Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 27 мая 2013 г. N Ф09-4366/13 по делу N А60-35557/2012

Екатеринбург

27 мая 2013 г.

Дело N А60-35557/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 22 мая 2013 г.

Постановление изготовлено в полном объеме 27 мая 2013 г.

Федеральный арбитражный суд Уральского округа в составе:

председательствующего Василенко С.Н.,

судей Черкезова Е.О., Сухановой Н.Н.

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Свердловской области (ОГРН 1036602648928, ИНН 6658065103; далее - управление, антимонопольный орган) на решение Арбитражного суда Свердловской области от 22.11.2012 по делу N А60-35557/2012 и постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 12.02.2013 по тому же делу.

В судебном заседании принял участие представитель антимонопольного органа - Куценко Т.С. (доверенность от 22.02.2013).

Представители иных лиц, участвующих в деле, надлежащим образом извещенных о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Федерального арбитражного суда Уральского округа, в судебное заседание не явились.

Управление имущественных, правовых отношений и неналоговых доходов муниципального образования город Алапаевск (ОГРН 1069601000700, ИНН 6601009753; далее - управление имущественных отношений, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Свердловской области с заявлением (с учетом уточнения требований в порядке, определенном ст. 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации) о признании незаконным решения антимонопольного органа от 19.12.2011 по делу N 51 о нарушении антимонопольного законодательства в части, касающейся управления имущественных отношений.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены: Глава муниципального образования город Алапаевск, Дума муниципального образования город Алапаевск, общество с ограниченной ответственностью "Омега" (далее - общество "Омега").

Решением суда от 22.11.2012 (судья Киселёв Ю.К.) заявленные требования удовлетворены; оспариваемое решение управления признано недействительным (незаконным) в части признания управления имущественных отношений нарушившим ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции).

Постановлением Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 12.02.2013 (судьи Ясикова Е.Ю., Грибиниченко О.Г., Риб Л.Х.) решение суда первой инстанции оставлено без изменения.

В кассационной жалобе антимонопольный орган просит судебные акты отменить, ссылаясь на неправильное применение (толкование) судами норм материального права.

В обоснование жалобы управление указывает на то, что действующими муниципальными правовыми актами г. Алапаевска непосредственно на управление имущественных отношений возложены функции как по разработке проектов муниципальных правовых актов, вносимых впоследствии Главой муниципального образования город Алапаевск в рамках правотворческой инициативы в представительный орган муниципального образования г. Алапаевск, так и по изменению и отмене действующих муниципальных правовых актов в случае их несоответствия действующему законодательству. В рассматриваемом случае бездействие управления имущественных отношений, то есть неисполнение им возложенных на него функций по контролю за соответствием муниципальных правовых актов требованиям федерального законодательства, а также по инициированию процедуры внесения соответствующих поправок в такие муниципальные правовые акты создало ситуацию, в которой распоряжение муниципальным имуществом г. Алапаевска осуществлялось с нарушением действующего законодательства и, как следствие, привело к ограничению, недопущению, прекращению конкуренции.

Проверив законность принятых по делу судебных актов, суд кассационной инстанции не нашел оснований для их отмены.

Как установлено судами и следует из материалов дела, антимонопольным органом 22.08.2011 на основании п. 5 ч. 2 ст. 39 Закона о защите конкуренции по результатам плановой выездной проверки (акт от 06.06.2011) возбуждено дело N 51 по признакам нарушения Главой муниципального образования город Алапаевск, Думой муниципального образования город Алапаевск, управлением имущественных отношений ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции.

В ходе проверки антимонопольным органом установлено, что Думой муниципального образования город Алапаевск утверждены Положение о передаче в аренду имущества, находящегося в собственности муниципального образования город Алапаевск (далее - Положение о передаче в аренду), (решение от 27.01.2006 N 4 в редакции от 27.09.2007) и Положение о передаче в безвозмездное пользование имущества, находящегося в собственности муниципального образования город Алапаевск (далее - Положение о передаче в безвозмездное пользование), (решение от 31.05.2007 N 46).

При этом Положение о передаче в аренду и Положение о передаче в безвозмездное пользование не учитывают требования вступившего в силу с 26.10.2006 Закона о защите конкуренции, в частности, вступившей в силу с 02.07.2008 ст. 17.1 Закона о защите конкуренции, а также вступившего в силу с 07.03.2010 приказа Федеральной антимонопольной службы от 10.02.2010 N 67 "О порядке проведения конкурсов или аукционов на право заключения договоров аренды, договоров безвозмездного пользования, договоров доверительного управления имуществом, иных договоров, предусматривающих переход прав владения и (или) пользования в отношении государственного или муниципального имущества, и перечне видов имущества, в отношении которого заключение указанных договоров может осуществляться путем проведения торгов в форме конкурса".

Антимонопольный орган также выявил, что изменения в противоречащие требованиям антимонопольного законодательства нормативные правовые акты внесены Думой муниципального образования город Алапаевск лишь 29.09.2011 (решения N 55-НПА и N 56-НПА) и опубликованы в "Алапаевской газете" 06.10.2011.

Установив вышеназванные обстоятельства, управление сделало вывод о том, что Главой муниципального образования город Алапаевск, Думой муниципального образования город Алапаевск и управлением имущественных отношений в период с момента вступления в силу вышеназванных федеральных нормативных правовых актов и до 29.09.2011 не были предприняты действия по приведению указанных муниципальных правовых актов в соответствие с нормами антимонопольного законодательства.

По результатам проведенной проверки антимонопольным органом вынесено решение от 19.12.2011, которым Глава муниципального образования город Алапаевск, Дума муниципального образования город Алапаевск, управление имущественных отношений признаны нарушившими требования ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции, что выразилось в бездействии указанных органов по приведению в соответствие с нормами Закона о защите конкуренции Положения о передаче в аренду и Положения о передаче в безвозмездное пользование, в результате данные действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции в отношении иных хозяйствующих субъектов (п. 1 резолютивной части решения); предписание о прекращении нарушения антимонопольного законодательства решено не выдавать в связи с добровольным устранением указанных нарушений (п. 2); необходимо прекратить рассмотрение дела по признакам нарушения управлением имущественных отношений п. 7 ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции, выразившегося в предоставлении преимущества хозяйствующему субъекту - обществу "Омега" путем заключения договора безвозмездного пользования (ссуды) от 07.03.2008 N 1-к в нарушение требований, установленных ст. 19, 20 указанного закона, в связи с отсутствием нарушения антимонопольного законодательства (п. 3 резолютивной части решения).

Управление имущественных отношений, считая указанное решение антимонопольного органа в части признания факта нарушения управлением имущественных отношений ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции незаконным, нарушающим его права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, обратилось в арбитражный суд с рассматриваемым заявлением. Управлением имущественных отношений также заявлено ходатайство о восстановлении пропущенного процессуального срока на подачу данного заявления в арбитражный суд.

Суд первой инстанции восстановил пропущенный процессуальный срок на подачу заявления в суд, признав уважительной причину пропуска срока, отметив при этом, что антимонопольным органом не указана точная дата получения заявителем текста оспариваемого решения.

Рассмотрев спор по существу, суд первой инстанции, сделав выводы о том, что решение антимонопольного органа от 19.12.2011 по делу N 51 в оспариваемой части не соответствует Закону о защите конкуренции и нарушает права и законные интересы заявителя, удовлетворил заявленные управлением имущественных отношений по настоящему делу требования.

Апелляционный суд указал на ошибочность вывода суда первой инстанции относительно того, что нарушение вменено управлению имущественных отношений необоснованно, в том числе в связи с тем, что Закон о защите конкуренции не содержал норм о приведении муниципальных правовых актов в соответствие с федеральным законодательством в определенный срок, обоснованно отметив, что анализ положений ст. 1, 4, 7 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) позволяет сделать вывод о том, что исходя из целей данного закона муниципальные правовые акты должны быть приведены в соответствие с федеральным законодательством в разумные сроки, даже если законодателем или судом не установлен конкретный срок. Апелляционный суд установил, что с учетом момента вступления в силу Закона о защите конкуренции и его отдельных положений у органов местного самоуправления муниципального образования город Алапаевск имелся достаточный срок для принятия изменений в действующие Положения о порядке распоряжения муниципальным имуществом.

Вместе с тем, оставляя решение суда первой инстанции без изменения и признавая недействительным решение антимонопольного органа от 19.12.2011 по делу N 51 в оспариваемой части, апелляционный суд правомерно исходил из следующего.

Как отмечено выше, оспариваемым решением антимонопольного органа управлению имущественных отношений наряду с Главой муниципального образования город Алапаевск и Думой муниципального образования город Алапаевск вменено нарушение ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции, что выразилось, по мнению управления, в бездействии указанных органов (в том числе и заявителя) по приведению в соответствие с нормами Закона о защите конкуренции Положения о передаче в аренду и Положения о передаче в безвозмездное пользование, и привело или могло привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции в отношении иных хозяйствующих субъектов.

Частью 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции установлено, что федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Согласно разъяснениям Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, данным в п. 8 постановления от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства", при рассмотрении дел, связанных с нарушением ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции, антимонопольный орган должен доказать, что оспариваемые акты органов власти, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующий орган должен указать конкретную норму федерального закона, разрешившую данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие).

В соответствии с п. 4 ст. 7 Закона N 131-ФЗ муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, данному Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Судами установлено и материалами дела подтверждено, что до 29.09.2011 муниципальные правовые акты (Положение о передаче в аренду и Положение о передаче в безвозмездное пользование) не соответствовали положениям вступившего в силу с 26.10.2006 Закона о защите конкуренции, в частности, вступившей в силу с 02.07.2008 ст. 17.1 Закона о защите конкуренции, а также вступившего в силу с 07.03.2010 приказа Федеральной антимонопольной службы от 10.02.2010 N 67.

Данное несоответствие правомерно расценено судами и антимонопольным органом как способное повлиять на состояние конкуренции и привести к ее ограничению, устранению или недопущению.

Вместе с тем в соответствии со ст. 58 Устава муниципального образования город Алапаевск (принят решением Думы муниципального образования город Алапаевск от 04.07.1996 N 43) (далее - Устав) внесение изменений в муниципальный правовой акт осуществляется органом, принявшим муниципальный правовой акт.

Как установлено судами, Положения о передаче в аренду и о передаче в безвозмездное пользование имущества, находящегося в собственности муниципального образования, утверждены решениями Думы муниципального образования город Алапаевск.

В силу ст. 46 Закона N 131-ФЗ проекты муниципальных правовых актов могут вноситься депутатами представительного органа муниципального образования, главой муниципального образования, иными выборными органами местного самоуправления, главой местной администрации, органами территориального общественного самоуправления, инициативными группами граждан, а также иными субъектами правотворческой инициативы, установленными уставом муниципального образования.

В соответствии с п. 4 ч. 4 ст. 51 Устава к полномочиям управления имущественных отношений отнесена подготовка проектов нормативных правовых актов Главы муниципального образования город Алапаевск о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и муниципальных учреждений, приобретении, использовании и отчуждении муниципальной собственности.

Руководствуясь названными правовыми нормами, суды обеих инстанций правомерно указали на недоказанность антимонопольным органом наличия у управления имущественных отношений полномочий по подготовке проектов нормативных правовых актов Думы муниципального образования город Алапаевск.

Приведенные в кассационной жалобе ссылки антимонопольного органа на Устав в той части, в которой определена правотворческая инициатива Главы муниципального образования город Алапаевск, и выводы заявителя жалобы о том, что управление имущественных отношений готовит проекты нормативных правовых актов Главы муниципального образования город Алапаевск, были предметом исследования суда апелляционной инстанции и правомерно отклонены им как основанные на неправильном толковании положений Устава.

При таких обстоятельствах, поскольку в оспариваемом решении антимонопольный орган не доказал, что управление имущественных отношений незаконно бездействовало и его бездействие образует нарушение ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции, суды первой и апелляционной инстанций обоснованно удовлетворили заявленные управлением имущественных отношений по настоящему делу требования, признав недействительным решение антимонопольного органа в оспариваемой части, как не соответствующее действующему законодательству и нарушающее права и законные интересы управления имущественных отношений.

Доводы антимонопольного органа, изложенные в кассационной жалобе, отклоняются, поскольку основаны на неправильном толковании норм материального права и по существу сводятся к переоценке представленных доказательств и обстоятельств, установленных судами в ходе рассмотрения дела по существу, оснований для которой у суда кассационной инстанции в силу ст. 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не имеется.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу ч. 4 ст. 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации безусловным основанием для отмены решения, постановления арбитражного суда, судом кассационной инстанции не установлено.

С учетом изложенного обжалуемые судебные акты подлежат оставлению без изменения, кассационная жалоба - без удовлетворения.

Руководствуясь ст. 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Свердловской области от 22.11.2012 по делу N А60-35557/2012 и постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 12.02.2013 по тому же делу оставить без изменения, кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Свердловской области - без удовлетворения.

Председательствующий

С.Н. Василенко

Судьи

Е.О. Черкезов Н.Н. Суханова