Постановление Арбитражного суда Уральского округа от 15 августа 2018 г. N Ф09-3795/18 по делу N А60-46967/2017

Екатеринбург

15 августа 2018 г.

Дело N А60-46967/2017

Резолютивная часть постановления объявлена 09 августа 2018 г.

Постановление изготовлено в полном объеме 15 августа 2018 г.

Арбитражный суд Уральского округа в составе:

председательствующего Поротниковой Е. А.,

судей Сухановой Н. Н., Токмаковой А. Н.

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Департамента лесного хозяйства по Уральскому Федеральному округу (далее - Департамент лесного хозяйства) на постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 21.03.2018 по делу N А60-46967/2017 Арбитражного суда Свердловской области.

Представители лиц, участвующих в деле, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного разбирательства, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Арбитражного суда Уральского округа, в судебное заседание не явились.

От Департамента недропользования и природных ресурсов Ханты-Мансийского автономного округа - Югры (далее - заявитель, Департамент недропользования) в суд кассационной инстанции поступило ходатайство о рассмотрении спора в отсутствие его представителя. Ходатайство судом кассационной инстанции рассмотрено и удовлетворено в соответствии с частью 3 статьи 284 АПК РФ.

Департамент недропользования обратился в Арбитражный суд Свердловской области с заявлением о признании незаконным бездействия Департамента лесного хозяйства по своевременному извещению заявителя о содержании вынесенного предписания от 17.03.2017 N 5/5-отр, признании такого предписания недействительным.

Решением суда от 13.12.2017 (судья Водолазская С.Н.) заявленные требования удовлетворены частично. Суд признал недействительным пункт 3 оспариваемого предписания. В удовлетворении остальной части требований отказано.

Постановлением Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 21.03.2018 (судьи Васева Е.Е., Муравьева Е.Ю., Трефилова Е.М.) решение суда изменено, резолютивная часть решения изложена в новой редакции. Суд признал незаконным бездействие Департамента лесного хозяйства по своевременному извещению заявителя о содержании вынесенного предписания от 17.03.2017 N 5/5-отр, а также недействительными пункты 2, 3 указанного предписания. Суд обязал Департамент лесного хозяйства устранить допущенные нарушения прав и законных интересов Департамента недропользования. В удовлетворении остальной части требований - отказал.

В кассационной жалобе Департамент лесного хозяйства просит постановление суда апелляционной инстанции в части удовлетворенных требований отменить, оставить в данной части в силе решение суда первой инстанции, ссылаясь на неправильное применение судом норм материального права, несоответствие его выводов фактическим обстоятельствам дела.

В кассационной жалобе заявитель настаивает на соответствии пункта 2 оспариваемого предписания, указывающего на необходимость обеспечения укомплектования штатной численности работников пожарно-химических станций и работников парашютно-десантной пожарной службы в авиаотделениях бюджетного учреждения Ханты-Мансийского автономного округа - Югры "База авиационной и наземной охраны лесов" (далее - БУ ХМАО "База авиационной и наземной охраны лесов", бюджетное учреждение), нормам действующего законодательства. Предписание в указанной части, как отмечает заявитель жалобы, является исполнимым, прав и законных интересов заявителя, как государственного органа ответственного за подготовку и надлежащее функционирование сети наземных пожарно-химических станций на территории Ханты-Мансийского автономного округа, не нарушает. Доводы Департамента недропользования в этой части (поддержанные апелляционным судом) о том, что не укомплектование за 2 месяца до начала пожароопасного периода штатной численности работников пожарно-химических станций и работников парашютно-десантной службы не свидетельствует о нарушении Положения о пожарно-химических станциях, утвержденного Приказом Федеральной службы лесного хозяйства России от 19.12.1997 N 167 (далее - Положение N 167) и Инструкции по авиационной охране лесов, утвержденной Приказом Федеральной службы лесного хозяйства России от 22.09.1997 N 122 (далее - Инструкция N 122) - несостоятельны, поскольку штатная численность согласно предписанию должна быть укомплектована на 100 % к 01.07.2017 (то есть в период пожароопасного сезона).

Также не являются состоятельными, по мнению Департамента лесного хозяйства, доводы заявителя и выводы апелляционного суда в части нарушения прав Департамента недропользования поздним получением оспариваемого предписания. Факт своевременного извещения заявителя о содержании вынесенного предписания материалами дела подтвержден. В ходе рассмотрения настоящего дела заявителем не было указано, какие его права нарушены поздним направлением предписания, при том, что по ходатайству Департамента недропользования срок исполнения пункта 1 оспариваемого предписания был продлен до 01.07.2017. Более того, ни в срок до указанной даты, ни в более поздний срок предписание Департаментом недропользования не исполнено.

Департамент недропользования представил отзыв на кассационную жалобу, в котором просит обжалуемое постановление апелляционного суда оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Проверив законность обжалуемого судебного акта в пределах доводов, изложенных в кассационной жалобе, в порядке, предусмотренном статьями 274, 284, 286 АПК РФ, суд кассационной инстанции пришел к следующим выводам.

При рассмотрении спора судами установлено, что на основании Приказа от 03.03.2017 N 60 Департаментом лесного хозяйства в период с 09.03.2017 по 13.03.2017 проведена внеплановая выездная проверка исполнения Департаментом недропользования переданных ему полномочий Российской Федерации в области лесных отношений по вопросу обеспечения готовности к пожароопасному сезону 2017 года, в ходе которой сделан вывод о том, что планы тушения лесных пожаров на территории лесничеств Ханты-Мансийского автономного округа - Югры не соответствуют требованиям действующего законодательства, а именно пунктам 3, 6, 7 пункту 1 раздела IV, пункту 4 раздела IV, пункту 1 раздела V постановления Правительства Российской Федерации от 17.05.2011 N 377 "Об утверждении Правил разработки и утверждения плана тушения лесных пожаров и его формы", пунктам 4, 6, 7, 8, 10, 11, 19, 22, 23, 24, 25, 26, 27 Приказа Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 16.12.2013 N 591 "Об утверждении Методических указаний по заполнению формы плана тушения лесных пожаров"; в нарушение Положения 167, Инструкции N 122 не укомплектована штатная численность пожарно-химических станций и работников парашютно-десантной пожарной службы в авиаотделениях БУ ХМАО "База авиационной и наземной охраны лесов"; арендаторы лесных участков не выполнили в полном объеме мероприятия по противопожарному обустройству лесов предусмотренные проектами освоения лесов и договорами аренды лесных участков.

По результатам проверки составлен акт от 13.03.2017 N 05-отр и вынесено предписание от 17.03.2017 N 5/5-отр об устранении выявленных нарушений, которым на Департамент недропользования возложена обязанность:

- в срок до 01.06.2017 внести изменения в планы тушения лесных пожаров на территории лесничеств Ханты-Мансийского автономного округа - Югры в соответствии с установленными требованиями законодательства, в том числе: информацию об организациях, осуществляющих меры пожарной безопасности (в частности: информацию об ответственных за линии электропередач, нефтепроводы, газопроводы, дороги; об учреждениях, организациях, иных юридических лицах, крестьянских (фермерских) хозяйствах, общественных объединениях, индивидуальных предпринимателях, должностных лицах, гражданах Российской Федерации, иностранных гражданах, лицах без гражданства, владеющих, пользующихся и (или) распоряжающиеся территорией, прилегающей к лесу по внешней и внутренней границе лесничества и осуществляющие меры пожарной безопасности;

о лесопользователях); об исходной и конечной точке участка лесной дороги, о типе покрытия, об особенностях использования, о наличии мостов, их типе и грузоподъемности, об ограничениях для некоторых видов техники, в случае если они имеются; о типе покрытия посадочной площадки, об особенностях использования площадки и факторах, которые могут оказать влияние на безопасность воздушного судна; сведения об объектах, способных выполнять функциональные задачи противопожарных разрывов, минерализованных полос в пожароопасный период (просеки, реки, дороги, линии электропередач, нефтепроводы, газопроводы); информацию об используемой системе координат; о типах всех водоемов в соответствии с целевым применением;

о необходимом количестве лесопожарных формирований, их сотрудников, снаряжения, инвентаря, техники и оборудования в зависимости от уровня пожарной опасности в режимах повседневной готовности, повышенной готовности и чрезвычайной ситуации с учетом местных условий; о лицах иных ведомств, допущенных к руководству тушения лесных пожаров расположенных на сопредельных территориях по внешней и внутренней границе лесничества; график и порядок работы рабочей группы (штаба) при комиссии по чрезвычайным ситуациям и обеспечению пожарной безопасности муниципального уровня, отвечающей за координацию работ, связанных с тушением лесных пожаров на территории лесничества в режимах повседневной готовности, повышенной готовности и чрезвычайной ситуации; об условиях или основаниях, в соответствии с которыми выполняются мероприятия по содействию; информацию в текстовом, табличном и графическом отображении о лесопожарных формированиях, которые способны прибыть на место лесного пожара, находящегося за пределами зоны ответственности этого формирования; порядок маневрирования лесопожарных формирований; информацию о территориях, где имеется в пожароопасный период потенциальная угроза перехода лесных пожаров на земли сельскохозяйственного назначения, промышленности, транспорта, особо охраняемых территорий и объектов, запаса; о конкретных мероприятиях, в том числе на карте-схеме, по противопожарному обустройству, которые требуют выполнения по недопущению перехода лесных пожаров на объекты экономики и жизнедеятельности, объекты с экологической ценностью; сведения о месторасположении проведения мероприятий по противопожарному обустройству по недопущению перехода лесных пожаров на земли сельскохозяйственного назначения, промышленности, транспорта, особо охраняемых территорий и объектов, запаса; информацию о территориях, прилегающих к лесу по внешней и внутренней границе лесничества, которые в период со дня схода снежного покрова до установления устойчивой дождливой осенней погоды или образования снежного покрова очищают от сухой травянистой растительности, пожнивных остатков, валежника, порубочных остатков, мусора и других горючих материалов на полосе шириной не менее 10 метров от леса либо отделяют лес противопожарной минерализованной полосой шириной не менее 0,5 метра или иным противопожарным барьером;

о территориях, где имеется в пожароопасный период потенциальная угроза перехода пожаров от земель сельскохозяйственного назначения и земель иных категорий (сельскохозяйственного назначения, промышленности, транспорта, особо охраняемых территорий и объектов, запаса) в леса, в том числе расположенные на землях лесного фонда; о мероприятиях по противопожарному обустройству, которые требуют выполнения для недопущения перехода пожаров от населенных пунктов, земель сельскохозяйственного назначения и земель иных категорий (промышленности, транспорта, особо охраняемых территорий и объектов, запаса) в леса, в том числе расположенные на землях лесного фонда; о средствах пожаротушения, находящихся в пунктах сосредоточения пожарного инвентаря, расположенных на территории лесничества (лесопарка), размещенных в различных организациях, в подразделениях специализированных учреждений, у лиц, использующих леса; о всех лесопользователях, которые используют леса;

о месторасположении линейных объектов (линии электропередач, газопроводы, нефтепроводы, дороги (автомобильные, железные) (пункт 1 предписания);

- в срок до 01.07.2017 обеспечить укомплектование штатной численности работников пожарно-химических станций (штатная численность 543 человека) и работников парашютно-десантной пожарной службы в авиаотделениях БУ ХМАО "База авиационной и наземной охраны лесов" (штатная численность 336 человек) (пункт 2 предписания);

- принять меры по привлечению лиц, использующих леса с нарушением лесного законодательства к установленной законом ответственности, и меры по досрочному расторжению договоров аренды лесных участков, принудительному прекращению права постоянного (бессрочного) пользования лесным участком при систематическом невыполнении указанными лицами, мероприятий в части охраны лесов от пожаров, предусмотренных договором аренды и проектом освоения лесов (пункт 3 предписания).

Указанное предписание от 17.03.2018 направлено в адрес заявителя почтовой связью 18.05.2017 и получено им 06.06.2017 - после истечения срока исполнения пункта 1 названного предписания (до 01.06.2017).

Полагая, что Департаментом лесного хозяйства допущено незаконное бездействие по своевременному извещению о содержании вынесенного предписания от 17.03.2017 N 5/5-отр, нарушение таким предписанием его прав и интересов, Департамент недропользования обратился в арбитражный суд с рассматриваемым заявлением.

Суд первой инстанции, частично удовлетворяя заявленные требования и признавая недействительным пункт 3 оспариваемого предписания, исходил из неясности формулировок требования, содержащегося в данном пункте, а также отсутствия у заявителя полномочий по осуществлению надзорных функций и привлечению лиц, нарушивших лесное законодательство, к административной ответственности. В удовлетворении остальной части заявленных Департаментом недропользования требований судом отказано.

Проверяя законность и обоснованность решения суда в части требований апелляционной жалобы Департамента недропользования, апелляционный суд не согласился с выводами суда первой инстанции об отсутствии совокупности правовых оснований для признания оспариваемого бездействия Департамента лесного хозяйства по своевременному извещению о содержании вынесенного предписания от 17.03.2017 N 5/5-отр незаконным, а пункта 2 названного предписания - недействительными и пересмотрел дело в указанной части по существу в рамках полномочий, предоставленных апелляционному суду статьей 266 АПК РФ. При этом в части пунктов 1 и 3 предписания апелляционный суд согласился с выводами суда первой инстанции.

Изменяя решение суда первой инстанции и излагая резолютивную часть в иной редакции, суд апелляционной инстанции, признавая недействительным пункт 2 оспариваемого предписания, исходил из того, что БУ ХМАО "База авиационной и наземной охраны лесов" хоть и находится в ведении Департамента недропользования (являющегося по отношению к бюджетному учреждению вышестоящим органом), между тем является юридическим лицом и от своего имени приобретает и осуществляет имущественные и личные неимущественные права, несет обязанности. Целью учреждения является обеспечение охраны и защиты лесов от пожаров и вредных организмов на территории Ханты-Мансийского автономного округа - Югры. Департамент недропользования не выступает работодателем и в его функции и полномочия, как вышестоящего органа бюджетного учреждения, укомплектование штата учреждения не входит, а находится в компетенции самого учреждения. Признавая оспариваемое бездействие Департамента лесного хозяйства по своевременному извещению о содержании вынесенного предписания от 17.03.2017 N 5/5-отр незаконным, суд апелляционной инстанции пришел к выводу о нарушении прав заявителя, утратившего в связи с допущенным противоправным бездействием заинтересованного лица по своевременному направлению предписания (предписание получено заявителем за пределами срока его исполнения по пункту 1, при этом, удовлетворяя ходатайство о продлении срока исполнения, на устранение нарушений заявителю отведено лишь полмесяца вместо изначально установленных 2,5 месяцев) реальную возможность по исполнению пункта 1 указанного предписания в установленные сроки.

Проверив законность обжалуемого судебного акта в рамках доводов кассационной жалобы, суд кассационной инстанции приходит к следующим выводам.

Согласно ч. 1 ст. 198, ч. 4 ст. 200, ч. 2 ст. 201 АПК РФ для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц необходимо наличие двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.

Согласно пункту 2 Положения о Департаменте лесного хозяйства по Уральскому федеральному округу, утвержденного приказом Федерального агентства лесного хозяйства от 19.06.2015 N 198 Департамент является территориальным органом Федерального агентства лесного хозяйства, действующим на территории Уральского федерального округа. На основании подпункта 2 пункта 7 Положения Департамент осуществляет контроль за осуществлением органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных полномочий в области лесных отношений с правом направления предписаний об устранении выявленных нарушений.

Департамент недропользования является исполнительным органом государственной власти Ханты-Мансийского автономного округа - Югры, осуществляющим функции по реализации единой государственной политики и нормативному правовому регулированию, управлению государственным имуществом, оказанию государственных услуг в сфере геологического изучения, использования и охраны недр, модернизации нефтегазового комплекса и рационального использования углеводородного сырья, лесных и водных отношений, использования, воспроизводства, охраны объектов животного мира и среды их обитания, организации и функционирования особо охраняемых природных территорий регионального значения (п. 1 Положения о Департаменте недропользования и природных ресурсов Ханты-Мансийского автономного округа - Югры, утвержденного Постановлением Губернатора ХМАО - Югры от 22.12.2016 N 157).

Таким образом, суды правильно установили, что исходя из приведенных положений, проведение контрольного мероприятия в отношении заявителя и вынесение по его результатам предписания входят в компетенцию Департамента лесного хозяйства.

Предписание государственного органа, являющееся ненормативным правовым актом, обязательным к исполнению под угрозой привлечения к административной ответственности лица, которому такое предписание выдано, должно быть, законным и исполнимым.

Вместе с тем, как установлено апелляционным судом, при вынесении оспариваемого предписания 17.03.2017 со сроком устранения нарушения по пункту 1 предписания 01.06.2017 срок для исполнения был установлен продолжительностью около 2,5 месяцев. Получив предписание 06.06.2018, т.е. за пределами срока его исполнения по пункту 1, заявитель письмом от 13.06.2017 обратился в адрес Департамента лесного хозяйства с ходатайством о продлении срока исполнения по пункту 1 до 01.08.2017, который, как указано выше, был продлен лишь до 01.07.2017, о чем заявителю сообщено письмом от 15.06.2017 N 02/1527 (т.е. на устранение нарушений заявителю отведено полмесяца против изначально устанавливаемых 2,5 месяцев). Указанные обстоятельства свидетельствуют о нарушении прав заявителя, утратившего в связи с допущенным противоправным бездействием Департамента лесного хозяйства по своевременному направлению предписания реальную возможность по исполнению пункта 1 предписания в установленные сроки.

Суд кассационной инстанции соглашается в данной части с выводами апелляционного суда и отклоняет доводы кассационной жалобы Департамента лесного хозяйства в этой части как необоснованные.

Вместе с тем, суд округа не может согласиться с выводом апелляционного суда, касающегося вопроса о законности пункта 2 оспариваемого предписания.

Пунктом 2 предписания Департаменту недропользования предписано обеспечить укомплектование штатной численности работников пожарно-химических станций (штатная численность 543 человека) и работников парашютно-десантной пожарной службы в авиаотделениях бюджетного учреждения Ханты-Мансийского автономного округа - Югры "База авиационной и наземной охраны лесов" (штатная численность 336 человек).

Оспаривая названный пункт предписания, Департамент недропользования ссылался на то, что его исполнение находится в зависимости от воли третьих лиц: БУ ХМАО "База авиационной и наземной охраны лесов", которое является самостоятельным юридическим лицом, директор бюджетного учреждения самостоятельно осуществляет руководство деятельностью учреждения, в том числе осуществляет прием и увольнение работников.

С такой позицией Департамента недропользования согласился суд апелляционной инстанции, отменив в указанной части решение суда.

Однако из буквального текста пункта 2 предписания не следует возложение на Департамент недропользования обязанности по приему на работу сотрудников, недостающих до 100 % укомплектования штатной численности соответствующих подразделений подведомственного и подконтрольного ему бюджетного учреждения. В данном пункте предписания указано на необходимость именно обеспечить укомплектование штатной численности работников. Меры по обеспечению в данном случае соотносятся с полномочиями и функциями Департамента недропользования по отношению к БУ ХМАО "База авиационной и наземной охраны лесов" и следуют из них.

В данном случае Департамент лесного хозяйства, как государственный орган, в чьи функции входит контроль за выполнением мер по сохранению лесов от пожаров на территории Уральского федерального округа, выдал предписание, содержащее требование об обеспечении соблюдения штатной численности подразделений, непосредственно выполняющих работы по защите лесов от пожаров, по пожаротушению, надлежащему лицу - государственному органу, в чьи полномочия входит контроль за выполнением подведомственным ему бюджетным учреждением своих задач и целей создания.

При таких обстоятельствах соответствующий вывод апелляционного суда представляется ошибочным.

Постановление апелляционного суда в части разрешения вопроса о законности пункта 2 предписания Департамента лесного хозяйства следует отменить, оставить в данной части в силе решение суда первой инстанции.

Руководствуясь статьями 286 - 289 АПК РФ, суд

ПОСТАНОВИЛ:

постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 21.03.2018 по делу N А60-46967/2017 Арбитражного суда Свердловской области отменить в части удовлетворения заявленных требований в части признания недействительным пункта 2 предписания Департамента лесного хозяйства по Уральскому Федеральному округу N 5/5-отр от 17.03.2017.

В указанной части оставить в силе решение Арбитражного суда Свердловской области от 13.12.2017 по тому же делу.

В остальной части постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда оставить без изменения.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном ст. 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

Е.А. Поротникова

Судьи

Н.Н. Суханова А.Н. Токмакова