Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 28 августа 2013 г. N Ф09-8621/13 по делу N А76-5641/2013

Екатеринбург

28 августа 2013 г.

Дело N А76-5641/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 26 августа 2013 г.

Постановление изготовлено в полном объеме 28 августа 2013 г.

Федеральный арбитражный суд Уральского округа в составе:

председательствующего Черкезова Е.О.,

судей Василенко С.Н., Сухановой Н.Н.

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области (ИНН: 7453045147, ОГРН: 1027403895310); (далее - Управление, антимонопольный орган, заявитель) на решение Арбитражного суда Челябинской области от 19.06.2013 по делу N А76-5641/2013.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом путем направления в их адрес копий определения о принятии кассационной жалобы к производству заказным письмом с уведомлением, а также размещения данной информации на официальном сайте Федерального арбитражного суда Уральского округа.

В судебном заседании приняли участие представители:

Управления - Заводская М.А. (доверенность от 09.01.2013 N 23);

Челябинской городской Думы (ИНН: 742100002, ОГРН: 1027402928068); (далее - Дума) - Кузеванова Л.Н. (доверенность от 06.06.2013 N ГД1-12-743).

Управление обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании недействующими Правила производства земляных и иных работ, влекущих нарушение благоустройства или естественного природного ландшафта на территории г.Челябинска, утвержденных Решение Думы от 28.10.2003 N 29/4 (в редакции Решения Челябинской городской Думы от 23.04.2013 N 42/13); (далее - Правила) в части: п. 2, 3, подп. 1 п. 54, п. 25 (в части оформления ордера муниципальным казенным учреждением "Административно-техническая инспекция города Челябинска"), п. 31 (в части оформления ордера в муниципальном казенном учреждении "Административно-техническая инспекция города Челябинска"), подп. 1 п. 74 (в части оформления ордера в муниципальном казенном учреждении "Административно-техническая инспекция города Челябинска"), п. 34, подп. 5 п. 54 (в части запрета на осуществление работ с отклонением от условий согласований), подп. 7 п. 54, подп. 11 п. 54, п. 55, абз. 2 п. 110; подп. 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8 п. 1 и подп. 2 п. 2 раздета I, подп. 4, 5, 6, 7, 10, 11, 12, 13, 14 п. 3 и подп. 3 п. 5 раздела II, подп. 2, 3, 4, 7, 8, 9, 10 п. 6 и подп. 2 п. 8 раздела III, подп. 2, 4, 5, 6, 7, 8, 9 п. 9 и подп. 2 п. 11 раздела IV приложения "Перечни документов, предоставляемых для получения разрешения (ордера) на право производства подготовительных, земляных работ и работ, влекущих нарушение благоустройства и (или) естественного природного ландшафта (приложение)" (с учетом уточнения заявленных требований, принятых судом в порядке, предусмотренном ст. 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора привлечены: муниципальное казенное учреждение "Административно-техническая инспекция г.Челябинска" (далее - Учреждение), Управление благоустройства г.Челябинска, Администрация г.Челябинска (далее - Администрация).

К участию в деле в порядке ст. 52 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации допущен Прокурор Челябинской области.

Решением суда первой инстанции от 19.06.2013 (судьи Бастен Д.А., Мрез И.В., Костылев И.В.) в удовлетворении заявленных требований отказано.

В кассационной жалобе Управление просит решение суда первой инстанции отменить, ссылаясь на неправильное применение судом норм материального права, не соответствие выводов суда фактическим обстоятельствам дела, не соответствие выводов суда нормам действующего законодательства и п. 8 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства".

При этом заявитель указывает, что не обоснован и не соответствует содержанию Правил вывод суда о том, что перечень видов работ, на которые распространяются Правила, указан в приложении к ним и является закрытым.

Кроме того, антимонопольный орган полагает, что вывод суда о том, что виды земельных работ, на которые необходимо получать разрешение, в случае нарушения Правил, могут привести к нарушению электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения и возникновению чрезвычайных ситуаций в границах городского округа, создавать угрозу безопасности дорожного движения, нарушать правила содержания муниципального жилищного фонда, наносить вред окружающей среде, носит предположительный характер.

По мнению заявителя, действующим законодательством не предусмотрена обязанность собственников земельных участков на получение каких-либо разрешений на производство земляных работ в границах принадлежащих им земельных участков, за исключением специально установленных случаев, в том числе случаев, установленных законодательством о градостроительной деятельности.

В обоснование доводов кассационной жалобы Управление также ссылается на то, что отсутствие в Правилах сведений, необходимых для получения разрешения на производство земляных работ может привести к необходимости поиска хозяйствующими субъектами дополнительной информации, а также к созданию отдельным хозяйствующим субъектам преимущественных условий осуществления деятельности путем предоставления информации в приоритетном порядке, что противоречит ч. 1 ст. 15 Федерального Закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции).

Кроме того, Управление ссылается на то, что судом не указаны законы и иные нормативные акты, в соответствии с которыми антимонопольный орган должен был при обращении в суд определить товарный рынок. По мнению заявителя, в данном случае не требуется изучение и определение товарного рынка, его продуктовых и географических границ, поскольку при рассмотрении дела о нарушении ст. 15 Закона о защите конкуренции не требуется проведение анализа состояния конкуренции на товарном рынке.

Проверив законность и обоснованность принятого по делу судебного акта суд кассационной инстанции не нашел оснований для его отмены или изменения.

Как следует из материалов дела, решением Думы от 28.09.2003 N 29/4 (в редакции Решения от 23.04.2013 N 42/13) утверждены Правила.

Управление обратилось в арбитражный суд с заявлением в защиту публичных интересов, связанных с предупреждением и пресечением ограничения конкуренции органами местного самоуправления.

Суд первой инстанции, сделав вывод о том, что оспариваемые положения нормативного правового акта соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не нарушают права и законные интересы собственников земельных участков, отказал в удовлетворении заявленного требования.

Выводы суда являются правильными, соответствуют действующему законодательству, материалам дела.

Согласно ч. 1 ст. 192 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействующим нормативного правового акта, принятого государственным органом, органом местного самоуправления, иным органом, должностным лицом, если полагают, что оспариваемый нормативный правовой акт или отдельные его положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности или создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Из содержания ч. 4, 5 ст. 194 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации следует, что при рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельного положения, устанавливает соответствие его федеральному конституционному закону, федеральному закону и иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, а также полномочия органа или лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт. При этом арбитражный суд не связан доводами, содержащимися в заявлении об оспаривании нормативного правового акта, и проверяет оспариваемое положение в полном объеме.

Под нормативным правовым актом понимается изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом.

Согласно п. 17 ч. 1 ст. 2 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) муниципальный правовой акт - решение по вопросам местного значения, принятое органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления, документально оформленное, обязательное для исполнения на территории муниципального образования.

В соответствии со ст. 24 Устава г.Челябинска Дума входит в структуру органов местного самоуправления и является представительным органом муниципального образования.

Судом первой инстанции установлено, что оспариваемое решение Думы содержит правовые нормы, обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, направленные на урегулирование общественных отношений, опубликовано в издании "Собрание нормативных правовых актов Челябинской городской Думы" N 3 сентябрь -октябрь 2003 года, "Челябинск за неделю" от 14.11.2003 N 42, "Вечерний Челябинск" от 24.04.2013.

Таким образом, судом первой инстанции верно установлено, что оспариваемое решение Думы является нормативным правовом актом, принятым представительным органом местного самоуправления.

На основании ст. 16 Закона N 131-ФЗ к вопросам местного значения городского округа отнесены: организация в границах городского округа электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом в пределах полномочий, установленных законодательством Российской Федерации (подп. 4 п. 1); дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах городского округа и обеспечение безопасности дорожного движения на них (подп. 5 п. 1); организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства, осуществление муниципального жилищного контроля, а также иных полномочий (подп. 6 п. 1); участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах городского округа (подп. 8 п. 1); организация мероприятий по охране окружающей среды в границах городского округа (подп. 11 п. 1); утверждение генеральных планов городского округа, правил землепользования и застройки (подп. 26 п. 1); осуществление муниципального земельного контроля за использованием земель городского округа (подп. 26 п. 1).

В силу п. 4 ст. 6 Федерального закона N 196-ФЗ от 10.12.1995 года "О безопасности дорожного движения" органы местного самоуправления в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации в пределах своей компетенции самостоятельно решают вопросы обеспечения безопасности дорожного движения.

В п. 2 ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции установлен запрет на принятие актов и (или) осуществление действий (бездействия) Федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам.

Согласно ч. 2 ст. 1 Закона о защите конкуренции его целями являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков.

В соответствии с п. 4, 7, 8, 17 ст. 4 Закона о защите конкуренции товарный рынок - сфера обращения товара (в том числе товара иностранного производства), который не может быть заменен другим товаром, или взаимозаменяемых товаров (далее - определенный товар), в границах которой (в том числе географических) исходя из экономической, технической или иной возможности либо целесообразности приобретатель может приобрести товар, и такая возможность либо целесообразность отсутствует за ее пределами; конкуренция - соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке; дискриминационные условия - условия доступа на товарный рынок, условия производства, обмена, потребления, приобретения, продажи, иной передачи товара, при которых хозяйствующий субъект или несколько хозяйствующих субъектов поставлены в неравное положение по сравнению с другим хозяйствующим субъектом или другими хозяйствующими субъектами; признаки ограничения конкуренции - сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке, рост или снижение цены товара, не связанные с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке, отказ хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, от самостоятельных действий на товарном рынке, определение общих условий обращения товара на товарном рынке соглашением между хозяйствующими субъектами или в соответствии с обязательными для исполнения ими указаниями иного лица либо в результате согласования хозяйствующими субъектами, не входящими в одну группу лиц, своих действий на товарном рынке, иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке, а также установление органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями, участвующими в предоставлении государственных или муниципальных услуг, при участии в предоставлении таких услуг требований к товарам или к хозяйствующим субъектам, не предусмотренных законодательством Российской Федерации.

На основании п. 2 Правил, Правила устанавливают единый порядок производства работ по строительству, реконструкции, ремонту объектов, за исключением объектов капитального строительства, требующих получения разрешения Администрации города Челябинска, и иных работ, влекущих нарушение благоустройства и (или) естественного природного ландшафта, а также проектирования, согласований, выполнения исполнительной съемки и приемки в эксплуатацию подземно-надземных сооружений в пределах городской черты Челябинска.

При этом, как указано судом, перечень видов работ, на которые распространяются данные Правила указан в приложении к Правилам и является закрытым. Согласно приложению "Перечни документов, предоставляемых для получения разрешения (ордера) на право производства подготовительных, земляных работ и работ, влекущих нарушение благоустройства и (или) естественного природного ландшафта" под действие Правил попадают работы: по проведению аварийного и (или) текущего ремонта инженерных коммуникаций; по строительству (прокладки) и (или) реконструкции инженерных коммуникаций; капитальных ремонт (реконструкция) инженерных коммуникаций; строительство входной группы.

Названные виды работ, в случае нарушения правил производства работ, правил технической эксплуатации, правил безопасности, и иных нормативных документов могут привести к нарушению электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения и возникновению чрезвычайных ситуаций в границах городского округа, создавать угрозу безопасности дорожного движения, нарушать правила содержания муниципального жилищного фонда, наносить вред окружающей среде.

Таким образом, судом верно указано, что оспариваемые Правила не ограничивают права собственников земельных участков, а устанавливают порядок осуществления земельных работ сопряженных с проведением ремонта и реконструкции инженерных коммуникаций.

Кроме того, судом первой инстанции обоснованно указано, что Правила не нарушают положений Закона о защите конкуренции, так как создают для всех лиц, попадающих под действие Правил одинаковые условия производства земляных и иных работ, вне зависимости от формы собственности на землю, и иных критериев участников гражданско-правовых отношений.

При таких обстоятельствах суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что оспариваемые положения решения Думы от 28.10.2003 N 29/4 (в редакции решения Думы от 23.04.2013 N 42/13) не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Таким образом, судом первой инстанции правомерно отказано в удовлетворении заявленных Управлением требований.

Доводы заявителя, изложенные в кассационной жалобе, выводов суда первой инстанции не опровергают, основаны на ошибочном толковании норм материального и процессуального права.

Судом первой инстанции верно определены юридически значимые обстоятельства, нормы материального права применены правильно.

Нарушений норм материального или процессуального права, являющихся основанием для отмены судебного акта (ст. 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации), судом кассационной инстанции не установлено.

С учётом изложенного обжалуемый судебный акт подлежит оставлению без изменения, кассационная жалоба - без удовлетворения.

Руководствуясь ст. 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Челябинской области от 19.06.2013 по делу N А76-5641/2013 оставить без изменения, кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области - без удовлетворения.

Председательствующий

Е.О. Черкезов

Судьи

С.Н. Василенко Н.Н. Суханова