Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 4 июня 2013 г. N Ф09-4353/13 по делу N А76-20902/2012

Екатеринбург

04 июня 2013 г.

Дело N А76-20902/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 30 мая 2013 г.

Постановление изготовлено в полном объеме 04 июня 2013 г.

Федеральный арбитражный суд Уральского округа в составе:

председательствующего Василенко С.Н.,

судей Черкезова Е.О., Сухановой Н.Н.

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Администрации г. Челябинска (далее - администрация); Комитета по управлению имуществом и земельным отношениям г. Челябинска (далее - комитет по управлению имуществом и земельным отношениям) на решение Арбитражного суда Челябинской области от 06.02.2013 по делу N А76-20902/2012 и постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 25.03.2013 по тому же делу.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Федерального арбитражного суда Уральского округа.

В судебном заседании приняли участие представители:

администрации - Изюмников К.В. (доверенность от 12.03.2012);

комитета по управлению имуществом и земельным отношениям - Соколов М.М. (доверенность от 30.12.2011);

Управления Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области (далее - антимонопольный орган, УФАС по Челябинской области) - Подивилова Ю.В. (доверенность от 09.01.2013).

Администрация и комитет по управлению имуществом и земельным отношениям обратились в Арбитражный суд Челябинской области с заявлением о признании недействительным решения УФАС по Челябинской области от 09.10.2012 по делу N 39-07/12 о нарушении антимонопольного законодательства.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено общество с ограниченной ответственностью "А-Сервис" (далее - общество "А-Сервис").

Решением суда от 06.02.2013 (судья Наконечная О.Г.) в удовлетворении заявленных требований отказано.

Постановлением Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 25.03.2013 (судьи Арямов А.А., Малышев М.Б., Костин В.Ю.) решение суда оставлено без изменения.

Не согласившись с решением суда первой инстанции и постановлением суда апелляционной инстанции, администрация и комитет по управлению имуществом и земельным отношениям обратились в Федеральный арбитражный суд Уральского округа с кассационной жалобой, в которой просят указанные судебные акты отменить, ссылаясь на неправильное применение судами норм материального права, несоответствие выводов судов обстоятельствам дела. По мнению заявителей кассационной жалобы, антимонопольным органом не доказано фактов нарушения, ограничения, устранения конкуренции, допущенных со стороны администрации и комитета по управлению имуществом и земельным отношениям. Заявители кассационной жалобы полагают, что отказ в предоставлении земельного участка в собственность не является устранением конкуренции на рынке оказания услуг автомоечных комплексов.

Заявители кассационной жалобы полагают, что УФАС по Челябинской области, признавая действия администрации по отказу в предоставлении земельного участка от 16.04.2012 нарушением Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Федеральный закон от 26.07.2006 N 135-ФЗ), превысил полномочия, поскольку фактически признал незаконным ненормативный правовой акт администрации - отказ в предоставлении земельного участка от 16.04.2012.

В отзыве на кассационную жалобу УФАС по Челябинской области возражает против доводов заявителя жалобы, считая обжалуемые судебные акты обоснованными и указывает, что действия администрации по отказу в предоставлении обществу "А-Сервис" земельного участка в собственность, несоблюдению сроков принятия решения о возможности его выкупа создали необоснованное препятствование при осуществлении деятельности данному хозяйствующему субъекту ввиду ограничения администрацией установленного Земельным кодексом права собственности общества на земельный участок и осуществления в отношении его самостоятельных действий в предпринимательских целях, что является нарушением ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ.

В отзыве, представленном обществом "А-Сервис", указанное лицо ссылается на законность обжалуемых судебных актов, просит кассационную жалобу оставить без удовлетворения.

Проверив законность обжалуемых судебных актов, суд кассационной инстанции не нашёл оснований для их отмены.

Судами установлено, что общество "А-Сервис" обратилось в администрацию с заявлением о предоставлении в собственность земельного участка общей площадью 4316 кв.м., находящегося по адресу: г. Челябинск, ул. Дачная, 39, на котором расположен принадлежащий на праве собственности обществу объект недвижимости - нежилое здание (автомоечный комплекс). Заявление поступило в адрес администрации г. Челябинска 12.10.2011 (входящий номер администрации 10-15467/11-0-0, входящий номер комитета от 13.10.2012 N 290108).

Комитет по управлению имуществом и земельным отношениям 08.11.2011 направил в адрес общества "А-Сервис" письмо, согласно которому вопрос о выкупе обществом земельного участка будет вынесен на ближайшее заседание комиссии по продаже земельных участков.

Ссылаясь на то, что администрацией и комитетом по управлению имуществом и земельным отношениям допущено нарушение антимонопольного законодательства, выразившееся в нарушение сроков направления решения по заявлению общества "А-Сервис" о приобретении в собственность земельного участка, общество обратилось в УФАС по Челябинской области с жалобой.

Антимонопольным органом в отношении администрации и комитета по управлению имуществом и земельным отношениям по признакам нарушения п. 2 ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ возбуждено дело N 39-07/12.

По результатам рассмотрения указанного дела антимонопольным органом вынесено решение от 09.10.2012 N 39-07/12:

1) признано нарушением п. 2 ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ действия комитета по управлению имуществом и земельным отношениям по несоблюдению своевременного организационно-технического и информационного обеспечения деятельности комиссии администрации г. Челябинска по продаже земельных участков посредством дачи ответа о рассмотрении на ближайшем заседании комиссии администрации г. Челябинска по продаже земельных участков при условии, что Земельным кодексом Российской Федерации (далее - Земельный кодекс) не предусмотрено направление данной информации, ненаправление в установленный срок заявления общества "А-Сервис" в комиссию администрации г. Челябинска по продаже земельных участков, несвоевременного направления заявителю письменного ответа о результатах рассмотрения заявления о предоставлении земельного участка в собственность;

2) признано нарушением п. 2 ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ действия администрации по отказу в предоставлении обществу "А-Сервис" земельного участка в собственность по основаниям, не предусмотренным Земельным кодексом, несоблюдению сроков принятия решения о возможности его выкупа, которые создали необоснованное препятствование при осуществлении деятельности данному хозяйствующему субъекту посредством невозможности использования его в предпринимательской деятельности, возложения дополнительных временных и финансовых затрат ввиду необходимости повторных обращений с соответствующими заявлениями и оплаты арендной платы за его использование после 12.11.2011, что могло привести к ограничению, недопущению, устранению конкуренции на рынке оказания услуг автомоечных комплексов;

3) предписание о совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции, решено не выдавать;

4) материалы дела решено передать соответствующему должностному лицу для рассмотрения вопроса о возбуждении административного производства;

5) иные меры по устранению последствий нарушения антимонопольного законодательства, а также обеспечению конкуренции решено не принимать ввиду отсутствие оснований для их принятия.

Не согласившись с указанным решением, администрация и комитет по управлению имуществом и земельным отношениям обратились в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным указанного акта антимонопольного органа.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суды признали правомерным оспариваемое решение УФАС по Челябинской области и пришли к выводу об отсутствии оснований для удовлетворения заявленных требований.

Выводы судов являются правильными, соответствуют обстоятельствам дела и нормам права.

Согласно п. 2 ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещается необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам.

В силу разъяснений Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, данным в п. 8 постановления от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства", при рассмотрении дел, связанных с нарушением ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ, антимонопольный орган должен доказать, что оспариваемые акты органов власти, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующий орган должен указать конкретную норму федерального закона, разрешившую данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие).

В соответствии со ст. 29 Земельного кодекса предоставление гражданам и юридическим лицам земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основании решения исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления, обладающих правом предоставления соответствующих земельных участков в пределах их компетенции в соответствии со ст. 9, 10 и 11 этого Кодекса.

Порядок предоставления земельных участков собственникам объектов недвижимости предусмотрен ст. 36 Земельного кодекса, в силу ч. 1 граждане и юридические лица, имеющие в собственности, безвозмездном пользовании, хозяйственном ведении или оперативном управлении здания, строения, сооружения, расположенные на земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, приобретают права на эти земельные участки в соответствии с указанным Кодексом.

В силу п. 5 ст. 36 Земельного кодекса для приобретения прав на земельный участок граждане или юридические лица совместно обращаются в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления с заявлением о приобретении прав на земельный участок.

В месячный срок со дня поступления указанного заявления исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления принимает решение о предоставлении земельного участка на праве собственности, в аренду или в случаях, указанных в п. 1 ст. 20 Земельного кодекса, на праве постоянного (бессрочного) пользования. В месячный срок с даты принятия решения о предоставлении земельного участка на праве собственности или в аренду исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления осуществляет подготовку проекта договора купли-продажи или аренды земельного участка и направляет его заявителю с предложением о заключении соответствующего договора (п. 6 ст. 36 Земельного кодекса).

Исследуя обстоятельства дела, судами установлено, что в соответствии с Положением о комиссии администрации г. Челябинска по продаже земельных участков, утвержденным постановлением администрации г. Челябинска от 21.09.2010 N 286-П (далее - Положение), указанная комиссия образована для принятия решений о продаже земельных участков для эксплуатации зданий, строений и сооружений.

Согласно п. 15 Положения документы для рассмотрения членам Комиссии предоставляются в комитет по управлению имуществом и земельным отношениям в электронном виде за один день до заседания комиссии.

Заседания комиссии проводятся по мере необходимости, но не реже одного раза в неделю (п. 11 Положения).

На заседаниях Комиссии по продаже земельных участков ведется протокол, который подписывается председателем комиссии и секретарем не позднее 5 дней со дня проведения заседания комиссии. На основании протокола комитет по управлению имуществом и земельным отношениям в случае положительного решения комиссии осуществляет подготовку проектов правовых актов администрации г. Челябинска о продаже земельных участков, а в случае отрицательного решения - письменный ответ в адрес физического или юридического лица, подавшего заявление на выкуп земельного участка, с приложением выписки из протокола комиссии (п. 17 Положения).

В соответствии с п. 10 Положения организационно-техническое и информационное обеспечение деятельности комиссии, в том числе подготовку и направление документов (повестки заседания комиссии администрации г. Челябинска по продаже земельных участков, информацию по заявлению), необходимых для рассмотрения заявлений о выкупе земельного участка комиссией, осуществляет комитет по управлению имуществом и земельным отношениям, который в силу п. 1 Положения о КУИЗО г. Челябинска, утвержденного постановлением Главы г. Челябинска от 26.12.2005 N 1507-п, является структурным подразделением администрации г. Челябинска.

При исследовании обстоятельств дела согласно положениям ст. 9, 65, 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суды установили, что комитет по управлению имуществом и земельным отношениям в нарушение п. 6 ст. 36 Земельного кодекса не обеспечил своевременную подготовку и направление документов в комиссию для рассмотрения заявления общества "А-Сервис", что привело к нарушению срока принятия решения комиссией о предоставлении земельного участка в собственность указанного общества, более того не обеспечил своевременную подготовку и направление обществу письменного ответа с приложением выписки из протокола комиссии.

Таким образом, вывод антимонопольного органа о том, что действия комитета по управлению имуществом и земельным отношениям по несоблюдению установленных п. 6 ст. 36 Земельного кодекса сроков принятия решения о возможности его выкупа препятствуют своевременному приобретению права собственности на земельный участок, противоречат ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ, поскольку приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в том числе путем необоснованного препятствования осуществлению деятельности общества ввиду невозможности своевременного получения земельного участка в собственность для использования в предпринимательской деятельности в установленные законом сроки, обоснованно признан судами правильным.

Судами принято во внимание, что направленный в адрес общества "А-Сервис" 16.04.2012 отказ в выкупе земельного участка мотивирован положениями п. 5 ст. 27 Земельного кодекса, с указанием на то обстоятельство, что согласно кадастровому паспорту от 07.10.2011 N 7400/10/11-10920 земельный участок частично входит в зону "Охранная зона памятника природы Челябинской области Каштакского бора".

Оценивая законность указанного решения, суды правомерно отметили, что отказ в предоставлении в собственность граждан и юридических лиц земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности не допускается, за исключением случаев: изъятия земельных участков из оборота; установленного федеральным законом запрета на приватизацию земельных участков; резервирования земель для государственных или муниципальных нужд (ст. 28 Земельного кодекса).

Согласно п. 4 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 24.03.2005 N 11 "О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства" отказ в предоставлении земельного участка в соответствии со ст. 36 Земельного кодекса может быть произведен уполномоченным органом лишь в связи с его ограничением в обороте, запретом приватизации, установленным федеральным законом, либо по причине его резервирования для государственных или муниципальных нужд на основе нормативных правовых актов органов государственной власти о резервировании, использования его для других целей (государственных или публичных нужд).

В соответствии со ст. 27 Земельного кодекса земельные участки, отнесенные к землям, ограниченным в обороте, не предоставляются в частную собственность, за исключением случаев, установленных федеральными законами (п. 2). Земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, в пределах особо охраняемых природных территорий, ограничиваются в обороте (подп. 1 п. 5).

К землям особо охраняемых территорий относятся земли особо охраняемых природных территорий, в том числе лечебно-оздоровительных местностей и курортов; природоохранного назначения; рекреационного назначения; историко-культурного назначения; иные особо ценные земли в соответствии с данным Кодексом, федеральными законами (п. 1 ст. 94 Земельного кодекса).

В целях защиты земель особо охраняемых природных территорий от неблагоприятных антропогенных воздействий на прилегающих к ним земельных участках могут создаваться охранные зоны и округа с регулируемым режимом хозяйственной деятельности (п. 4 ст. 95 Земельного кодекса).

Законодателем разделены понятия "особо охраняемые природные территории" и "охранные зоны". При этом нормативно установленное ограничение в обороте касается исключительно земельных участков, расположенных в пределах особо охраняемых природных территорий. Применительно к охранным зонам такого ограничения не установлено. То есть, частичное нахождение испрашиваемого обществом земельного участка на территории охранной зоны не может служить законным основанием для отказа в предоставлении такого участка в собственность.

Судами принято во внимание, что постановлением Правительства Челябинской области от 15.02.2007 N 27-П утверждено Положение о памятнике природы Челябинской области Каштакский бор (далее - постановление от 15.02.2007 N 27-П), в силу п.п. 22 и 23 разд. VII "Режим охранной зоны Памятника природы" в целях защиты Памятника природы от неблагоприятных антропогенных воздействий на прилегающих к нему участках создана охранная зона. Территория охранной зоны Памятника природы обозначается на местности аншлагами.

Исследуя материалы дела, суды установили, что рассматриваемый земельный участок сформирован и поставлен на учет до принятия указанного постановления от 15.02.2007 N 27-П, доказательств, подтверждающих факт нахождения испрашиваемого обществом земельного участка на территории указанной охранной зоны (полностью или частично), материалы дела не содержат.

Таким образом, принимая во внимание факт наличия у общества "А-Сервис" зарегистрированного и не оспоренного права собственности на объект недвижимого имущества, в силу которого общество имеет исключительное право на приватизацию земельного участка в порядке ст. 36 Земельного кодекса, при этом действия администрации по отказу в предоставлении земельного участка в собственность по основаниям, не предусмотренным Земельным кодексом, и несоблюдению сроков принятия решения правомерно квалифицированы антимонопольным органом как нарушающие п. 2 ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ, суды пришли к обоснованному выводу об отсутствии оснований для удовлетворения заявленных требований администрации и комитета по управлению имуществом и земельным отношениям.

Довод заявителей, указанный в кассационной жалобе, о превышении антимонопольным органом имеющихся у него полномочий при признании действий администрации по отказу в предоставлении земельного участка нарушающими нормы Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ, судом кассационной инстанции отклоняется.

Судами обоснованно отмечено, что при рассмотрении дела о нарушении антимонопольного законодательства антимонопольный орган дал оценку действиям администрации и комитета по управлению имуществом и земельным отношениям на предмет наличия в них признаков нарушения антимонопольного законодательства; выводов о недействительности принятых администрацией ненормативных правовых актов решение антимонопольного органа не содержит. Антимонопольным органом вынесено решение в пределах предоставленной законом компетенции.

При этом законность решения от 16.04.2012 об отказе в выкупе обществом "А-Сервис" земельного участка как ненормативного правового акта проверялась арбитражными судами при рассмотрении дела N А76-8583/2012. Вступившими в законную силу судебными актами по указанному делу отказ признан недействительным.

Иные доводы, указанные в кассационной жалобе, судом кассационной инстанции не принимаются, поскольку не свидетельствуют о нарушении судами первой и апелляционной инстанции норм материального и процессуального права и сводятся лишь к переоценке установленных по делу обстоятельств. Суд кассационной инстанции полагает, что все обстоятельства, имеющие существенное значение для дела, судами установлены, все доказательства исследованы и оценены в соответствии с требованиями ст. 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. Оснований для переоценки доказательств и сделанных на их основании выводов у суда кассационной инстанции не имеется (ст. 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

С учетом изложенного обжалуемые судебные акты следует оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Руководствуясь ст. 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Челябинской области от 06.02.2013 по делу N А76-20902/2012 и постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 25.03.2013 по тому же делу оставить без изменения, кассационную жалобу Администрации г. Челябинска; Комитета по управлению имуществом и земельным отношениям г. Челябинска - без удовлетворения.

Председательствующий

С.Н. Василенко

Судьи

Е.О. Черкезов Н.Н. Суханова