холлы и тамбуры перед лифтами, если ограждающие конструкции шахт лифтов, включая двери шахт лифтов, не отвечают требованиям, предъявляемым к противопожарным преградам; - через "проходные" лестничные клетки, когда площадка лестничной клетки является частью коридора, а также через помещение, в котором расположена лестница 2-го типа, не являющаяся эвакуационной; - по кровле зданий, за исключением эксплуатируемой кровли или специально оборудованного участка кровли; - по лестницам 2-го типа, соединяющим более двух этажей (ярусов), а также ведущим из подвалов и цокольных этажей, за исключением случая, указанного в 6.9 (п. 10 предписания).
Пунктом 8.10* СНиП 21-01-97* предусмотрено, что в каждом пожарном отсеке зданий класса Ф1.1 высотой более 5 м, зданий всех классов функциональной пожарной опасности высотой более 28 м (за исключением зданий класса Ф1.3) следует предусматривать лифты для транспортирования пожарных подразделений, отвечающие требованиям НПБ 250 (п. 32, 80).
В силу п. 8.2 СНиП 41-01-2003 системы вытяжной противодымной вентиляции для удаления продуктов горения при пожаре следует предусматривать в частности из коридоров (туннелей) подвальных и цокольных этажей без естественного освещения их световыми проемами в наружных ограждениях (далее - без естественного освещения) жилых, общественных, административно-бытовых, производственных и многофункциональных зданий при выходах в эти коридоры из помещений, предназначенных для постоянного пребывания людей (независимо от количества людей в этих помещениях) (п. 109 предписания).
Учреждение в обоснование заявления указало на невозможность устранения вменённых ему нарушений исходя из существующих конструктивных особенностей зданий.
Исследовав и оценив по правилам, определённым гл. 7 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, представленные сторонами в обоснование своих требований и возражений доказательства, суды первой и апелляционной инстанций пришли к выводам о том, что проверяемые здания учреждения на момент введения их в эксплуатацию соответствовали действовавшим в тот период нормам и правилам; устранение вышеназванных нарушений требований пожарной безопасности возможно только путём конструктивных изменений зданий учреждения; для устранения нарушений требуется выполнение работ капитального характера, которые могут привести к нарушению целостности строительных конструкций здания и ухудшению их технических и конструктивных характеристик.
Судами установлено, что проверенные здания больницы построены в 1980 году по типовому проекту, при проектировании и строительстве которого применялись СНиП II - А.5-70.
Согласно представленному в материалы дела Техническому отчету по материалам инструментального обследования строительных конструкций лестничных клеток зданий учреждения, расположенных по адресу: г. Оренбург, ул. Невельская, 24 (Ген. N ТП-ООС-162/12-11 от 20.12.2011), на момент проектирования проверяемых зданий (1974-1981) в части противопожарных требований к зданиям действовал СНиП II - А.5-62 либо СНиП II - А.5-70.
Устранение части нарушений, указанных в оспариваемом предписании управления, возможно путем изменения местоположения внутренних и наружных стен лестничных клеток во всех обследованных зданиях, за исключением гинекологии. Такие работы будут связаны с демонтажем строительных конструкций, как самих лестничных клеток, так и сопряженных с ними конструкций от кровли до фундамента, а монтаж новых конструкций будет сопряжен с разработкой специального проекта, практически технически не выполнимого. Аналогичные работы необходимо произвести и при устранении замечаний, касающихся высоты и ширины эвакуационных выходов в наружных несущих стенах зданий терапевтического корпуса, родильного дома, гинекологии и детского аллергического отделения. Такие конструктивные изменения также приведут к изменению объемно-планировочного решения, в частности изменению отметки положения лестничных площадок и маршей, переносу рядом расположенных стен, перпендикулярных наружным, а в отдельных случаях приведут к значительному снижению эксплуатационной надежности наружных несущих стен зданий постройки 1942-1980 гг.
В силу п. 4 Федерального закона от 22.07.2008 N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" (далее - Закон N 123-ФЗ) на существующие здания, сооружения и строения, запроектированные и построенные в соответствии с ранее действовавшими требованиями пожарной безопасности, положения данного Федерального закона не распространяются, за исключением случаев, если дальнейшая эксплуатация указанных зданий, сооружений и строений приводит к угрозе жизни или здоровью людей вследствие возможного возникновения пожара. В таких случаях собственник объекта или лицо, уполномоченные владеть, пользоваться или распоряжаться зданиями, сооружениями и строениями, должны принять меры по приведению системы обеспечения пожарной безопасности объекта защиты в соответствие с требованиями данного Федерального закона.
Согласно п. 39 Инструкции о порядке разработки органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и организациями нормативных документов по пожарной безопасности, введения их в действие и применения, утвержденной приказом МЧС России от 16.03.2007 N 140, требования пожарной безопасности, изложенные во вновь принятых нормативных документах, также не распространяются на существующие объекты, здания и сооружения, введенные в действие в соответствии с ранее действовавшими нормативными документами, за исключением случаев, когда дальнейшая эксплуатация таких объектов, зданий (сооружений) в соответствии с новыми данными приводит к недопустимому риску для безопасности жизни или здоровья людей.
Доказательств того, что дальнейшая эксплуатация проверенных объектов учреждения приводит к недопустимому риску для безопасности жизни и здоровья людей, управлением в нарушение требований ст. 65, ч. 5 ст. 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не представлено.
Кроме того, как правильно указали суды обеих инстанций, согласно п. 1.7* СНиП 21-01-97* действующие нормативные документы должны применяться в случае изменения функционального назначения существующих зданий или отдельных помещений в них, а также при изменении объемно-планировочных и конструктивных решений в соответствии с новым назначением этих зданий или помещений. Аналогичная норма закреплена в ч. 3 ст. 80 Закона N 123-ФЗ.
Таким образом, установив, что функциональное назначение здания учреждения не изменялось, реконструкции после 1980 года не проводились, суды сделали верный вывод об отсутствии в данном случае оснований для приведения эвакуационных путей в соответствии с требованиями норм СНиП 21-01-97*.
На основании установленных выше обстоятельств судами обоснованно признаны незаконными п. 4, 6, 10, 13, 23, 24, 32, 35, 36, 42, 53, 55, 57, 65, 80, 106, 108, 109, 133, 153, 154, 162, 175 оспариваемого предписания.
Рассмотрев спор, суды также пришли к выводам, что оспариваемое предписание незаконно в части требований, указанных в п. 89, 204, 205.
Пунктом 89 учреждению вменено нарушение п. 1.96* СНиП 2.08.02-89*, ст. 4, 151 Закона N 123-ФЗ, а именно: ширина лестничных маршей менее 1,35 м.
Суды на основании представленного в материалы дела акта обследования технического состояния строительных конструкций лестничных клеток зданий учреждения установили, что ширина в свету лестничных маршей здания гинекологии составляет 1370... 1410 мм и соответствует современным противопожарным нормам.
Согласно п. 204 предписания нарушены требования п. 3 ППБ 01-03, п. 12 НПБ 110-03, в связи с этим учреждению необходимо выполнить вывод сигнала о пожаре по радиотелекоммуникационной системе на центральный узел связи "01" Государственной противопожарной службы исходя из их технических возможностей.
Между тем, как правомерно отметили суды обеих инстанций, выдавая предписание в данной части, административным органом не указано, в соответствии с каким перечнем проверяемые здания должны быть оборудованы соответствующей пожарной автоматикой.
В соответствии с п. 205 предписания учреждение обязано обеспечить обслуживающий персонал индивидуальными средствами фильтрующего действия для защиты органов дыхания, а также здания (терапевтический корпус, роддом) обеспечить индивидуальными спасательными устройствами (комплектом спасательного снаряжения и
