Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 2 августа 2013 г. N Ф09-7797/13 по делу N А76-21741/2012

Екатеринбург

02 августа 2013 г.

Дело N А76-21741/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 30 июля 2013 г.

Постановление изготовлено в полном объеме 02 августа 2013 г.

Федеральный арбитражный суд Уральского округа в составе:

председательствующего Столярова А.А.,

судей Купреенкова В.А., Рябовой С.Э.

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу закрытого акционерного общества "Научно-производственное объединение "Копейское агентство технической инвентаризации объектов недвижимости" (ИНН: 7411041302, ОГРН: 1087411000380; далее - общество "НПО "КАТИОН") на решение Арбитражного суда Челябинской области от 04.03.2013 по делу N А76-21741/2012 и постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 13.05.2013 по тому же делу.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Федерального арбитражного суда Уральского округа.

В судебном заседании приняли участие представители:

открытого акционерного общества "Урало-Сибирские магистральные нефтепроводы имени Д.А. Черняева" (ОАО "Уралсибнефтепровод", далее - общество "Уралсибнефтепровод") - Жилина Е.А. (доверенность от 07.12.2012 N 10-26-473);

общества "НПО "КАТИОН" - Мухаркин А.И. (директор, выписка от 07.03.2013 N 215).

Общество "НПО "КАТИОН" обратилось в Арбитражный суд Челябинской области с заявлением к администрации Копейского городского округа (далее - администрация), в котором просит (с учетом уточнения заявленных требований, принятого судом в порядке ст. 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации):

1) признать бездействие администрации по заявлению общества "НПО "КАТИОН" от 04.10.2012 о назначении рабочей группы с участием членов комиссии, специалистов (экспертов) в сфере градостроительной деятельности, а также представителя общества "НПО "КАТИОН" в целях проработки вопроса о внесении изменений в правила землепользования и застройки Копейского городского округа в соответствии с поданным ранее заявлением незаконным и обязать администрацию устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя в установленный судом срок;

2) признать отказ (решение) администрации от 23.10.2012 N 15433-ж незаконным полностью и возложить обязанность устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя путем включения указанных земельных участков в карту градостроительного зонирования и схему границ зон с особыми условиями использования территории Копейского городского округа в составе правил землепользования и застройки Копейского городского округа в территориальной зоне "производственные - промышленные", в соответствии с их категорией и разрешенным использованием;

3) признать постановление администрации от 04.12.2012 N 1666 недействительным полностью и обязать устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя путем принятия правового акта об изменении вида разрешенного использования земельных участков с кадастровыми номерами 74:30:0908004:0058, 74:30:0908004:0057 в соответствии с заключением проведенных публичных слушаний.

Определением суда от 28.01.2013 к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено общество "Уралсибнефтепровод".

Решением Арбитражного суда Челябинской области от 04.03.2013 (судья Мрез И.В.) в удовлетворении заявленных требований отказано.

Постановлением Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 13.05.2013 (судьи Соколова И.Ю., Богдановская Г.Н., Ермолаева Л.П.) решение суда оставлено без изменения.

В кассационной жалобе общество "НПО "КАТИОН" просит решение суда первой инстанции и постановление суда апелляционной инстанции отменить и принять по делу новый судебный акт, ссылаясь на нарушение судами п. 2 ст. 7, подп. 8 п. 1 ст. 1, подп. 1 п. 2 ст. 56 Земельного кодекса Российской Федерации, ст. 209, 260 Гражданского кодекса Российской Федерации, п. 1 ст. 30, ст. 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации. Заявитель жалобы указывает, что обстоятельства установления охранных зон им не оспаривались, а установление охранных зон в отношении земельных участков не может нарушать принцип целевого использования земельных участков, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования, и служить основанием для отказа в приведении разрешенного использования земельных участков в соответствие их целевому назначению, так как изменение вида разрешенного использования при разработке и утверждении правил землепользования и застройки соответствует целям их разработки. По мнению заявителя, суд апелляционной инстанции не учел его право на владение, пользование и распоряжение землей. Кроме того, заявитель указал, что действия администрации по изданию оспариваемых постановлений и отказу во внесении изменения в карту градостроительного зонирования направлены на защиту населения и территории от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, то есть судом дана правовая оценка установлению ограничений в отношении спорных земельных участков, что никак не может служить основанием для отказа в приведении разрешенного вида использования земельных участков в соответствие их целевому назначению и результатам проведения публичных слушаний. Заявитель также считает, что судом не дана правовая оценка обстоятельствам и его доводам о том, что ограничение возможно на стадии получения разрешения на строительство кафе, в соответствии с поданным заявлением, указывая, что получение разрешения на строительство для использования земельного участка для организации стоянки большегрузного транспорта не требуется, а стоянка большегрузного транспорта в данном случае является дополнительным видом деятельности, то есть размещение кафе является приоритетным и без получения разрешения на строительство кафе организация стоянки большегрузного транспорта является невозможной. Заявитель жалобы указывает, что им в суде апелляционной инстанции приводились доводы о невозможности определения кадастровой стоимости земельных участков без приведения их разрешенного использования в соответствие целевому назначению, что, в свою очередь, может повлечь причинения убытков государству в части уплаты налогов, однако данные обстоятельства не были учтены.

В отзыве на кассационную жалобу общество "Уралсибнефтепровод" просит оставить оспариваемые судебные акты без изменения, считает доводы, изложенные в кассационной жалобе, необоснованными.

Как установлено судами и следует из материалов дела, общество "НПО "КАТИОН" является собственником земельного участка общей площадью 41 000 кв. м, кадастровый номер 74:30:09 08 004:0057, находящегося по адресу: примерно 1313 м по направлению на северо-восток от ориентира "жилой дом", расположенного за пределами участка, адрес ориентира: Российская Федерация, Челябинская обл., г. Копейск, п. Заозерный, ул. Советская, д. 12, и земельного участка с кадастровым номером 74:30:09 08 004:0058 площадью 41 000 кв. м, находящегося примерно в 1140 кв. м по направлению на северо-восток от того же ориентира.

Распоряжениями Министерства промышленности и природных ресурсов Челябинской области от 20.09.2012 N 1447-р, 1448-р на основании ходатайства общества "НПО "КАТИОН" была изменена категория указанных выше земельных участков с земель сельскохозяйственного назначения на земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения под размещение придорожного кафе и стоянки большегрузного автотранспорта.

Ссылаясь на изменение категории принадлежащих обществу "НПО "КАТИОН" земельных участков, 25.09.2012 данное общество обратилось в администрацию с заявлением о назначении публичных слушаний по вопросу изменения разрешенного использования земельных участков, а также о внесении изменений в карту градостроительного зонирования и схему границ зон с особыми условиями пользования территории, при утверждении правил землепользования и застройки Копейского городского округа.

В адрес главы Копейского городского округа 04.10.2012 было направленно заявление о назначении рабочей группы с участием членов комиссии, специалистов (экспертов) в сфере градостроительной деятельности, а также представителя общества "НПО "КАТИОН" в целях проработки вопроса о внесении изменений в правила землепользования и застройки Копейского городского округа в соответствии с поданным ранее заявлением.

На официальном сайте Копейского городского округа 08.10.2012 были опубликованы уточненные карта градостроительного зонирования и схема границ зон с особыми условиями использования территории Копейского городского округа.

Письмом от 23.10.2012 N 15433-ж администрация направила обществу "НПО "КАТИОН" отказ на заявление от 25.09.2012 "О включении земельных участков с кадастровыми номерами 74:30:0908004:0058, 74:30:0908004:0057 в карту градостроительного зонирования и схему границ зон с особыми условиями использования территории Копейского городского округа". В письме указано на расположение земельных участков в зоне инженерно-транспортной инфраструктуры, осуществление государственной регистрации ограничений (обременений) в пользу общества "Уралсибнефтепровод" в соответствии с СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03, предусматривающими минимальные расстояния от магистральных трубопроводов для транспортирования нефти до элементов застройки (150 метров).

Администрацией было издано постановление от 31.10.2012 N 1164 "О проведении публичных слушаний по вопросу изменения вида разрешенного использования земельных участков, находящихся в собственности общества "НПО "КАТИОН", в соответствии с которым публичные слушания назначены на 14 ч 00 мин. 15.11.2012 и утвержден состав комиссии по организации и проведению публичных слушаний по вопросу изменения вида разрешенного использования земельных участков, находящихся в собственности общества "НПО "КАТИОН".

Как усматривается из протоколов публичных слушаний по вопросу изменения вида разрешенного использования земельных участков, находящихся в собственности общества "НПО "КАТИОН", от 15.11.2012, 23.11.2012, указанный вопрос рассматривался дважды.

Главе Копейского городского округа 03.12.2012 комиссией по организации и проведению публичных слушаний по вопросу изменения вида разрешенного использования земельных участков, находящихся в собственности общества "НПО "КАТИОН", направлены рекомендации о принятии решения об отказе в изменении вида разрешенного использования земельных участков "для ведения личного подсобного хозяйства" на вид разрешенного использования "для размещения придорожного кафе и стоянки большегрузного транспорта".

Постановлением от 04.12.2012 N 1666, вынесенным администрацией, было отказано в изменении вида разрешенного использования земельных участков.

Общество "НПО "КАТИОН", ссылаясь на то, что является собственником двух земельных участков с целевым назначением "земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения", разрешенное использованием которых подлежит изменению, с включением земельных участков в карту градостроительного зонирования и схему границ зон с особыми условиями использования территории Копейского городского округа в составе правил землепользования и застройки Копейского городского округа, обратилось в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований суды, исходили из следующего.

Для признания ненормативного правового акта недействительным, незаконными решений и действий (бездействия) органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствия его закону или иному нормативному правовому акту и нарушения прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (ч. 1 ст. 198, ч. 2 ст. 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами, должностными лицами оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо (ч. 5 ст. 200 данного Кодекса).

В силу ч. 1 ст. 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений.

В п. 8 ст. 1 Земельного кодекса Российской Федерации предусмотрен принцип деления земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиям законодательства.

Согласно с ч. 1, 2 ст. 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации разрешенное использование земельных участков и объектов капитального строительства может быть следующих видов: основные виды разрешенного использования; условно разрешенные виды использования; вспомогательные виды разрешенного использования, допустимые только в качестве дополнительных по отношению к основным видам разрешенного использования и условно разрешенным видам использования и осуществляемые совместно с ними. Применительно к каждой территориальной зоне устанавливаются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Разрешенное использование земельного участка определяет особенности правового режима этого участка и устанавливается градостроительным регламентом, входящим в состав правил землепользования и застройки (п. 6 - 9 ст. 1, ч. 1, 3, 6 ст. 30, ст. 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Изменение одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования осуществляется в соответствии с градостроительным регламентом при условии соблюдения требований технических регламентов (ч. 3 ст. 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Пунктом 8 ст. 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации правила землепользования и застройки определены как документ градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений.

В ч. 2 ст. 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что правила землепользования и застройки включают в себя: порядок их применения и внесения изменений в указанные правила; карту градостроительного зонирования; градостроительные регламенты.

Согласно п. 6 ст. 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации в градостроительном регламенте в отношении земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны, указываются:

1) виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства;

2) предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства;

3) ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Порядок изменения вида разрешенного использования земельных участков урегулирован в ст. 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации, согласно п. 1 которой внесение изменений в правила землепользования и застройки осуществляется в порядке, предусмотренном ст. 31 и 32 названного Кодекса.

В силу ч. 2 ст. 33 Градостроительского кодекса Российской Федерации основаниями для рассмотрения главой местной администрации вопроса о внесении изменений в правила землепользования и застройки являются: 1) несоответствие правил землепользования и застройки генеральному плану поселения, генеральному плану городского округа, схеме территориального планирования муниципального района, возникшее в результате внесения в такие генеральные планы или схему территориального планирования муниципального района изменений; 2) поступление предложений об изменении границ территориальных зон, изменении градостроительных регламентов.

Пунктом 3 ст. 4 Федерального закона от 29.12.2004 N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" установлено, что решение об изменении одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования принимается главой органа местного самоуправления (с учетом публичных слушаний либо без проведения таковых). Указанные публичные слушания организуются и проводятся в порядке, определенном уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования с учетом положений ч. 3 - 10 ст. 39 Градостроительного кодекса Российской Федерации в части соответствующих требований.

Оценив в порядке, предусмотренном ст. 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, имеющиеся в материалах дела доказательства, суды установили, что обжалуемый отказ в изменении разрешенного использования земельных участков обусловлен их частичным расположением в зоне магистральных нефтепроводов "Туймазы-Омск-Новосибирск-1" и "Туймазы-Омск-Новосибирск-2", в отношении которых установлены ограничения в пользу общества "Уралсибнефтепровод", на что имеется указание в кадастровом паспорте земельного участка. При этом обременение установлено в отношении всего земельного участка.

Подпунктом 1 п. 2 ст. 56 Земельного кодекса Российской Федерации предусмотрена возможность установления такого ограничения прав на землю, как особые условия использования земельных участков и режим хозяйственной деятельности в охранных, санитарно-защитных зонах.

Согласно п. 1 ст. 3 Федерального закона "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" от 21.07.1997 N 116-ФЗ (далее - Закон о промышленной безопасности) требования промышленной безопасности - условия, запреты, ограничения и другие обязательные требования, содержащиеся в названном Федеральном законе, других федеральных законах и иных нормативных правовых актах Российской Федерации, а также в нормативных технических документах, которые принимаются в установленном порядке и соблюдение которых обеспечивает промышленную безопасность.

По смыслу ст. 2 Закона о промышленной безопасности и приложения N 1 к указанному Закону магистральный нефтепровод является опасным производственным объектом.

Пунктом 4.1 Правил охраны магистральных трубопроводов, утвержденных Минтопэнерго Российской Федерации 29.04.1992, постановлением Госгортехнадзора Российской Федерации от 22.04.1992 N 9, установлено, что для исключения возможности повреждения трубопроводов (при любом виде их прокладки) устанавливаются охранные зоны, в том числе вдоль трасс трубопроводов, транспортирующих нефть, природный газ, нефтепродукты, нефтяной и искусственный углеводородные газы, - в виде участка земли, ограниченного условными линиями, проходящими в 25 м от оси трубопровода с каждой стороны.

В соответствии с п. 3.16 СНиП 2.05.06-85 "Магистральные трубопроводы" минимальнодопустимые расстояния от оси подземных и наземных (в насыпи) газопроводов до населенных пунктов, отдельных промышленных и сельскохозяйственных предприятий, зданий и сооружений, в том числе для газопроводов диаметром свыше 300 мм до 600 мм - 150 м.

Пунктом 4.4 Правил охраны магистральных трубопроводов предусмотрено, что в охранных зонах трубопроводов без письменного разрешения предприятий трубопроводного транспорта запрещается: возводить любые постройки и сооружения; высаживать деревья и кустарники всех видов, складировать корма, удобрения, материалы, сено и солому, располагать коновязи, содержать скот, выделять рыбопромысловые участки, производить добычу рыбы, а также водных животных и растений, устраивать водопои, производить колку и заготовку льда; сооружать проезды и переезды через трассы трубопроводов, устраивать стоянки автомобильного транспорта, тракторов и механизмов, размещать сады и огороды; производить мелиоративные земляные работы, сооружать оросительные и осушительные системы; производить всякого рода открытые и подземные, горные, строительные, монтажные и взрывные работы, планировку грунта.

Судами установлено, что из протокола публичных слушаний от 23.11.2012 по вопросу изменения вида разрешенного использования земельного участка усматривается наличие возражений общества "Уралсибнефтепровод" относительно такого изменения в целях последующего размещения придорожного кафе, стоянки большегрузного транспорта.

По смыслу ст. 28 и 39 Градостроительного кодекса Российской Федерации проведение публичных слушаний преследует две цели:

1) обеспечение соблюдения права человека на благоприятные условия жизнедеятельности (публичных интересов);

2) обеспечение прав и законных интересов правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства.

Таким образом, суды пришли к обоснованному выводу о том, что, принимая оспариваемое решение, администрация исходила из обязанности органа местного самоуправления, направленной на защиту населения и территории городского округа от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

В силу подп. 2 п. 1 ст. 40 Земельного кодекса Российской Федерации собственник земельного участка имеет право возводить на принадлежащем ему участке жилые, производственные, культурно-бытовые и иные здания, строения, сооружения в соответствии с целевым назначением земельного участка и его разрешенным использованием с соблюдением требований градостроительных регламентов, строительных, экологических, противопожарных и иных правил и нормативов.

С учетом изложенного, администрация правомерно сочла, что оснований для внесения изменений в карту градостроительного зонирования и изменения вида разрешенного использования земельных участков не имеется.

При таких обстоятельствах суды правомерно отказали в удовлетворении требований общества "НПО "КАТИОН".

Доводы, изложенные в кассационной жалобе, судом кассационной инстанции отклоняются, поскольку не свидетельствуют о нарушении судами норм права и сводятся лишь к переоценке установленных по делу обстоятельств и имеющихся доказательств. Суд кассационной инстанции считает, что все обстоятельства, имеющие существенное значение для дела, судами установлены, представленные сторонами доказательства полно и всесторонне исследованы и оценены в соответствии с требованиями ст. 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. Их переоценка не входит в компетенцию суда кассационной инстанции (ст. 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Нарушений норм процессуального и материального права, являющихся основанием для отмены судебных актов в соответствии со ст. 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судом кассационной инстанции не установлено. Обжалуемые судебные акты подлежат оставлению без изменения, кассационная жалоба - без удовлетворения.

Согласно подп. 4, 12 п. 1 ст. 333.21 Налогового кодекса Российской Федерации при подаче кассационной жалобы на решения и (или) постановления арбитражного суда размер государственной пошлины составляет 2000 руб.

Поскольку определением Федерального арбитражного суда Уральского округа от 03.07.2013 заявителю кассационной жалобы была предоставлена отсрочка уплаты государственной пошлины, в соответствии со ст. 333.21 Налогового кодекса Российской Федерации, ст. 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации с общества "НПО "КАТИОН" в доход федерального бюджета подлежит взысканию государственная пошлина в сумме 2000 руб.

Руководствуясь ст. 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Челябинской области от 04.03.2013 по делу N А76-21741/2012 и постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 13.05.2013 по тому же делу оставить без изменения, кассационную жалобу ЗАО "Научно-производственное объединение "Копейское агентство технической инвентаризации объектов недвижимости" - без удовлетворения.

Взыскать с ЗАО "Научно-производственное объединение "Копейское агентство технической инвентаризации объектов недвижимости" в доход федерального бюджета 2000 руб. государственной пошлины за подачу кассационной жалобы.

Председательствующий

А.А. Столяров

Судьи

В.А. Купреенков С.Э. Рябова