Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 12 февраля 2013 г. N 17АП-111/13

г. Пермь

12 февраля 2013 г.

Дело N А60-35557/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 11 февраля 2013 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 12 февраля 2013 года.

Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Ясиковой Е. Ю.

судей Риб Л.Х., Грибиниченко О.Г.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Радионовой Л.П.,

при участии:

от заявителя Управления имущественных, правовых отношений и неналоговых доходов муниципального образования город Алапаевск: не явились,

от заинтересованного лица Управления Федеральной антимонопольной службы по Свердловской области: Куценко Т.С., по доверенности от 24.02.2012,

от третьего лица: Главы муниципального образования г.Алапаевск: не явились,

от третьего лица: Думы муниципального образования г.Алапаевск: не явились,

от третьего лица: общества с ограниченной ответственностью "Омега": не явились,

лица, участвующие в деле, о месте и времени рассмотрения дела извещены надлежащим образом в порядке статей 121, 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на Интернет-сайте Семнадцатого арбитражного апелляционного суда,

рассмотрел в судебном заседании апелляционную жалобу заинтересованного лица Управления Федеральной антимонопольной службы по Свердловской области

на решение Арбитражного суда Свердловской области от 22 ноября 2012 года по делу N А60-35557/2012, принятое судьей Киселёвым Ю.К.,

по заявлению Управления имущественных, правовых отношений и неналоговых доходов муниципального образования город Алапаевск (ОГРН 1069601000700, ИНН 6601009753)

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Свердловской области (ОГРН 1036602648928, ИНН 6658065103)

третьи лица, не заявляющие самостоятельных требований относительно предмета спора: 1) Глава муниципального образования г.Алапаевск, 2) Дума муниципального образования г.Алапаевск, 3) общество с ограниченной ответственностью "Омега",

о признании незаконным решения,

установил:

Управление имущественных и правовых отношений и неналоговых доходов муниципального образования город Алапаевск (далее Управление) 24.08.2012 обратилось в Арбитражный суд Свердловской области с заявлением о признании незаконным решения Управления ФАС по Свердловской области от 19.12.2011 по делу N 51, которым признан факт нарушения части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции) Главой муниципального образования город Алапаевск, Думой муниципального образования город Алапаевск и Управлением имущественных отношений, выразившийся в бездействии по приведению в соответствие с нормами Федерального закона "О защите конкуренции" муниципальных правовых актов, а именно: Положения о передаче в аренду имущества, находящегося в собственности муниципального образования город Алапаевск, принятого решением Думы муниципального образования город Алапаевск от 27.01.2006 N 4 (в ред. 27.09.2007), и Положения о передаче в безвозмездное пользование имущества, находящегося в собственности муниципального образования город Алапаевск, принятого решением Думы муниципального образования город Алапаевск от 31.05.2007 N 46.

Впоследствии Управление уточнило предмет требований и просило признать незаконным указанное решение лишь в части, касающейся Управления имущественных и правовых отношений и неналоговых доходов муниципального образования город Алапаевск (л.д. 85).

Решением Арбитражного суда Свердловской области от 22 ноября 2012 года (резолютивная часть оглашена 15 ноября 2012 года) заявленные требования удовлетворены, решение антимонопольного органа N 51 от 19.12.2011 признано недействительным в части признания факта нарушения Управлением имущественных и правовых отношений и неналоговых доходов муниципального образования город Алапаевск части 1 ст. 15 Федерального закона "О защите конкуренции".

Не согласившись с принятым решением, заинтересованное лицо обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит решение отменить и принять по делу новый судебный акт.

В обоснование своих доводов антимонопольный орган ссылается на то, что у суда не имелось оснований для восстановления пропущенного процессуального срока на обжалование Решения УФАС Свердловской области. Также не соглашается с выводом суда о недоказанности УФАС обязанности органов местного самоуправления привести изданные ими муниципальные нормативные правовые акты о порядке распоряжения муниципальным имуществом в соответствие с требованиями антимонопольного законодательства. Отмечает, что необходимые изменения в Положения были внесены Думой 29.09.2011. Также не согласны с выводом суда о недоказанности наличия у Управления имущественных отношений полномочий по подготовке проектов нормативных правовых актов Думы, исходя из положений п. 12 ч. 2 ст. 33 и ст. 51 Устава муниципального образования.

В судебном заседании представитель заинтересованного лица на доводах апелляционной жалобы настаивал в полном объеме. Просит решение отменить, а апелляционную жалобу удовлетворить.

Заявитель и третьи лица надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, представителей в судебное заседание не направили, что в силу части 3 статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) не является препятствием для рассмотрения жалобы в их отсутствие. Письменные отзывы на апелляционную жалобу указанные лица не представили.

Судебное заседание в суде апелляционной инстанции проведено в порядке ст.153.1 Арбитражного процессуального кодекса РФ путем использования систем видеоконференц-связи, организованной в порядке судебного поручения Арбитражным судом Свердловской области, которым проверены полномочия участвующих в судебном заседании лиц.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены арбитражным судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном статьями 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, дело N 51 возбуждено антимонопольным органом 22.08.2011 на основании пункта 5 части 2 статьи 39 Закона о защите конкуренции по результатам плановой выездной проверки (акт от 06.06.2011).

В ходе проверки УФАС по Свердловской области установило, что Думой муниципального образования город Алапаевск утверждены Положение о передаче в аренду имущества, находящегося в собственности муниципального образования город Алапаевск (далее - Положение о передаче в аренду) (решение от 27.01.2006 N 4 в редакции от 27.09.2007), и Положение о передаче в безвозмездное пользование имущества, находящегося в собственности муниципального образования город Алапаевск (далее - Положение о передаче в безвозмездное пользование) (решение от 31.05.2007 N 46).

Антимонопольный орган пришел к выводу, что Положение о передаче в аренду и Положение о передаче в безвозмездное пользование не учитывают требования вступившего в силу с 26.10.2006 Закона о защите конкуренции, в частности, вступившей в силу с 02.07.2008 статьи 17.1 Закона о защите конкуренции, а также вступившего в силу с 07.03.2010 приказа Федеральной антимонопольной службы от 10.02.2010 N 67 "О порядке проведения конкурсов или аукционов на право заключения договоров аренды, договоров безвозмездного пользования, договоров доверительного управления имуществом, иных договоров, предусматривающих переход прав владения и (или) пользования в отношении государственного или муниципального имущества, и перечне видов имущества, в отношении которого заключение указанных договоров может осуществляться путем проведения торгов в форме конкурса".

Антимонопольный орган также установил, что изменения в противоречащие требованиям антимонопольного законодательства нормативные правовые акты внесены Думой муниципального образования город Алапаевск лишь 29.09.2011 (решения N 55-НПА и 56-НПА) и опубликованы в "Алапаевской газете" 06.10.2011.

Из этого УФАС сделан вывод, что Главой муниципального образования город Алапаевск, Думой муниципального образования город Алапаевск и Управлением имущественных отношений в период с момента вступления в силу вышеназванных федеральных нормативных правовых актов и до 29.09.2011 не были предприняты действия по приведению указанных муниципальных правовых актов в соответствие с нормами антимонопольного законодательства.

Управление ФАС 19.12.2011 приняло решение по делу N 51, которым признало факт нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции Главой муниципального образования город Алапаевск, Думой муниципального образования город Алапаевск и Управлением имущественных отношений, выразившийся в бездействии указанных органов по приведению в соответствие с нормами Закона о защите конкуренции Положения о передаче в аренду и Положения о передаче в безвозмездное пользование (л.д.17-28).

Полагая, что решение является незаконным и нарушает его права, Управление имущественных отношений обратилось в арбитражный суд с заявлением.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции восстановил Управлению пропущенный процессуальный срок на подачу заявления в суд и, рассмотрев дело, пришел к выводу о том, что решение в оспариваемой заявителем части не соответствует Федеральному закону "О защите конкуренции" и нарушает права и законные интересы Управления.

Изучив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, проверив правильность применения и соблюдение судом первой инстанции норм материального и процессуального права, арбитражный апелляционный суд приходит к следующим выводам.

В силу ч. 4 ст. 198 АПК РФ заявление может быть подано в арбитражный суд в течение трех месяцев со дня, когда гражданину, организации стало известно о нарушении их прав и законных интересов, если иное не установлено федеральным законом. Пропущенный по уважительной причине срок подачи заявления может быть восстановлен судом.

Из материалов дела следует, что решение антимонопольного органа было вынесено 24.11.2011, в полном объеме изготовлено 19.12.2011, а заявление об оспаривании решения Управление подало в арбитражный суд 17.08.2012. Вместе с заявлением Управление направило ходатайство о восстановлении пропущенного срока на обжалование решения антимонопольного органа (л.д. 29-30).

Суд первой инстанции, рассмотрев данное ходатайство, удовлетворил его, признав приведенные в нем мотивы пропуска срока свидетельствующими о наличии уважительных причин для пропуска срока, указав при этом, что антимонопольным органом не указана точная дата получения заявителем текста оспариваемого решения.

Апелляционный суд полагает, что суд первой инстанции в рассматриваемой ситуации в пределах предоставленных ему полномочий рассмотрел вопрос о восстановлении процессуального срока и разрешил его на основании внутреннего убеждения, не нарушив баланс интересов сторон и принцип равноправия. В связи с этим апелляционный суд не находит оснований для переоценки вывода суда первой инстанции о наличии оснований для восстановления заявителю пропущенного срока на обжалование решения УФАС и отклоняет соответствующий довод апелляционной жалобы антимонопольного органа.

По существу спора апелляционный суд полагает, что выводы суда первой инстанции также соответствуют представленным доказательствам и нормам материального права.

В соответствии со ст.ст. 198, 201 АПК РФ для признания ненормативного правового акта недействительным необходима совокупность двух условий: несоответствие его закону или иному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Бремя доказывания соответствия оспариваемого ненормативного акта закону или иному нормативному правовому акту в силу ч. 5 ст. 200 АПК РФ возложена на орган или лицо, принявший данный акт.

Организационные и правовые основы защиты конкуренции определены Федеральным законом "О защите конкуренции" (далее Закон N 135-ФЗ).

В соответствии с ч. 1 ст. 1 Закона N 135-ФЗ целью Закона является предупреждение и пресечение монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции на товарных рынках в Российской Федерации.

Согласно п. 7 ст. 4 Закона N 135-ФЗ под конкуренцией понимается соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

Согласно ч. 1 ст. 15 Закона N 135-ФЗ федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и(или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и(или) осуществления таких действий (бездействия).

Согласно правовой позиции, сформулированной Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации в Постановлении от 29.11.2011 N 8799/11, достаточным основанием для вывода о нарушении ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции является создание условий, возможности для наступления последствий в виде недопущения, ограничения либо устранения конкуренции.

Согласно разъяснениям Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, данным в п. 8 Постановления от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства", при рассмотрении дел, связанных с нарушением ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции, антимонопольный орган должен доказать, что оспариваемые акты органов власти, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

В соответствии с п. 4 ст. 7 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

В решении антимонопольного органа установлено и заявителем не оспаривается, что до 29.09.2011 муниципальные правовые акты (Положение о передаче в аренду и Положение о передаче в безвозмездное пользование) не соответствовали положениям вступившего в силу с 26.10.2006 Закона о защите конкуренции, в частности, вступившей в силу с 02.07.2008 статьи 17.1 Закона о защите конкуренции, а также вступившего в силу с 07.03.2010 приказа Федеральной антимонопольной службы от 10.02.2010 N 67.

Данное несоответствие правомерно расценено антимонопольным органом как способное повлиять на состояние конкуренции и привести к ее ограничению, устранению или недопущению.

Суд первой инстанции посчитал, что нарушение вменено Управлению необоснованно, в том числе, в связи с тем, что Закон о защите конкуренции не содержал норм о приведении муниципальных правовых актов в соответствие с федеральным законодательством в определенный срок.

Апелляционный суд полагает, что данный вывод ошибочен, поскольку анализ положений статей 1, 4, 7 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ позволяет сделать вывод о том, что исходя из целей данного закона муниципальные правовые акты должны быть приведены в соответствие с федеральным законодательством в разумные сроки, даже если законодателем или судом не установлен конкретный срок.

Апелляционный суд считает, что с учетом момента вступления в силу Закона о защите конкуренции и его отдельных положений, у органов местного самоуправления МО город Алапаевск имелся достаточный срок для принятия изменений в действующие Положения о порядке распоряжения муниципальным имуществом.

Вместе с тем апелляционный суд полагает, что указанный вывод суда первой инстанции не привел к принятию неправильного решения по делу в связи со следующим.

В соответствии со ст. 58 Устава муниципального образования город Алапаевск (принят Решением Думы МО г. Алапаевск от 04.07.1996 N 43) внесение изменений в муниципальный правовой акт осуществляется органом, принявшим муниципальный правовой акт.

Положения о передаче в аренду и о передаче в безвозмездное пользование имущества, находящегося в собственности муниципального образования, утверждены решениями Думы МО город Алапаевск.

Оспариваемым решением нарушение п. 1 ст. 15 Закона N 135-ФЗ антимонопольный орган вменил Главе, Думе и Управлению имущественных, правовых и неналоговых отношений и неналоговых доходов МО город Алапаевск, при этом, не указав в решении в какой части именно бездействие Управления привело к тому, что муниципальные правовые акты не были приведены в соответствие с федеральным законодательством.

В силу ст. 46 Закона N 131-ФЗ проекты муниципальных правовых актов могут вноситься депутатами представительного органа муниципального образования, главой муниципального образования, иными выборными органами местного самоуправления, главой местной администрации, органами территориального общественного самоуправления, инициативными группами граждан, а также иными субъектами правотворческой инициативы, установленными уставом муниципального образования.

В соответствии с п. 4 ч. 4 ст. 51 Устава к полномочиям Управления отнесена подготовка проектов нормативных правовых актов главы муниципального образования о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и муниципальных учреждений, приобретении, использовании и отчуждении муниципальной собственности.

Апелляционный суд на основании положений Устава считает обоснованным вывод суда первой инстанции о том, что антимонопольным органом не доказано наличие у Управления полномочий по подготовке проектов нормативных правовых актов Думы муниципального образования.

Антимонопольный орган в жалобе ссылается на Устав в той части, в которой определена правотворческая инициатива Главы и отмечает, что Управление готовит проекты нормативных правовых актов Главы.

Апелляционный суд полагает, что данный довод основан на неправильном толковании положений Устава и потому не может быть принят судом в обоснование отмены решения.

Поскольку в оспариваемом решении антимонопольный орган не доказал, что Управление незаконно бездействовало и его бездействие образует нарушение ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции, суд первой инстанции правомерно на основании ст. 201 АПК РФ признал недействительным решение антимонопольного органа в оспариваемой заявителем части.

Поскольку по существу спора решение принято законно и обоснованно, нарушений норм материального и процессуального суд при рассмотрении дела не допустил, его судебный акт следует оставить без изменения, а апелляционную жалобу заинтересованного лица - без удовлетворения.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 176, 258, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Семнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Свердловской области от 22 ноября 2012 года по делу N А60-35557/2012 оставить без изменения, а апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Свердловской области - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Федеральный арбитражный суд Уральского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия через Арбитражный суд Свердловской области.

Председательствующий

Е.Ю. Ясикова

Судьи

О.Г. Грибиниченко Л.Х. Риб