Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 29 апреля 2013 г. N Ф09-2321/13 по делу N А50-14321/2012

Екатеринбург

29 апреля 2013 г.

Дело N А50-14321/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 23 апреля 2013 г.

Постановление изготовлено в полном объеме 29 апреля 2013 г.

Федеральный арбитражный суд Уральского округа в составе:

председательствующего Смирнова А. Ю.,

судей Столярова А. А., Купреенкова В. А.

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Гридневой Н.С., рассмотрел в судебном заседании путем использования систем видеоконференц-связи кассационные жалобы Департамента градостроительства и архитектуры администрации города Перми (далее - Департамент), индивидуального предпринимателя Романова Олега Анатольевича на постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 20.12.2012 по делу N А50-14321/2012.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Федерального арбитражного суда Уральского округа.

В судебном заседании приняли участие:

представитель Департамента - Серебрянская А.С. (доверенность от 24.12.2012);

предприниматель Романов О.А. и его представитель - Кириллов А.В. (доверенность от 09.07.2012 серии 59 АА N 0600895).

Предприниматель Романов О.А. (ИНН: 590400049700, ОГРН: 309590435100019) обратился в Арбитражный суд Пермского края с заявлением к Департаменту (ИНН: 5902292897, ОГРН: 1035900076343) о признании незаконным отказа, изложенного в письме от 18.05.2012 N СЭД-22-01-23.3-46, в утверждении градостроительного плана земельного участка, расположенного по адресу: г. Пермь, ул. Спешилова, д. 84; об обязании Департамента устранить допущенные нарушения прав и интересов заявителя путем утверждения градостроительного плана от 21.03.2012 N RU90303000-000000000 земельного участка общей площадью 4163,2 кв. м с кадастровым номером 59:01:0000000:372, расположенного по адресу: г. Пермь, Ленинский р-н, ул. Спешилова, д. 84, подготовленного открытым акционерным обществом "Пермархбюро" ( далее - общество "Пермархбюро").

Решением Арбитражного суда Пермского края от 09.10.2012 (судья Заляева Л.С.) заявленные требования удовлетворены. Признан незаконным отказ Департамента, изложенный в письме от 18.05.2012 N СЭД-22-01-23.3-46, на Департамент возложена обязанность устранить допущенные нарушения прав и интересов заявителя путем утверждения градостроительного плана земельного участка от 21.03.2012 N RU90303000-000000000, подготовленного обществом "Пермархбюро".

Постановлением Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 20.12.2012 (судьи Голубцова Ю.А., Виноградова Л.Ф., Усцов Л.А.) решение суда от 09.10.2012 отменено, в удовлетворении заявленных требований отказано.

В кассационной жалобе Департамент просит отменить постановление суда в части выводов в мотивировочной части судебного пакта относительно обязанности органа местного самоуправления обеспечить подготовку, утверждение и выдачу градостроительного плана земельного участка и незаконности отказа в выдаче градостроительного плана по причине того, что видом разрешенного использования земельного участка не предусмотрено строительство торгового центра, ссылаясь на применение не подлежащей применению при рассмотрении данного спора ч. 17 ст. 46 Градостроительного кодекса Российской Федерации. По мнению заявителя, указанная норма права не подлежит применению, поскольку предприниматель Романов О.А. обратился с заявлением об утверждении и выдаче градостроительного плана, а не о его разработке. Департамент полагает, что несоответствие вида разрешенного использования земельного участка (под автомобильную газозаправочную станцию на 100 автомашин в сутки) планируемому строительству (торговый центр) является основанием для отказа в утверждении градостроительного плана участка (ст. 40, 41 Земельного кодекса Российской Федерации). Заявитель указывает на то, что спорный земельный участок расположен за красной линией, относится к землям общего пользования, в связи с чем осуществление строительства торгового центра невозможно.

В кассационной жалобе предприниматель Романов О.А. просит отменить постановление апелляционного суда, оставить в силе решение суда первой инстанции, ссылаясь на нарушение судами ст. 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, несоответствие выводов судов фактическим обстоятельствам дела. По мнению заявителя, требования пожарной безопасности при разработке градостроительного плана соблюдены - исходя из параметров застройки, указанных в градостроительном плане, планируемый к строительству объект не относится к объектам, подъезд пожарных автомобилей к которым должен быть обеспечен со всех сторон, конфигурация пятна застройки предусматривает необходимый отступ с четырех сторон.

В отзыве на кассационную жалобу Департамента предприниматель Романов О.А. возражает против изложенных в ней доводов, считает их несостоятельными.

При рассмотрении спора судами установлено и материалами дела подтверждено, что предпринимателю Романову О.А. на праве собственности принадлежит автомобильная газозаправочная станция на 100 автомашин в сутки, в том числе, 1-этажное здание операторской общей площадью 87 кв. м, литера А, выгребная яма, литера Г, скважина, литера Г1, замощение, литера 1, замощение, литера 11 (свидетельство о государственной регистрации права от 05.08.2004); земельный участок общей площадью 4163,2 кв. м с кадастровым номером 59:01:0000000:372 из земель населенных пунктов, расположенные по адресу: г. Пермь, Ленинский р-н, ул. Спешилова, д. 84, под автомобильную газозаправочную станцию на 100 автомашин в сутки (свидетельство о государственной регистрации права от 21.09.2010, кадастровая выписка о земельном участке от 19.04.2012 N 5900/201/12-101895).

Предприниматель Романов О.А. 25.04.2012 обратился в Департамент с заявлением об утверждении градостроительного плана от 21.03.2012 N RU90303000-000000000 указанного земельного участка для строительства торгового центра.

Департамент в письме от 18.05.2012 N СЭД-22-01-23.3-46 отказал предпринимателю Романову О.А. в утверждении градостроительного плана земельного участка в связи с наличием противоречий между разрешенным использованием земельного участка - под автомобильную газозаправочную станцию и заявленным в градостроительном плане - строительство торгового центра, а также в связи с несоответствием требованиям ст. 67 Федерального закона от 22.07.2008 N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" и несоблюдением минимальных отступов от границ земельного участка, которые с севера и северо-запада пятна застройки должны составлять 6 метров.

Предприниматель Романов О.А., полагая, что отказ Департамента в утверждении градостроительного плана земельного участка является незаконным, нарушает его права и законные интересы, обратился в Арбитражный суд Пермского края с соответствующим заявлением.

На основании ч. 1 ст. 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции исходил из того, что земельный участок сформирован, поставлен на кадастровый учет, расположен на застроенной территории, предприниматель Романов О.А. имеет право возводить на принадлежащем ему земельном участке здания в соответствии с целевым назначением земельного участка и его разрешенным использованием (п. 1 ст. 40 Земельного кодекса Российской Федерации), а в соответствии с п. 2 ст. 7 Земельного кодекса Российской Федерации обладает правом самостоятельно без дополнительных разрешений и процедур согласования выбирать любой вид разрешенного использования из предусмотренных зонированием территорий видов. Поэтому, как указал суд, расхождение между заявленным и разрешенным видом использования земельного участка не является препятствием для утверждения градостроительного плана. Судом первой инстанции также сделан вывод о том, что планируемое к строительству здание торгового центра не относится к объектам, к которым Федеральным законом "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" предусмотрены требования о ширине проезда для пожарной техники не менее 6 метров; конфигурация "пятна застройки" предусматривает отступ с четырех сторон от 6 до 15 метров.

Отменяя решение суда первой инстанции и отказывая в удовлетворении заявленных требований, апелляционный суд, руководствуясь ч. 5 ст. 41, ч. 1, 2, 3 ст. 44, ч. 1, 17 ст. 46, ч. 2 ч. 7 ст. 51, ч. 2 ч. 3 ст. 55 Градостроительного кодекса Российской Федерации, исходили из того, что к спорным правоотношениям подлежит применению ч. 4 ст. 46 названного Кодекса, предусматривающей обязанность органа местного самоуправления обеспечить подготовку, утверждение и выдачу градостроительного плана по заявлению обратившегося лица, при этом отказ в выдаче испрашиваемого заявителем градостроительного плана на основании того, что разрешенным использованием земельного участка не предусмотрено строительство новых объектов недвижимости, является незаконным. Судом сделан вывод о том, что вопрос о возможности осуществления строительства того или иного объекта на земельном участке разрешается на стадии выдачи разрешения на строительство, в том числе на основании информации, содержащейся в градостроительном плане земельного участка, а не на стадии разрешения вопроса о возможности выдачи градостроительного плана.

Вместе с тем, отказывая в удовлетворении заявленных требований, апелляционный суд пришел к выводу о том, что из градостроительного плана не усматривается, что планируемый к строительству торговый центр не относится к зданиям, указанным в п. 4 ст. 67 Федерального закона от 22.07.2008 N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности", то есть к зданиям с площадью застройки более 10 000 кв. м или шириной более 100 м, подъезд пожарных автомобилей к которым должен быть обеспечен со всех сторон. Установив, что ширина проездов для пожарной техники должна составлять не менее 6 метров, а минимальные отступы от границ земельного участка согласно градостроительному плану составляют от 5,5 до 15 м, суд пришел к выводу о нарушении п. 6 ст. 67 названного Закона.

Суд кассационной инстанции полагает, что судебные акты первой и апелляционной инстанций подлежат отмене на основании следующего.

В соответствии с ч. 2 ст. 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обстоятельства, имеющие значение для правильного рассмотрения дела, определяются арбитражным судом на основании требований и возражений лиц, участвующих в деле, в соответствии с подлежащими применению нормами материального права.

Согласно ч. 5 ст. 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

При рассмотрении вопроса о соответствии планируемой постройки нормам Федерального закона "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности", суд первой инстанции пришел к выводу о том, что планируемое к строительству здание торгового центра не относится к объектам, указанным в ст. 67 названного Закона, конфигурация пятна застройки предусматривает отступ с четырех сторон расстоянием от 6 до 15 м. Апелляционный суд пришел к выводу об отсутствии в градостроительном плане доказательств неотнесения планируемого торгового центра к объектам, указанным в названной статье, в связи с чем, прияв во внимание, что минимальные отступы от границ земельного участка составляют от 5,5 м до 15 м, сделал вывод о нарушении ст. 67 Закона.

Вместе с тем, в нарушение приведенных норм Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации апелляционный суд не учел, что обязанность по доказыванию несоответствия планируемого торгового центра ст. 67 Федерального закона "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" возложена на Департамент. Судами по существу не исследован вопрос о параметрах планируемого к постройке здания, не дана аргументированная оценка доводу предпринимателя Романова О.А. об отсутствии доказательств планирования строительства здания площадью застройки более 10 000 кв. м или шириной более 100 м, а также его доводу о невозможности согласно пятну застройки возведения объекта шириной более 100 м, что, по его мнению, подтверждается ситуационным планом (л.д. 21).

Рассматривая вопрос об имеющихся разночтениях в представленных предпринимателем Романовым О.А. в Департамент документах в части вида разрешенного использования земельного участка, суд кассационной инстанции исходит из следующего.

Предприниматель Романов О.А. исходит из того, что на территории, к которой отнесен спорный земельный участок, отсутствует принятый и утвержденный в соответствии с нормами действующего законодательства градостроительный регламент, что не опровергается Департаментом, поэтому он вправе по своему усмотрению изменить вид разрешенного использования земельного участка.

Департамент не согласен с такой позицией и считает, что в этом случае он будет обязан выдавать градостроительный план любому лицу, пожелавшему возвести на принадлежащем ему земельном участке любой объект недвижимости, какой он только пожелает, не считаясь с правовыми актами, регулирующими порядок застройки территории, на которой расположен этот участок.

К основным принципам законодательства о градостроительной деятельности относится осуществление строительства на основе документов территориального планирования и правил землепользования и застройки (подп. 4 ст. 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территории регулируются законодательством о градостроительной деятельности (ч. 1 ст. 4 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В соответствии с ч. 3 ст. 30 названного Кодекса правила землепользования и застройки разрабатываются в целях создания условий для планировки территорий муниципальных образований. Правила землепользования и застройки включают в себя: 1) порядок их применения и внесения изменений в указанные правила; 2) карту градостроительного зонирования; 3) градостроительные регламенты. Порядок применения правил землепользования и застройки и внесения в них изменений включает в себя положения об изменении видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства физическими и юридическими лицами.

Согласно ст. 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом: возможности сочетания в пределах одной территориальной зоны различных видов существующего и планируемого использования земельных участков; функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом поселения, генеральным планом городского округа, схемой территориального планирования муниципального района; определенных территориальных зон; сложившейся планировки территории и существующего землепользования; планируемых изменений границ земель различных категорий.

В результате градостроительного зонирования могут определяться жилые, общественно-деловые, производственные зоны, зоны инженерной и транспортной инфраструктур, зоны сельскохозяйственного использования, зоны рекреационного назначения, зоны особо охраняемых территорий, зоны специального назначения, зоны размещения военных объектов и иные виды территориальных зон. Помимо предусмотренных настоящей статьей, органом местного самоуправления могут устанавливаться иные виды территориальных зон, выделяемые с учетом функциональных зон и особенностей использования земельных участков и объектов капитального строительства (ст. 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В соответствии с ч. 1 ст. 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации градостроительным регламентом определяется правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства.

В силу ч. 7 ст. 36 названного Кодекса использование земельных участков, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, определяется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации или уполномоченными органами местного самоуправления в соответствии с федеральными законами.

Решения об изменении одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных на землях, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, на другой вид такого использования принимаются в соответствии с федеральными законами (ч. 5 ст. 37 данного Кодекса).

На основании ч. 1, 3, 8, 9 ст. 42 Градостроительного кодекса Российской Федерации подготовка проекта планировки территории осуществляется для выделения элементов планировочной структуры, установления параметров планируемого развития элементов планировочной структуры, зон планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения. Основная часть проекта планировки территории включает в себя чертеж или чертежи планировки территории, на которых отображаются: а) красные линии; б) линии, обозначающие дороги, улицы, проезды, линии связи, объекты инженерной и транспортной инфраструктур, проходы к водным объектам общего пользования и их береговым полосам; в) границы зон планируемого размещения объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения, иных объектов капитального строительства; г) границы зон планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения. Состав и содержание проектов планировки территории, подготовка которых осуществляется на основании документов территориального планирования субъекта Российской Федерации, документов территориального планирования муниципального образования, устанавливаются настоящим Кодексом, законами и иными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации. Проект планировки территории является основой для разработки проектов межевания территорий.

В соответствии с ч. 1, 5, 6 ст. 43 данного Кодекса подготовка проектов межевания территорий осуществляется применительно к застроенным и подлежащим застройке территориям, расположенным в границах элементов планировочной структуры. Проект межевания территории включает в себя чертежи межевания территории, на которых отображаются, в том числе, границы формируемых земельных участков, планируемых для предоставления физическим и юридическим лицам для строительства. В составе проектов межевания территорий осуществляется подготовка градостроительных планов земельных участков, подлежащих застройке, и может осуществляться подготовка градостроительных планов застроенных земельных участков.

На основании ч. 5, 10 ст. 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации органы местного самоуправления поселения, органы местного самоуправления городского округа обеспечивают подготовку документации по планировке территории на основании генерального плана поселения (за исключением случая, установленного частью 6 статьи 18 настоящего Кодекса), генерального плана городского округа, правил землепользования и застройки. Подготовка документации по планировке территории осуществляется на основании документов территориального планирования, правил землепользования и застройки в соответствии с требованиями технических регламентов, нормативов градостроительного проектирования, градостроительных регламентов с учетом границ территорий объектов культурного наследия, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, границ территорий вновь выявленных объектов культурного наследия, границ зон с особыми условиями использования территорий.

Таким образом, градостроительная деятельность осуществляется в установленном законодательством порядке с учетом регламентации правовыми актами уполномоченных органов.

В отзыве Департамент в подтверждение своей позиции ссылался на Правила землепользования и застройки г. Перми, Генеральный план г. Перми, согласно которому земельный участок, принадлежащий заявителю, расположен в зоне экологического природного ландшафта.

Судами не исследован вопрос о том, какими правовыми нормами регулируются застройка территории, на которой расположен земельный участок, принадлежащий предпринимателю Романову О.А., в отсутствие градостроительного регламента, возможно ли возведение на участке указанного предпринимателем объекта без изменения вида разрешенного использования земельного участка, если невозможно, то какими правовыми актами в этом случае регулируется порядок изменения вида разрешенного использования земельного участка.

Судами отклонена ссылка Департамента на то, что земельный участок расположен в зоне экологического природного ландшафта и на то, что в отношении указанной территории разработан проект детальной планировки жилого района "Камская долина" на правом берегу р. Камы, утвержденный решением Пермского горисполкома от 21.11.1975 N 624, так как данное обстоятельство не указывалось в качестве основания для отказа от 18.05.2012.

Вместе с тем, данное обстоятельство подлежало исследованию и оценке судами, поскольку указанный довод Департамента не является самостоятельным основанием для отказа в утверждении градостроительного плана, а заявлен в обоснование позиции заинтересованного лица о несоответствии вида разрешенного использования земельного участка с целью его использования - для строительства торгового центра.

Приведенные обстоятельства имеют существенное значение для правильного разрешения спора, однако судами не исследовались и не оценивались.

С учетом изложенного решение суда первой инстанции и постановление апелляционного суда подлежат отмене, дело - направлению на новое рассмотрение (ч. 3 ст. 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации), при котором суду следует устранить отмеченные недостатки, обозначить обстоятельства, подлежащие доказыванию, и рассмотреть спор в соответствии с нормами действующего законодательства.

Руководствуясь ст. 286, 287, 288, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Пермского края от 09.10.2012 по делу N А50-14321/2012 и постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 20.12.2012 по тому же делу отменить.

Дело направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд Пермского края.

Председательствующий

А.Ю. Смирнов

Судьи

А.А. Столяров В.А. Купреенков