Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 21 февраля 2013 г. N Ф09-68/13 по делу N А50-17451/2012

Екатеринбург

21 февраля 2013 г.

Дело N А50-17451/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 18 февраля 2013 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 21 февраля 2013 года.

Федеральный арбитражный суд Уральского округа в составе:

Председательствующего Черкезова Е.О.,

судей Кангина А.В., Татариновой И.А.

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу муниципального образования город Пермь в лице Департамента финансов Администрации г. Перми (далее - Департамент, заявитель) на решение Арбитражного суда Пермского края от 16.10.2012 по делу N А50-17451/2012 и постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 12.12.2012 по тому же делу.

Лица, участвующие в деле, извещены надлежащим образом о времени и месте судебного разбирательства, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Федерального арбитражного суда Уральского округа. Их представители в судебное заседание не явились.

Индивидуальный предприниматель Пирожкова Антонина Ивановна (далее - предприниматель, истец) обратился в Арбитражный суд Пермского края с иском к Департаменту о взыскании за счет казны муниципального образования город Пермь убытков в сумме 653 979 руб. 46 коп., возникших в результате перевозки в 2009 году граждан, предъявлявших льготные проездные документы.

К участию в дело в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора привлечены: муниципальное бюджетное учреждение "Городское управление Транспорта", Департамент дорог и транспорта администрации г. Перми.

Решением суда первой инстанции от 16.10.2012 (судья Алексеев А.Е.) исковые требования удовлетворены.

Постановлением Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 12.12.2012 (судьи Савельева Н.М., Голубцов В.Г., Гулякова Г.Н.) решение суда оставлено без изменения.

В кассационной жалобе Департамент просит названные судебные акты отменить как принятые по неполно выясненным обстоятельствам, с нарушением требований законодательства.

Заявитель указывает, что предпринимателем не представлено доказательств несения убытков в связи с перевозкой студентов и школьников в объеме большем, чем была получена компенсация в соответствии с порядком и договором.

Департамент указывает, что при исполнении бюджета города 2009 года по расходам на данные цели применялся порядок расчета, установленный постановлением администрации г. Перми от 27.03.2009 N 162 "Об утверждении Порядка предоставления субсидий за счет средств бюджета города Перми перевозчикам, осуществляющим регулярные перевозки пассажиров на поселенческих маршрутах городского сообщения". В связи с этим заявитель полагает, что у муниципального образования г. Перми отсутствуют какие - либо иные расходные обязательства перед предпринимателями-перевозчиками, кроме субсидий, выплачиваемых перевозчикам, установленных названным постановлением администрации г. Перми.

Кроме того, Департамент полагает, что представленный предпринимателем расчет убытков (выпадающих доходов) от перевозки в 2009 году пассажиров по льготным проездным документам студентов, школьников и пенсионеров не может быть принят судом, так как не подтверждает его реальный ущерб и не соответствует ст. 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

По мнению ответчика, Департамент финансов администрации г. Перми не является надлежащим ответчиком по данному делу, поскольку не является главным распорядителем средств бюджета.

Как следует из материалов дела, истец является индивидуальным предпринимателем, осуществляющим деятельность по перевозке пассажиров на основании лицензии.

В 2009 году предприниматель оказывал услуги по перевозке пассажиров -учащихся общеобразовательных школ и учреждений начального профессионального образования (далее - учащиеся), учащихся учреждений высшего и среднего специального образования дневной формы обучения (далее - студенты), жителей города Перми, имеющих право на трудовую пенсию по старости, но не имеющих права на меры социальной поддержки в соответствии с федеральным или региональным законодательством (далее - пенсионеров), имеющих соответствующие проездные билеты на основании договора на осуществление пассажирских перевозок автомобильным транспортом на маршрутах регулярного сообщения г. Перми от 01.01.2006 N 89-06, заключенного с муниципальным комитетом по транспорту администрации г. Перми.

Согласно указанному договору перевозчик обязуется осуществлять перевозку льготных категорий пассажиров и пассажиров, имеющих социальные проездные документы и проездные документы студентов (учащихся), в порядке, установленном действующим законодательством Российской Федерации, Пермской области, нормативными правовыми актами города Перми (п. 3.1.9). В соответствии с п. 6.3 договора выпадающие доходы перевозчика от перевозки пассажиров с использованием социальных проездных документов и проездных билетов студентов (учащихся) подлежат компенсации за счет средств, выделенных на эти цели бюджетами всех уровней, в соответствии с законодательством Российской Федерации, Пермской области, нормативно-правовыми актами г. Перми. Компенсация перевозчику убытков и выпадающих доходов, связанных с перевозкой пассажиров на городских маршрутах регулярного сообщения, из бюджета г. Перми осуществляется в порядке, установленном действующими нормативными правовыми актами (п. 6.4).

Льготные проездные документы реализовывало МУ "Городское управление пассажирского транспорта". Вырученные средства распределялись среди перевозчиков пропорционально доле каждого перевозчика в выручке от реализации льготных проездных билетов согласно Методике распределения доходов от перевозки пассажиров в городском пассажирском транспорте, разработанной комитетом по промышленной политике и транспорту администрации г. Перми от 30.07.2004, а с 01.02.2009 - в соответствии с Порядком распределения денежных средств, поступивших от реализации проездных документов, между перевозчиками, осуществляющими пассажирские перевозки на маршрутах регулярного сообщения города Перми, утвержденного Постановлением администрации г. Перми от 17.11.2009 N 873.

Согласно данным исследования пассажиропотока в 2009 году количество поездок студентов (учащихся), лиц, имеющих право на трудовую пенсию по старости, предъявляющих льготные проездные документы, в месяц значительно превысило расчетное количество поездок, включенное в стоимость ЛПБ.

Поскольку каких-либо выплат в качестве компенсации выпадающих доходов, понесенных предпринимателем в связи с перевозкой студентов, учащихся, пенсионеров по ЛПБ, не было получено, истец обратился в арбитражный суд.

Удовлетворяя исковые требования, суды исходили из следующего.

В соответствии со ст. 15 Гражданского кодекса Российской Федерации лицо, право которого нарушено, может требовать полного возмещения причиненных ему убытков, если законом или договором не предусмотрено возмещение убытков в меньшем размере. Под убытками понимаются расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода).

По искам о взыскании убытков доказыванию подлежат наличие убытков, их размер, противоправное поведение ответчика и причинная связь между этими обстоятельствами.

Убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежат возмещению Российской Федерацией, соответствующим субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием (ст. 16 Гражданского кодекса Российской Федерации).

В ст. 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации установлено, что вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежит возмещению. Вред возмещается за счет соответственно казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования. В случаях, когда в соответствии с Кодексом или другими законами причиненный вред подлежит возмещению за счет казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования, от имени казны выступают соответствующие финансовые органы, если в соответствии с п. 3 ст. 125 Гражданского кодекса Российской Федерации эта обязанность не возложена на другой орган, юридическое лицо или гражданина (ст. 1071 Гражданского кодекса Российской Федерации).

Согласно п. 1, 5 ст. 790 Гражданского кодекса Российской Федерации за перевозку пассажиров взимается провозная плата, установленная соглашением сторон, если иное не предусмотрено законом или иными правовыми актами. В случаях, когда в соответствии с законом или иными правовыми актами установлены льготы или преимущества по провозной плате за перевозку грузов, пассажиров и багажа, понесенные в связи с этим расходы возмещаются транспортной организации за счет средств соответствующего бюджета.

Как разъяснил Пленум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в п. 16-19 Постановления от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации", в тех случаях, когда публично-правовое образование в правовых актах, принимаемых во исполнение законов, установивших льготы, предусматривает последующую компенсацию не полученной от потребителей платы, неисполнение этой обязанности по компенсации влечет возникновение убытков у лица, реализовавшего товары (выполнившего работы, оказавшего услуги) по льготным ценам или без получения платы от потребителя.

Ответчиком по делам о взыскании убытков, вызванных неисполнением публично-правовым образованием обязанности по возмещению платы, не полученной от льготных категории потребителей, является непосредственно публично-правовое образование, к расходным обязательствам которого было отнесено финансирование соответствующих льгот.

В ч. 5 ст. 20 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусмотрено, что органы местного самоуправления вправе устанавливать за счет средств бюджета муниципального образования (за исключением финансовых средств, передаваемых местному бюджету на осуществление целевых расходов) дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право.

Во исполнение вышеуказанной нормы, а также ст. 41 Устава г. Перми решениями Пермской городской Думы введены льготы по провозной плате для студентов, учащихся и пенсионеров.

Так, согласно п. 2 Порядка формирования тарифов на регулярные перевозки пассажиров и багажа автомобильным и городским электрическим транспортом на поселенческих и межмуниципальных маршрутах городского и пригородного сообщения, утвержденного решением Пермской городской Думы от 23.12.2008 N 418 (в редакции решения Пермской городской Думы от 27.01.2009 N 4) к отдельным категориям населения, для которых установлен особый порядок оплаты проезда на маршрутах городского сообщения (за исключением перевозок в режиме маршрутного такси) с использованием проездного документа отнесены студенты, учащиеся, пенсионеры. Последняя категория введена с 01.02.2009.

Во исполнение указанного решения администрацией города Перми разработан и утвержден Порядок оформления, реализации проездных документов для отдельных категорий пассажиров на маршрутах городского сообщения (автобус, трамвай, троллейбус) в городе Перми и проезда с использованием проездных билетов (Постановление от 27.01.2009 N 26).

Согласно указанному Постановлению студентам, учащимся и пенсионерам предоставляется право проезда без дополнительной оплаты на маршрутах городского сообщения.

Стоимость проездных билетов для студентов, учащихся и пенсионеров установлена постановлениями администрации г. Перми от 27.01.2009 N 25 и от 18.01.2009 N 876.

С 01.02.2009 стоимость проездных билетов для студентов и учащихся составила 550 руб., для пенсионеров 435 руб. С 01.12.2009 для студентов, учащихся, пенсионеров - 610 руб.

На период до 01.02.2009 стоимость проездных билетов для студентов и учащихся установлена приказом комитета по транспорту администрации г. Перми от 19.12.2007 N 130 и составила 460 руб.

Предоставив это право, публично-правовое образование - муниципальное образование г. Пермь взяло на себя соответствующие публично-правовые обязанности в отношении перевозчиков.

Таким образом, право льготного проезда для указанной категории граждан является гарантией, носящей компенсационный характер.

Исходя из этого, у соответствующего публично-правового образования, установившего соответствующую льготу, в спорный период возникли обязательства по возмещению перевозчику выпадающих доходов от предоставления права проезда по льготным проездным билетам в отношении учащихся, студентов и пенсионеров.

Согласно ст. 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации расходные обязательства муниципального образования, возникшие в результате принятия нормативных правовых актов органами местного самоуправления по вопросам местного значения, исполняются за счет собственных доходов и источников покрытия дефицита соответствующего местного бюджета.

Решением Пермской городской Думы от 23.12.2008 "О бюджете города Перми на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов" с целью компенсации убытков от перевозки пассажиров в качестве расходного обязательства выделено 116 433, 600 тыс. руб., получатель - департамент дорог и транспорта администрации города Перми (отдельные мероприятия в области автомобильного транспорта, субсидии юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям и физическим лицам).

Постановлением администрации г. Перми от 27.03.2009 N 162 "Об утверждении порядка предоставления субсидий за счет средств бюджета города Перми перевозчикам, осуществляющим регулярные перевозки пассажиров на поселенческих маршрутах городского сообщения" распространяющимся на правоотношения с 01.01.2009, установлено, что субсидии предоставляются юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям в целях возмещения затрат по осуществлению регулярных перевозок пассажиров на поселенческих маршрутах городского сообщения (п. 1.4 Порядка); субсидии предоставляются в пределах средств, предусмотренных в решении о бюджете города Перми на эти цели департаменту дорог и транспорта администрации города Перми на очередной финансовый год и плановый период (п. 1.5 Порядка).

Таким образом, из анализа данного нормативного правового акта не следует, что предусмотренные им субсидии компенсируют указанные в исковом заявлении убытки. Принятие указанного Порядка обусловлено нормами Федерального закона N 131-ФЗ, в частности п. 7 п. 1 ст. 16, относящими к вопросам местного значения городского округа создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организации транспортного обслуживания населения в границах городского округа. Данный Порядок не предусматривает компенсации убытков, возникающих в связи с предоставлением отдельным категориям граждан льгот по проезду в общественном транспорте.

Кроме того, обстоятельств, свидетельствующих о том, что муниципальное образование г. Пермь в качестве своего расходного обязательства при формировании бюджета учло средства на оказание мер социальной поддержки граждан, предоставленных на основании актов органов местного самоуправления, в частности на льготный проезд студентов, учащихся и пенсионеров, судами не установлено.

Нормативные правовые акты о порядке компенсации, установлении механизма компенсации убытков от перевозки льготной категории пассажиров (выпадающих доходов), связанных с введением на территории г. Перми льготных проездных документов, в спорный период не принимались.

Суды, установив, что предприниматель в 2009 году осуществлял пассажирские перевозки на автомобильном транспорте на регулярных автобусных маршрутах, предоставляя льготным категориям граждан бесплатный проезд, исходя из этого пришли к обоснованному выводу о том, что истец вправе рассчитывать на компенсацию расходов, понесенных в связи с предоставлением бесплатного проезда отдельным категориям граждан.

Судами также установлено, что расчет выпадающих доходов истца основан на следующих показателях: общее количество реализованных студентам, учащимся, пенсионерам льготных проездных билетов (далее - ЛПБ), стоимость одной поездки (тариф), количество поездок по одному проездному документу раздельно по категориям в месяц (по данным обследования пассажиропотока, утвержденными председателем комитета по транспорту и начальником МУ "Горпассажиртранс"), доходы от реализации проездных документов (студенческим, ученическим, пенсионным), как величина уменьшающая сумму исковых требований.

При этом общее количество реализованных льготных проездных документов и выручка от их реализации на территории г. Перми, доля истца в выручке от продажи льготных проездных документов за 2009 год и размеры денежных средств, полученных предпринимателем, соответствуют данным оператора - МУ "Городское управление пассажирского транспорта" (МБУ "Гортранс") и в целом не оспариваются лицами, участвующими в деле. Также истцом учтены соответствующие показатели в определенные периоды его деятельности по категориям льготников, исходя из нормативного правового регулирования.

На основании перечисленных документов предпринимателем определена нормативно-расчетная цена одного ЛПБ на полный месяц, и на полмесяца, как производное от количества поездок одного пассажира по ЛПБ (расчет средневзвешенного количества поездок по проездным документам, согласно предоставленным данным и установленного тарифа) с разбивкой по категориям льготников (учащиеся, студенты, пенсионеры).

Выпадающие доходы от перевозки одного пассажира представляют собой разницу между нормативно-расчетной ценой и фактической стоимостью ЛПБ, которая определена путем деления денежных средств, полученных от реализации ЛПБ на количество реализованных ЛПБ, по данным отчетов группы реализации билетной продукции о полученных доходах от продажи проездных билетов за 2009 год.

Сумма убытков представляет собой долю истца в общей сумме выпадающих доходов всех перевозчиков, возникших в результате перевозки общего количества граждан, имеющих ЛПБ, определенную с учетом удельного веса истца в общем объеме денежных средств, полученных за 2009 год от реализации ЛПБ. При расчете истцом использованы данные об удельном весе, определенные МБУ "Гортранс" исходя из объемов транспортной работы истца, в соответствии с методикой распределения доходов от реализации ЛПБ на городской пассажирский транспорт, для расчета суммы денежных средств, подлежащей перечислению истцу от продажи ЛПБ.

Учитывая изложенное, установив, что льготы по бесплатному проезду отдельных категорий граждан в городском транспорте являются расходными обязательствами местного бюджета, при этом незаконное бездействие Департамента по компенсации убытков от предоставления таких льгот перевозчику по причине отсутствия механизма, реализующего на практике право предпринимателя на полное их возмещение за счет Департамента независимо от рентабельности работы перевозчика или объема билетной выручки, проверив представленный предпринимателем расчет, суды пришли к выводу об обоснованности требований о взыскании с Департамента 653 979 руб. 46 коп.

Довод Департамента о том, что у муниципального образования г. Перми отсутствуют какие - либо иные расходные обязательства перед предпринимателями-перевозчиками, кроме субсидий, выплачиваемых перевозчикам, установленных названным постановлением администрации г. Перми, судом кассационной инстанции не принимается, поскольку обязанность Департамента по возмещению расходов предпринимателю, осуществляющему перевозку льготных категорий пассажиров, обусловлена самим фактом предоставления льгот гражданам, имеющим право на их получение, и соответствующее обязательство муниципального образования может быть прекращено только путем его исполнения, то есть путем возмещения истцу понесенных им расходов. Учитывая отсутствие на нормативном уровне способа расчета размера неполученной платы от проезда льготной категории граждан, использование расчетного метода, исходя из конкретных обстоятельств, не может быть признано необоснованным.

Таким образом, на истца как лицо, осуществляющее предпринимательскую деятельность, не возложено бремя несения расходов по реализации нормативных актов органов местного самоуправления о льготах отдельным категориям граждан. Выполнение этой обязанности предпринимателем противоречит целям его деятельности.

Доводы о том, что предпринимателем не представлено доказательств убытков в связи с перевозкой студентов и школьников в объеме большем, чем была получена компенсация в соответствии с порядком и договором, представленный расчет убытков по ЛПД не подтверждает реальный ущерб истца, также отклонены судами как противоречащие материалам дела.

Ссылка заявителя на то, что он не является надлежащим ответчиком по делу, несостоятельна, рассмотрена судами и ей дана надлежащая оценка.

С учетом изложенного кассационная жалоба удовлетворению не подлежит.

Руководствуясь ст. 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Пермского края от 16.10.2012 по делу N А50-17451/2012 и постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 12.12.2012 по тому же делу оставить без изменения, кассационную жалобу МО г. Перми в лице Департамента финансов Администрации г. Перми - без удовлетворения.

Председательствующий

Е.О. Черкезов

Судьи

А.В. Кангин И.А. Татаринова