Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 26 апреля 2013 г. N Ф09-3179/13 по делу N А47-9879/2012

Екатеринбург

26 апреля 2013 г.

Дело N А47-9879/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 23 апреля 2013 г.

Постановление изготовлено в полном объеме 26 апреля 2013 г.

Федеральный арбитражный суд Уральского округа в составе:

председательствующего Василенко С.Н.,

судей Кангина А.В., Черкезова Е.О.

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Управления по недропользованию по Оренбургской области (далее - управление по недропользованию, Оренбургнедра, ответчик) на решение Арбитражного суда Оренбургской области от 30.10.2012 по делу N А47-9879/2012 и постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 14.01.2013 по тому же делу.

Представители лиц, участвующих в деле, извещенных о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы надлежащим образом, путем направления в их адреса копий определения о принятии кассационной жалобы к производству заказными письмами с уведомлениями, а также размещения данной информации на официальном сайте Федерального арбитражного суда Уральского округа, в судебное заседание не явились. От Управления Министерства культуры России по Приволжскому Федеральному округу и Министерства культуры и внешних связей Оренбургской области (далее - министерство культуры) поступили ходатайства о рассмотрении дела в отсутствие их представителей, которые удовлетворены судом в силу ч. 3 ст. 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Заместитель прокурора Оренбургской области (далее - прокурор, истец) обратился в Арбитражный суд Оренбургской области с заявлением (с учетом уточнения требований в порядке, определенном ст. 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации) к управлению по недропользованию и открытому акционерному обществу "Гайский горно-обогатительный комбинат" (далее - общество "Гайский ГОК") о признании недействительным аукциона от 28.01.2011 на получение права пользования недрами с целью геологического изучения, разведки и добычи медных руд Максимовской площади в Оренбургской области, оформленного протоколом заседания аукционной комиссии по проведению аукциона на право пользования недрами с целью геологического изучения, разведки и добычи медных руд Максимовской площади в Оренбургской области от 28.01.2011 N 3-т.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены: Министерство природных ресурсов, экологии и имущественных отношений Оренбургской области (далее - министерство природных ресурсов), министерство культуры, Управление Министерства культуры России по Приволжскому Федеральному округу и Институт Степи Уральского отделения Российской академии наук.

Решением суда от 30.10.2012 (судья Пирская О.Н.) исковые требования в отношении Оренбургнедра удовлетворены, признан недействительным аукцион на право пользования недрами с целью геологического изучения, разведки и добычи медных руд Максимовской площади в Оренбургской области, состоявшийся 28.01.2011, оформленный протоколом заседания аукционной комиссии по проведению аукциона на право пользования недрами с целью геологического изучения разведки и добычи медных руд Максимовской площади в Оренбургской области от 28.01.2011 N 3. В удовлетворении исковых требований в отношении общества "Гайский ГОК" отказано.

Постановлением Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 14.01.2013 (судьи Арямов А.А., Малышев М.Б., Плаксина Н.Г.) решение суда оставлено без изменения.

В кассационной жалобе управление по недропользованию просит судебные акты отменить, ссылаясь на допущенные судами при рассмотрении дела нарушения процессуальных норм, в частности положений ст. 156, 158 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Заявитель жалобы полагает, что суд первой инстанции необоснованно принял уточнения требований, изменяющие предмет и основания иска, заявленные прокурором с нарушением положений постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 23.03.2012 N 15 "О некоторых вопросах участия прокурора в арбитражном процессе". Оренбургнедра считает, что прокурором не определено, в защиту чьих интересов предъявлен иск, а судами не разрешен вопрос - в защиту какого публично-правового образования обращается прокурор с учетом уточнения заявленных требований, что, в конечном итоге, лишило управление по недропользованию возможности осуществлять надлежащую защиту, а соответствующее публично-правовое образование - принять участие в судебном разбирательстве. При этом, как отмечает Оренбургнедра, последнее уточнение заявленных по настоящему делу требований принято судом первой инстанции после перерыва в судебном заседании в отсутствие представителя управления по недропользованию и без учета его мнения, в связи с этим ответчик был лишен возможности заявить о пропуске прокурором срока исковой давности. Заявитель жалобы полагает, что срок давности в рассматриваемой ситуации прокурором пропущен.

В обоснование жалобы Оренбургнедра также ссылается на неправильное применение судами норм материального права, в частности ст. 447-449 Гражданского кодекса Российской Федерации, а также на несоответствие выводов судов о нарушении ответчиком положений земельного законодательства и законодательства об объектах культурного наследия, проведении аукциона с нарушением положений Закона Российской Федерации от 21.02.1992 N 2395-1 "О недрах" (далее - Закон о недрах) фактическим обстоятельствам дела.

Оренбургнедра считает, что в силу закона по делу о признании торгов (аукциона) недействительными могут учитываться лишь обстоятельства, касающиеся соблюдения формальных правил процедуры аукциона, но не вопросы, связанные с существом решения аукционной комиссии, так как эти вопросы относятся к исключительной компетенции комиссии. Заявитель жалобы ссылается на то, что истец не указал, каким образом удовлетворение исковых требований приведет к восстановлению нарушенных прав, при том, что протокол от 28.01.2011 N 3, на который указал суд первой инстанции, лишь описывает процедуру проведения торгов и указывает на победителя, тогда как результаты аукциона утверждены приказом Оренбургнедра от 15.02.2011 N 018-пр, который не являлся предметом спора. Управление по недропользованию также полагает, что предмет аукциона - участок недр, который не может быть отнесен к объектам культурного наследия, а земельный участок, на котором расположены объекты культурного наследия, не являлся предметом аукциона. По мнению Оренбургнедра, наличие на земельном участке объектов культурного наследия в рассматриваемом случае не может свидетельствовать о нарушении земельного законодательства и законодательства об объектах культурного наследия, так как одним из условий аукциона являлось проведение мероприятий по определению границ и сохранению объектов культурного наследия победителем аукциона, а отвод земельного участка должен быть осуществлен после утверждения технического проекта освоения участка недр и получения необходимых согласований и экспертиз. Заявитель жалобы указывает на то, что Оренбургнедра не извещалось о наличии на Максимовском месторождении памятников культурного наследия и на момент проведения аукциона не обладало сведениями о том, что участок недр Максимовской площади расположен в пределах особо охраняемых природных территорий, которые полностью или частично изъяты из хозяйственной деятельности. При этом такие памятники не включены в соответствующий государственный реестр, и их границы не определены, а в представленных паспортах памятников отсутствует запрет на осуществление на их территории горных работ. Таким образом, как отмечает заявитель жалобы, поскольку на момент издания приказа о проведении аукциона управление по недропользованию не обладало сведениями о том, что Максимовский участок недр расположен в пределах особо охраняемых природных территорий, которые в силу Федерального закона от 14.03.1995 N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" (далее - Закон N 33-ФЗ) изъяты полностью или частично из хозяйственного использования и для которых установлен режим особой охраны, признание судами недействительным оспариваемого аукциона в силу нарушения ответчиком Закона N 33-ФЗ является неправомерным.

Управление Министерства культуры России по Приволжскому Федеральному округу, прокуратура, министерство культуры представили отзывы на кассационную жалобу, в которых просят оставить обжалуемые судебные акты без изменения, кассационную жалобу Оренбургнедра - без удовлетворения.

Проверив законность обжалуемых судебных актов, суд кассационной инстанции не находит оснований для их отмены.

Как установлено судами и следует из материалов дела, приказом Оренбургнедра от 18.08.2010 N 091 утверждены аукционная комиссия, порядок и условия проведения аукциона на право пользования недрами с целью геологического изучения, разведки и добычи медных руд Максимовской площади в Оренбургской области (т. 2 л.д. 8-24).

Извещение о проведении указанного аукциона размещено в газете "Южный Урал" от 01.09.2010 N 96 (т. 2 л.д. 69).

Протоколом заседания аукционной комиссии по проведению аукциона на право пользования недрами с целью геологического изучения, разведки и добычи медных руд Максимовской площади в Оренбургской области от 28.01.2011 N 3-т подведены итоги проведения аукциона; победителем по лоту признано общество "Гайский ГОК" (т. 2 л.д. 72-76).

Приказом Оренбургнедра от 15.02.2011 N 018 утверждены итоги аукциона со ссылкой на их оформление протоколом от 28.01.2011 N 2-т. Этим же приказом победителю аукциона - обществу "Гайский ГОК" решено предоставить лицензию на право пользования недрами Максимовской площади с целью геологического изучения и добычи медных руд (т. 1 л.д. 41).

Обществу "Гайский ГОК" 21.02.2011 выдана лицензия серии ОРБ N 02457 ТР на геологическое изучение, разведку и добычу медных руд на Максимовской площади (т. 1 л.д. 30-49, т. 2 л.д. 25-34).

В связи с поступлением 27.04.2011 в Прокуратуру Оренбургской области обращения Института Степи Уральского отделения Российской академии наук (т. 1 л.д. 178-181), прокуратурой проведена проверка законности выдачи указанной лицензии обществу "Гайский ГОК", результаты которой отражены в справке от 27.05.2011 (т. 1 л.д. 182-188). Прокурорской проверкой установлен факт нахождения на территории Максимовской площади памятника археологии "Остатки древнего горно-металлургического производства "Каргалинские медные рудники", включенного в Раздел II Перечня объектов исторического и культурного наследия федерального (общероссийского) значения, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 20.02.1995 N 176, а также памятников природы областного значения: "Кармалинские рудники", "Андреевские рудники", "Мясниковский медно-рудный яр", "Старо-Ордынский рудник" и "Старо-Ордынский овраг", включенных в перечень памятников природы областного значения, утвержденный распоряжением Главы администрации Оренбургской области от 21.05.1998 N 505-р.

Прокурор, полагая, что проведением вышеуказанного аукциона нарушены интересы государства и населения, направленные на сохранение важного природного объекта, и экономические интересы государства, заключающиеся в законном использовании территории объекта культурного наследия в допустимых целях, обратился в арбитражный суд с рассматриваемым иском.

Суд первой инстанции, рассмотрев дело с учетом уточнения заявленных требований, сделав вывод о незаконности проведения вышеуказанного аукциона, удовлетворил требования прокурора. Апелляционный суд поддержал выводы суда первой инстанции.

При этом, как следует из материалов дела, рассмотренные судом первой инстанции по существу требования о признании аукциона недействительным заявлены прокурором при первоначальном обращении в суд. Имевшее место в последующем неоднократное уточнение иска сводилось к уменьшению первоначально заявленных требований и уточнению их формулировки. Основания заявленных требований истцом в ходе судебного разбирательства не изменялись.

При названных обстоятельствах ссылка Оренбургнедра на подачу прокурором рассматриваемого иска за пределами установленного ч. 2 ст. 181 Гражданского кодекса Российской Федерации годичного срока исковой давности судом кассационной инстанции не принимается, поскольку соответствующее заявление не сделано ответчиком при рассмотрении дела в суде первой инстанции (ч. 2 ст. 199 Гражданского кодекса Российской Федерации).

В связи с изложенным подлежат отклонению, как противоречащие материалам дела, доводы заявителя кассационной жалобы о допущенных судом первой инстанции процессуальных нарушениях ввиду принятия одновременного изменения истцом предмета и оснований заявленных требований и непредоставления ответчику возможности заявить об истечении срока исковой давности.

Из материалов дела также усматривается и судами установлено, что обращение прокурора с рассматриваемым иском произведено в соответствии с абз. 3 ч. 1 ст. 52 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. В поданном в суд исковом заявлении прокурором указано на подачу иска в защиту интересов государства и граждан.

В связи с этим соответствующие доводы управления по недропользованию о неопределенности характера заявленных прокурором требований и лиц, в защиту чьих интересов такие требования заявлены, являются несостоятельными.

Нарушений норм материального права, являющихся основанием для отмены обжалуемых судебных актов, судом кассационной инстанции также не установлено.

В соответствии со ст. 6 Закона о недрах недра предоставляются, в том числе, для геологического изучения, разведки и добычи полезных ископаемых.

Предоставление недр в пользование оформляется специальным государственным разрешением в виде лицензии, являющейся документом, удостоверяющим право ее владельца на пользование участком недр в определенных границах в соответствии с указанной в ней целью в течение установленного срока при соблюдении владельцем заранее оговоренных условий. Лицензия удостоверяет право проведения работ по геологическому изучению недр, разработки месторождений полезных ископаемых (ст. 11 Закона о недрах).

Предоставление права пользования недрами осуществляется по итогам конкурсов или аукционов, проводимых в порядке, установленном ст. 13.1 Закона о недрах.

Поскольку названная норма не регулирует вопросы оспаривания результатов таких торгов, при рассмотрении настоящего спора судами правомерно применялись общие положения Гражданского кодекса Российской Федерации.

Согласно ст. 449 Гражданского кодекса Российской Федерации торги, проведенные с нарушением правил, установленных законом, могут быть признаны судом недействительными по иску заинтересованного лица. Признание торгов недействительными влечет недействительность договора, заключенного с лицом, выигравшим торги.

В данном случае суды правильно определили предмет рассматриваемого спора как проверка соблюдения правил проведения торгов, а не обстоятельств, связанных с принятием решения аукционной комиссией. Предметом оценки в настоящем случае являются обстоятельства, исключающие проведение торгов по предоставлению права пользования недрами. Таким образом, суды правомерно указали на выбор истцом надлежащего способа защиты права.

Статьей 8 Закона о недрах установлено, что пользование отдельными участками недр может быть ограничено или запрещено в целях обеспечения национальной безопасности и охраны окружающей среды. Пользование недрами на особо охраняемых территориях производится в соответствии со статусом этих территорий.

Таким образом, законом установлена прямая связь режима пользования недрами с порядком пользования особо охраняемых природных территорий, на которых такие недра расположены.

Отношения в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации регулируются Федеральным законом от 25.06.2002 N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (далее - Закон об объектах культурного наследия).

Согласно ст. 3 названного закона к одному из видов объектов культурного наследия (наряду с памятниками и ансамблями) относятся достопримечательные места, которыми являются, в частности, культурные слои, остатки построек древних городов, городищ, селищ, места совершения религиозных обрядов. Объектами археологического наследия являются частично или полностью скрытые в земле или под водой следы существования человека, включая все движимые предметы, имеющие к ним отношение, основным или одним из основных источников информации о которых являются археологические раскопки или находки. Статей 4 Закона об объектах культурного наследия объекты археологического наследия отнесены к памятникам как одному из видов объектов культурного наследия федерального значения.

В силу ст. 5 Закона об объектах культурного наследия земельные участки в границах территорий объектов культурного наследия относятся к землям историко-культурного назначения, правовой режим которых регулируется земельным законодательством Российской Федерации и данным Законом.

Статьей 1 Земельного кодекса Российской Федерации установлено, что одним из принципов земельного законодательства является приоритет сохранения особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий. Изменение целевого назначения земель, занятых объектами культурного наследия, других особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий ограничивается или запрещается в порядке, установленном законом.

В соответствии со ст. 94 Земельного кодекса Российской Федерации к землям особо охраняемых территорий относятся земли, которые имеют особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, которые изъяты в соответствии с постановлениями федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации или решениями органов местного самоуправления полностью или частично из хозяйственного использования и оборота и для которых установлен особый правовой режим. К таким землям относятся, в том числе, земли историко-культурного назначения. Земли особо охраняемых природных территорий, земли, занятые объектами культурного наследия Российской Федерации, используются для соответствующих целей. Использование этих земель для иных целей ограничивается или запрещается в случаях, установленных настоящим Кодексом, федеральными законами.

В силу ст. 99 Земельного кодекса Российской Федерации к землям историко-культурного назначения относятся объекты археологического наследия. На отдельных землях историко-культурного назначения, в том числе землях объектов культурного наследия, подлежащих исследованию и консервации, может быть запрещена любая хозяйственная деятельность. В целях сохранения исторической, ландшафтной и градостроительной среды в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации устанавливаются зоны охраны объектов культурного наследия. В пределах земель историко-культурного назначения за пределами земель населенных пунктов вводится особый правовой режим использования земель, запрещающий деятельность, несовместимую с основным назначением этих земель. Использование земельных участков, не отнесенных к землям историко-культурного назначения и расположенных в указанных зонах охраны, определяется правилами землепользования и застройки в соответствии с требованиями охраны памятников истории и культуры.

Редкие геологические обнажения, минералогические образования, палеонтологические объект и другие участки недр, представляющие особую научную и культурную ценность, могут быть объявлены в установленном порядке геологическими заповедникам, заказниками либо памятниками природы или культуры. Всякая деятельность, нарушающая их сохранность запрещается (ст. 33 Закона о недрах).

В силу ст. 33 Закона об объектах культурного наследия объекты культурного наследия подлежат государственной охране. Государственная охрана объектов культурного наследия включает в себя, в частности, государственный учет объектов, согласование проектов зон охраны объектов культурного наследия, землеустроительной документации, градостроительных регламентов, а также решений федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления о предоставлении земель и изменении их правового режима.

Статьей 34 Закона об объектах культурного наследия установлены следующие зоны охраны объектов культурного наследия: охранная зона, зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности, зона охраняемого природного ландшафта. Охранная зона - территория, в пределах которой в целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его историческом ландшафтном окружении устанавливается особый режим использования земель, ограничивающий хозяйственную деятельность и запрещающий строительство, за исключением применения специальных мер, направленных на сохранение и регенерацию историко-градостроительной или природной среды объекта культурного наследия.

В соответствии с п. 2 ст. 35 Закона об объектах культурного наследия проектирование и проведение землеустроительных, земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ на территории памятника или ансамбля запрещаются, за исключением работ по сохранению данного памятника или ансамбля и (или) их территорий, а также хозяйственной деятельности, не нарушающей целостности памятника или ансамбля и не создающей угрозы их повреждения, разрушения или уничтожения.

Пунктом 1 ст. 36 указанного Закона предусмотрено, что проектирование и проведение землеустроительных, земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ осуществляется при отсутствии на данной территории объектов культурного наследия, включенных в реестр, выявленных объектов культурного наследия либо при обеспечении заказчиком работ указанных в п. 3 данной статьи требований к сохранности расположенных на данной территории объектов культурного наследия.

В соответствии со ст. 52 Закона об объектах культурного наследия использование земельных участков, в пределах которых располагается объект археологического наследия, с нарушением названного Федерального закона и законодательства субъектов Российской Федерации об охране и использовании объектов культурного наследия запрещается.

В соответствии с преамбулой к Закону N 33-ФЗ под особо охраняемыми природными территориями понимаются участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, которые имеют особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, которые изъяты решениями органов государственной власти полностью или частично из хозяйственного использования и для которых установлен режим особой охраны. Особо охраняемые природные территории относятся к объектам общенационального достояния.

Природные объекты и комплексы объявляются памятниками природы регионального значения, а территории, занятые ими, - особо охраняемыми природными территориями регионального значения соответствующими органами государственной власти субъектов Российской Федерации (ч. 2 ст. 36 Закона N 33-ФЗ).

На территориях, на которых находятся памятники природы, и в границах их охранных зон запрещается всякая деятельность, влекущая за собой нарушение сохранности памятников природы (п. 1 ст. 27 Закона N 33-ФЗ).

Исследовав и оценив в соответствии с требованиями, определенными ст. 65, 67, 68, 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, совокупность имеющихся в деле доказательств, суды первой и апелляционной инстанций пришли к обоснованному выводу об отсутствии в данном случае правовых оснований для выставления на торги права пользования участком недр Максимовской площади для целей геологического изучения, разведки и добычи медных руд.

Судами обеих инстанций установлено и материалами дела подтверждено, что на участке недр на территории Максимовской площади, который предоставлен обществу "Гайский ГОК" по итогам оспоренного аукциона, расположены памятник археологии "Остатки древнего горно-металлургического производства "Каргалинские медные рудники", включенный в Раздел II Перечня объектов исторического и культурного наследия федерального (общероссийского) значения, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 20.02.1995 N 176, а также памятники природы областного значения "Кармалинские рудники", "Андреевские рудники", "Мясниковский медно-рудный яр", "Старо-Ордынский рудник" и "Старо-Ордынский овраг", включенные в перечень памятников природы областного значения, утвержденный распоряжением Главы администрации Оренбургской области от 21.05.1998 N 505-р, в отношении которых составлены соответствующие паспорта (т. 1 л.д. 123-129, 132-177).

При этом из представленных в материалы дела доказательств (протокола рабочего совещания по определению состава мероприятий с целью сохранения объекта культурного наследия федерального значения "Каргалинские медные рудники", обзорной карты расположения участков, пояснений к ней, письма Министерства культуры Российской Федерации от 03.12.1997, паспорта памятника археологии "Остатки древнего горно-металлургического производства "Каргалинские медные рудники") следует, что памятник культурного наследия федерального значения - "Каргалинские медные рудники" занимает более половины территории Максимовской площади, что исключает возможность осуществления горных разработок без нарушения (уничтожения) отдельных частей этого памятника

Таким образом, руководствуясь приведенными выше правовыми нормами, устанавливающими ограничения пользования указанными особо охраняемыми территориями, суды первой и апелляционной инстанций правомерно удовлетворили заявленные прокурором в отношении Оренбургнедра требования, признав недействительным аукцион на право пользования недрами с целью геологического изучения, разведки и добычи медных руд Максимовской площади в Оренбургской области, состоявшийся 28.01.2011.

Доводы Оренбургнедра, изложенные в кассационной жалобе, по существу направлены на переоценку установленных судами первой и апелляционной инстанций фактических обстоятельств дела и представленных доказательств, оснований для которой у суда кассационной инстанции в силу ст. 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не имеется.

Нарушений судами норм материального и процессуального права, являющихся основанием к отмене обжалуемых судебных актов (ст. 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации), судом кассационной инстанции не установлено.

С учетом изложенного обжалуемые судебные акты подлежат оставлению без изменения, кассационная жалоба - без удовлетворения.

Руководствуясь ст. 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Оренбургской области от 30.10.2012 по делу N А47-9879/2012 и постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 14.01.2013 по тому же делу оставить без изменения, кассационную жалобу Управления по недропользованию по Оренбургской области - без удовлетворения.

Председательствующий

С.Н. Василенко

Судьи

А.В. Кангин Е.О. Черкезов