Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 18 сентября 2013 г. N Ф09-7481/13 по делу N А50-17421/2012

Екатеринбург

18 сентября 2013 г.

Дело N А50-17421/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 12 сентября 2013 г.

Постановление изготовлено в полном объеме 18 сентября 2013 г.

Федеральный арбитражный суд Уральского округа в составе:

председательствующего Черкезова Е.О.,

судей Кангина А.В., Василенко С.Н.

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Финнпак-Упаковка" (далее - общество "Финнпак-Упаковка", заявитель) на решение Арбитражного суда Пермского края от 28.01.2013 по делу N А50-17421/2012 и постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 09.04.2013 по тому же делу.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом путем направления в их адрес копий определения о принятии кассационной жалобы к производству заказным письмом с уведомлением, а также размещения данной информации на официальном сайте Федерального арбитражного суда Уральского округа.

В судебном заседании приняли участие представители:

общества "Финпак-Упаковка" - Стародубцев Т.В. (доверенность от 16.11.2012), Зайцев В.В. (доверенность от 10.09.2013);

Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Пермскому краю (далее - Управление, административный орган) - Меркушева Е.М.

Общество "Финнпак-Упаковка" обратилось в Арбитражный суд Пермского края с заявлением о признании недействительным предписания Управления от 31.05.2012 N 463.

Решением суда первой инстанции от 28.01.2013 (судья Байдина И.В.) п. 1 предписания Управления от 31.05.2012 N 463 признан недействующим как несоответствующий положениям Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ). В удовлетворении остальной части заявленных требований отказано.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечен Давыдов Роман Михайлович.

Постановлением Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 12.04.2013 (судьи Осипова С.П., Щеклеина Л.Ю., Васева Е.Е.) решение суда отменено в части признания п. 1 предписания Управления от 31.05.2012 N 463 недействительным. В остальной части решение суда первой инстанции оставлено без изменения.

В кассационной жалобе общество "Финнпак-Упаковка" просит названные судебные акты отменить, дело направить на новое рассмотрение в суд первой инстанции, ссылаясь на нарушение судами норм материального и процессуального права.

При этом заявитель указывает на неисполнимость ненормативного правового акта, поскольку он не содержит конкретного механизма его исполнения в части корректировки санитарно-защитной зоны (далее - СЗЗ), которая для общества "Финнпак-Упаковка" не была установлена.

Кроме того, общество "Финнпак-Упаковка" полагает, что судами сделан неверный вывод о законности оформления оспоренного предписания специалистом отдела Управления. В связи с этим, по мнению заявителя, суды неправильно применили п. 7.14 Административного регламента N 658 (утвержден приказом Минздравсоцразвития от 19.10.2007 N 658).

В обоснование доводов кассационной жалобы общество "Финнпак-Упаковка" также указывает на то, что несостоятельны выводы судов о законности п. 2 оспариваемого предписания Управления по мотиву преюдициальности судебных актов по делу N А50-13644/2012.

Заявитель полагает, что в результате признания законным обжалуемого предписания административного органа по п. 2, фактически на общество "Финнпак-Упаковка" возложено обязательство по корректировке действующей СЗЗ, утвержденной постановлением органа местного самоуправления для иного лица, не привлеченного к участию в деле (общества с ограниченной ответственностью "Элекстер", далее - общество "Элекстер").

Как следует из материалов дела, 27.04.2012 в Управление от Давыдова Р.М. поступило обращение с просьбой установить источник сильного шума и неприятного синтетического запаха в квартире.

Контролирующим органом 04.05.2012 издано распоряжение N 753 на проведение внеплановой выездной проверки в отношении общества "Финнпак-Упаковка". Проведение внеплановой выездной проверки согласовано с прокуратурой.

Лабораторные исследования атмосферного воздуха и замеры уровней шума в квартире подателя жалобы, проведенные в ходе проверки, нарушений не выявили. При этом, проверкой установлено, что общество "Финнпак-Упаковка" в г. Перми по ул. Докучаева, 50-а организовано производство многослойных полиэтиленовых пленок для упаковки молочных продуктов на базе арендованного имущества.

Между собственником здания цеха упаковочных материалов - обществом "Элекстер" и обществом "Финнпак-Упаковка" заключен договор аренды имущества от 01.11.2011 N 202 АР. Актом проверки от 31.05.2012 зафиксировано, что общество "Финнпак-Упаковка" относится к предприятиям 4 класса опасности с ориентировочной санитарно-защитной зоной 100 метров. В предусмотренном действующим законодательством порядке СЗЗ для организации установлена не была.

В 2008 году для общества "Элекстер" Управлением был согласован проект расчетной СЗЗ. Размер СЗЗ для предприятия составил 100 м во всех направлениях. На момент согласования проекта ближайшее жилье было расположено от территории предприятия на расстоянии 100 м в северо-восточном направлении. Указанный Проект в части раздела "Охрана атмосферного воздуха" был согласован Пермским межрегиональным Управлением по технологическому и экологическому надзору, с учетом наличия общего количества источников выбросов в количестве девяти при выбросах в атмосферу десяти загрязняющих веществ.

Проверкой установлено проведение обществом "Финнпак-Упаковка" в 2011 году реконструкции (расширения) производства по организации производств грязезадерживающих покрытий и гранулятов (вторичных) на двух производственных экструзионных линиях Finnturf и Erema, что не исключает возможность появления дополнительных видов выбросов. Общество "Финнпак-Упаковка" не обеспечило корректировку СЗЗ с подтверждением результатами натурных исследований атмосферного воздуха и измерений физических факторов воздействия.

Выявленные Управлением нарушения санитарного законодательства отражены в акте от 31.05.2012.

Названные нарушения послужили основанием для выдачи Управлением предписания от 31.05.2012 N 463 в соответствии с которым обществу "Финнпак-Упаковка" предложено в срок до 01.07.2013 предусмотреть мероприятия и средства на организацию СЗЗ, включая отселение жителей жилых домов, а также обеспечить в связи с проведением в 2011 году реконструкции (расширения) производства корректировку СЗЗ предприятия с подтверждением результатами исследования атмосферного воздуха и измерений физических факторов воздействия.

Полагая, что названное предписание административного органа незаконно, общество "Финнпак-Упаковка" обратилось в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Суд первой инстанции, сделав вывод о том, что п. 1 оспариваемого предписания Управления не соответствует ст. 17 Закона N 294-ФЗ, так как не основано на нормах закона указание на то, что общество "Финнпак-Упаковка" должно само выбрать, какое именно действие необходимо совершить для исполнения предписания, удовлетворил заявленные требования в названной части.

Суд апелляционной инстанции, исходя из буквального содержания п. 1 ч. 1 ст. 17 Закона N 294-ФЗ, опроверг указанный вывод, отменил решение суда первой инстанции в названной части. В остальной части суд апелляционной инстанции решение суда первой инстанции оставил без изменения.

Выводы суда апелляционной инстанции являются правильными, соответствуют действующему законодательству, материалам дела.

Из системного толкования ч. 1 ст. 198, ч. 4 ст. 200, ст. 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации следует, что для признания недействительным ненормативного правового акта необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие оспариваемого акта закону или иному нормативному правовому акту и нарушение данным актом прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской деятельности и иной экономической деятельности.

Согласно п. 1 ч. 1 ст. 17 Закона N 294-ФЗ в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны, в частности, выдать предписание юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения и(или) о проведении мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью людей, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, имуществу физических и юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также других мероприятий, предусмотренных федеральными законами.

По смыслу ст. 17 Закона N 294-ФЗ предписание выносится только в случае установления при проведении контролирующим органом соответствующей проверки нарушений законодательства в целях их устранения. При этом предписание должно содержать только законные требования, то есть на юридическое лицо могут быть возложены только такие обязанности, соблюдение которых основано на требованиях закона, а сами требования должны быть реально исполнимы.

Следовательно, как верно указано судом апелляционной инстанции, предписание как ненормативный правовой акт, содержащее законные требования, должно быть реально исполнимо и содержать конкретные указания, четкие формулировки относительно конкретных действий, которые необходимо совершить исполнителю, и которые должны быть направлены на прекращение и устранение выявленного нарушения. При этом содержащиеся в предписании формулировки должны исключать возможность двоякого толкования; изложение должно быть кратким, четким, ясным, последовательным, доступным для понимания всеми лицами.

Предписание может содержать, как указание на устранение выявленных нарушений с указанием сроков их устранения, так и (или) на проведение мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью людей, вреда животным, растениям, окружающей среде и так далее.

Судом апелляционной инстанции установлено, что оспариваемое предписание Управления содержит указание на обязанность общества "Финнпак-Упаковка" по проведению мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью людей, вреда животным, растениям, окружающей среде и так далее. При этом, ограничение предпринимательской деятельности хозяйствующего субъекта, в том числе относительно мероприятий, позволяющих устранить нарушение требований действующего законодательства, не установлено. Субъект предпринимательской деятельности самостоятельно избирает приемлемый для него механизм исполнения предписания, наличие в таком ненормативном правовом акте конкретных мер по соблюдению требований действующего законодательства может повлиять на права и законные интересы лица, которому адресовано предписание.

В связи с эти является правильным вывод суда апелляционной инстанции об отсутствии несоответствия п. 1 оспариваемого предписания Управления требованиям п. 1 ч. 1 ст. 17 Закона N 294-ФЗ.

Соответствующие доводы кассационной жалобы общества "Финнпак-Упаковка" подлежат отклонению.

На основании п. 2 ст. 12 Федерального закона от 30.03.1999 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (далее - Закон N 52-ФЗ) при разработке нормативов градостроительного проектирования, схем территориального планирования, генеральных планов городских и сельских поселений, проектов планировки общественных центров, жилых районов, магистралей городов, решении вопросов размещения объектов гражданского, промышленного и сельскохозяйственного назначения и установления их СЗЗ, выборе земельных участков под строительство, а также при проектировании, строительстве, реконструкции, техническом перевооружении, консервации и ликвидации промышленных, транспортных объектов, зданий и сооружений культурно-бытового назначения, жилых домов, объектов инженерной инфраструктуры и благоустройства и иных объектов должны соблюдаться санитарные правила.

В силу ст. 38 Закона N 52-ФЗ разработка санитарных правил осуществляется федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим нормативно-правовое регулирование в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия, в связи с установленной необходимостью санитарно-эпидемиологического нормирования факторов среды обитания и условий жизнедеятельности человека в порядке, установленном положением о государственном санитарно-эпидемиологическом нормировании.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 24.07.2000 N 554 утверждено Положение о государственном санитарно-эпидемиологическом нормировании, согласно п. 3 которого государственные санитарно-эпидемиологические правила (санитарные правила) устанавливают единые санитарно-эпидемиологические требования к планировке и застройке городских и сельских поселений; содержанию территорий городских и сельских поселений, промышленных площадок; эксплуатации производственных, общественных помещений, зданий, сооружений, оборудования и транспорта.

К нормативным правовым актам, устанавливающим основания для регулирования СЗЗ, также относится Федеральный закон от 04.05.1999 N 96-ФЗ "Об охране атмосферного воздуха", согласно ч. 3 ст. 16 которого "в целях охраны атмосферного воздуха в местах проживания населения устанавливаются СЗЗ организаций. Размеры таких СЗЗ определяются на основе расчетов рассеивания выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферном воздухе и в соответствии с санитарной классификацией организаций".

Постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 25.09.2007 N 74 "О введении в действие новой редакции санитарно-эпидемиологических правил и нормативов СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов" предусмотрено, что проектирование СЗЗ осуществляется на всех этапах разработки градостроительной документации, проектов строительства, реконструкции и эксплуатации отдельного промышленного объекта и производства и/или группы промышленных объектов и производств. Обоснование размеров СЗЗ осуществляется в соответствии с требованиям, изложенными в названных правилах (п. 3.1. СанПиН).

В проекте СЗЗ на строительство новых, реконструкцию или техническое перевооружение действующих промышленных объектов, производств и сооружений должны быть предусмотрены мероприятия и средства на организацию СЗЗ, включая отселение жителей, в случае необходимости. Выполнение мероприятий, включая отселение жителей, обеспечивают должностные лица соответствующих промышленных объектов и производств (п. 3.2. СанПиН).

Судом апелляционной инстанции установлено и материалами дела подтверждено, что Управлением зафиксировано, что в границах утвержденной СЗЗ ведется строительство жилых домов 40-а, 52 по ул. Докучаева, построен жилой дом 40-б, попадает часть жилой застройки по адресам: ул. Докучаева д. 42-а, 42, 40-г, 42-б.

Проект СЗЗ общества "Элекстер" - арендодателя, применяется арендатором в качестве существующей для предприятия СЗЗ. Судом апелляционной инстанции установлено, что из письма Пермского межрегионального управления по технологическому и экологическом надзору от 26.08.2008, возможность согласования материалов произведена с учетом предоставления обществу "Элекстер" комплекса производственных площадей и оборудования в аренду обществу "Финнпак-Упаковка", санитарно-эпидемиологическое заключение от 17.01.2008 к проекту расчетной СЗЗ обществу "Элекстер" выдано на основании экспертного заключения, содержащего ссылку на факт сдачи имущественного комплекса в аренду обществу "Финнпак-Упаковка".

Суд апелляционной инстанции изучив материалы дела установил, что подтверждается использование документов по организации СЗЗ обществом "Элекстер" в решении природоохранных вопросов и вопросов организации санитарно-защитной зоны предприятия.

В связи с этим судом апелляционной инстанции верно указано, что п. 2 оспариваемого предписания Управления, предусматривающий обеспечение в связи с проведением в 2011 году реконструкции (расширения) производства корректировку СЗЗ предприятия (общества "Финнпак-Упаковка") с подтверждением результатов натурных исследований атмосферного воздуха и измерений физических факторов воздействия, адресован надлежащему лицу.

Санитарные правила предназначены для юридических и физических лиц, деятельность которых связана с размещением, проектированием, строительством и эксплуатацией объектов, а также для органов, осуществляющих государственный санитарно-эпидемиологический надзор (п. 1.5 СанПиН, Закон N 52-ФЗ).

Общество "Финнпак-Упаковка" является лицом, осуществляющим эксплуатацию имущественного комплекса, в отношении которого надлежит организовать надлежащую СЗЗ. Правильная организация СЗЗ находится в прямой зависимости от объектов и производств, имеющих источники воздействия на среду обитания и здоровье человека.

При таких обстоятельствах, оценив по правилам ст. 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации представленные в материалы дела доказательства в их взаимосвязи и совокупности, суд апелляционной инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что поскольку Управлением установлен факт использования обществом "Финнпак-Упаковка" разработанной СЗЗ для общества "Элекстер", которое самостоятельной эксплуатации имущественного комплекса не осуществляет, соответствующее предписание, направленное на соблюдение требований законодательства о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения, адресовано надлежащему лицу.

Судом апелляционной инстанции верно указано, что СЗЗ определяется для эксплуатируемого юридическим лицом имущественного комплекса, имеющего источники воздействия на среду обитания и здоровье человека. В ходе проверки установлено применение обществом "Финнпак-Упаковка" разработанного проекта СЗЗ для переданного обществом "Элекстер" в аренду имущества, при отсутствии предусмотренного действующим законодательством разработанного проекта СЗЗ для собственного предприятия, осуществляющего фактическую эксплуатацию объекта, требующего установление СЗЗ.

Таким образом, суд апелляционной инстанции правомерно, установив соответствие п. 1 оспариваемого предписания административного органа ст. 17 Закона N 294-ФЗ, отменил решение суда первой инстанции в названной части, оставив в остальной части решение суда первой инстанции без изменения.

В связи с этим суд кассационной инстанции полагает необходимым оставить постановление суда апелляционной инстанции без изменения.

Доводы заявителя кассационной жалобы сводятся по существу к переоценке доказательств, которые были предметом исследования и оценки судов первой и апелляционной инстанций, в связи с чем на основании ст. 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации подлежат отклонению.

Судом апелляционной инстанции верно определены юридически значимые обстоятельства, нормы материального права применены правильно.

Нарушений норм материального или процессуального права, являющихся основанием для отмены судебного постановления (ст. 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации), судом кассационной инстанции не установлено.

С учётом изложенного обжалуемое постановление суда апелляционной инстанции подлежит оставлению без изменения, кассационная жалоба - без удовлетворения.

Руководствуясь ст. 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 09.04.2013 по делу N А50-17421/2012 Арбитражного суда Пермского края оставить без изменения, кассационную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Финнпак-Упаковка" - без удовлетворения.

Председательствующий

Е.О. Черкезов

Судьи

А.В. Кангин С.Н. Василенко