Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 20 ноября 2013 г. N Ф09-12341/13 по делу N А71-1440/2013

Екатеринбург

20 ноября 2013 г.

Дело N А71-1440/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 13 ноября 2013 г.

Постановление изготовлено в полном объеме 20 ноября 2013 г.

Федеральный арбитражный суд Уральского округа в составе:

председательствующего Василенко С.Н.,

судей Татариновой И.А., Поротниковой Е.А.

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Администрации муниципального образования "город Ижевск" (ОГРН 1031800554400, ИНН 1826001137; далее - администрация, заявитель) на решение Арбитражного суда Удмуртской Республики от 13.05.2013 по делу N А71-1440/2013 и постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 14.08.2013 по тому же делу.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Федерального арбитражного суда Уральского округа.

В судебном заседании приняли участие представители Отдела надзорной деятельности г. Ижевска Управления надзорной деятельности Главного Управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Удмуртской Республике (далее - отдел, административный орган) - Захматова А.А. (доверенность от 25.12.2012 N 191), Опарин Ю.С. (доверенность от 17.02.2012 N 92).

От администрации поступило ходатайство о рассмотрении дела в отсутствие его представителей, которое удовлетворено судом в силу ч. 3 ст. 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Кроме того, администрацией заявлено ходатайство об отложении судебного заседания для ознакомления с отзывом на кассационную жалобу и подготовки мотивированных возражений на отзыв. Ходатайство судом рассмотрено и отклонено в связи с отсутствием оснований для его удовлетворения (ст. 158 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Администрация обратилась с заявлением в Арбитражный суд Удмуртской Республики о признании недействительным предписания отдела от 23.11.2012 N 2/1/1-4-ЧС по устранению нарушений установленных требований в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

Решением суда от 13.05.2013 (судья Коковихина Т.С.) требования администрации удовлетворены частично. Суд признал незаконным п. 2 оспариваемого предписания в части необеспечения потребности в легких защитных костюмах Л-1, респираторах Р-2, самоспасателях типа "Феникс". В удовлетворении остальной части заявленных требований отказано.

Постановлением Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 14.08.2013 (судьи Ясикова Е.Ю., Грибиниченко О.Г., Риб Л.Х.) решение суда первой инстанции оставлено без изменения.

В кассационной жалобе администрация просит судебные акты отменить в части отказа в удовлетворении заявленных требований, ссылаясь на неправильное применение судами норм материального права, нарушение единообразия в толковании норм права, а также на несоответствие выводов судов установленным фактическим обстоятельствам дела.

В обоснование жалобы заявитель указывает на отсутствие в его действиях (бездействии) нарушений требований законодательства, отмечая при этом, что законодательство, действовавшее на момент вынесения оспариваемого предписания, не содержало обязанностей у органов местного самоуправления по созданию, наличию и поддержанию в постоянной готовности систем оповещения и информирования населения о чрезвычайных ситуациях. Кроме того, как отмечает заявитель, действующее законодательство не обязывает распределять накопленные средства индивидуальной защиты по подведомственным организациям и учреждениям, допускает хранить их централизованно.

По мнению административного органа, изложенному в отзыве на кассационную жалобу, суды полно и всесторонне исследовали обстоятельства дела, правильно применили нормы материального права, регулирующие спорные правоотношения.

Как установлено судами и следует из материалов дела, на основании распоряжения от 23.10.2012 N 2 (ЧС), должностными лицами отдела в период с 30.10.2012 по 23.11.2012 проведена внеплановая выездная проверка соблюдения администрацией установленных требований в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, в ходе которой в деятельности администрации выявлены нарушения положений ст. 4, ч. 2 ст. 11, ч. 3 ст. 4.1 Федерального закона Российской Федерации от 21.12.1994 N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" (далее - Закон N 68-ФЗ); п. 28 ч. 1 ст. 16 Федерального закона Российской Федерации от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации органов местного самоуправления в Российской Федерации"; п. 27 ч. 1 ст. 9, п. 35 ч. 3 ст. 40 решения городской Думы города Ижевска от 16.06.2005 N 333 "О принятии Устава муниципального образования "Город Ижевск"; п. 5, 10, 25 приказа МЧС России, Министерства информационных технологий и связи Российской Федерации и Министерства культуры и массовых коммуникаций Российской Федерации "Об утверждении Положения о системах оповещения населения" от 25.07.2006 N 422/90/376; п. 8 Положения о гражданской обороне в Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 26.11.2007 N 804; п. 15, 15.2 Положения об организации и ведении гражданской обороны в муниципальных образованиях и организациях, утвержденного приказом МЧС России от 14.11.2008 N 687; п. 3, 4, 6, 7, 8 Положения об организации обеспечения населения средствами индивидуальной защиты, утвержденного Приказом МЧС России от 21.12.2005 N 993; п. 16 Порядка создания нештатных аварийно-спасательных формирований, утвержденного приказом МЧС России от 23.12.2005 N 999; п. 3, 4, 5, 6 постановления Правительства Российской Федерации от 29.04.2000 N 379 "О накоплении, хранении и использовании в целях гражданской обороны запасов материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств".

По результатам проверки составлен акт от 23.11.2012 N 2 (ЧС), зафиксировавший нарушения вышеназванных требований действующего законодательства.

В целях устранения выявленных в ходе данной проверки нарушений установленных требований в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций отделом выдано предписание от 23.11.2012 N 2/1/1-4-ЧС, обязывающее администрацию в срок до 23.11.2013 устранить вышеуказанные нарушения.

Администрация, полагая, что данное предписание не соответствует действующему законодательству и нарушает ее права и законные интересы, обратилась в арбитражный суд с заявлением о признании предписания недействительным и его отмене.

Рассмотрев спор, суды первой и апелляционной инстанций пришли к выводу о незаконности п. 2 оспариваемого предписания в части необеспечения потребности в легких защитных костюмах Л-1, респираторах Р-2, самоспасателях типа "Феникс". В удовлетворении остальной части заявленных требований суды отказали, установив соответствие п. 1.1, 1.2, 1.3, 3, 4 оспариваемого предписания требованиям законодательства Российской Федерации в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций и отсутствие нарушений прав и законных интересов заявителя.

Проверив законность судебных актов в части доводов, указанных в кассационной жалобе (ст. 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации), суд кассационной инстанции не находит оснований для их отмены.

В силу ч. 1 ст. 198, ст. 200, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц необходимо установление одновременно двух условий: несоответствие оспариваемого акта, оспариваемого действия (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и нарушение оспариваемым актом, действиями (бездействием) прав и охраняемых законом интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

Статьей 1 Закона N 68-ФЗ определено, что предупреждение чрезвычайных ситуаций представляет собой комплекс мероприятий, проводимых заблаговременно и направленных на максимально возможное уменьшение риска возникновения чрезвычайных ситуаций, а также на сохранение здоровья людей, снижение размеров ущерба окружающей среде и материальных потерь в случае их возникновения.

В силу ч. 2 ст. 27 Закона N 68-ФЗ государственный надзор и контроль в указанной области осуществляют федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.

Руководствуясь подп. "а" п. 4, п. 6 Положения о государственном надзоре в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, осуществляемом Министерством Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 01.12.2005 N 712, суды установили, что оспариваемое предписание вынесено отделом в рамках предоставленных ему полномочий.

Исследовав и оценив в соответствии с требованиями, определенными ст. 65, 67, 68, 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, совокупность имеющихся в деле доказательств, суды обеих инстанций пришли к выводам о законности п. 1.1, 1.2, 1.3 выданного в адрес администрации предписания, согласно которым администрации необходимо устранить следующие нарушения: невыполнение обязанности по обеспечению своевременного оповещения и поддержке в постоянной готовности и использования системы оповещения; не планируются и не проводятся совместно с организациями связи, операторами связи и организациями телерадиовещания проверки системы оповещения, тренировки по передаче сигналов и речевой информации, а также не проводится техническое обслуживание систем оповещения.

Согласно п. 28 ч. 1 ст. 16 Федерального закона Российской Федерации от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации органов местного самоуправления в Российской Федерации" организация и осуществление мероприятий по гражданской обороне, защите населения и территории городского округа от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, включая поддержку в состоянии постоянной готовности к использованию систем оповещения населения об опасности, объектов гражданской обороны, создание и содержание в целях гражданской обороны запасов материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств прямо отнесено к вопросам местного значения городского округа.

В соответствии с п. 35 ч. 3 ст. 40 Устава города Ижевска глава администрации осуществляет руководство гражданской обороной на территории муниципального образования "Город Ижевск".

Статьей 4 Закона N 68-ФЗ установлено, что единая государственная система предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций объединяет органы управления, силы и средства федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, организаций, в полномочия которых входит решение вопросов по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций. Основными задачами единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций являются, в том числе, организация своевременного оповещения и информирования населения о чрезвычайных ситуациях в местах массового пребывания людей.

Согласно ст. 7 Закона N 68-ФЗ ликвидация чрезвычайных ситуаций осуществляется силами и средствами организаций, органов местного самоуправления, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, на территориях которых сложилась чрезвычайная ситуация. При недостаточности вышеуказанных сил и средств в установленном законодательством Российской Федерации порядке привлекаются силы и средства федеральных органов исполнительной власти.

В п. 2 ст. 11 Закона N 68-ФЗ предусмотрено, что органы местного самоуправления самостоятельно осуществляют подготовку и содержание в готовности необходимых сил и средств для защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обучение населения способам защиты и действиям в этих ситуациях; осуществляют финансирование мероприятий в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций; организуют и проводят аварийно-спасательные и другие неотложные работы, а также поддерживают общественный порядок при их проведении; при недостаточности собственных сил и средств обращаются за помощью к органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации; содействуют устойчивому функционированию организаций в чрезвычайных ситуациях.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.12.2003 N 794 утвержден Порядок организации и функционирования единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, п. 2, 3, 6 которого определено, что единая система, состоящая из функциональных и территориальных подсистем, действует на федеральном, межрегиональном, региональном, муниципальном и объектовом уровнях, объединяет органы управления, силы и средства федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций, в полномочия которых входит решение вопросов в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, и осуществляет свою деятельность в целях выполнения задач, предусмотренных Законом N 68-ФЗ. При этом на каждом уровне единой системы создаются координационные органы, постоянно действующие органы управления, органы повседневного управления, силы и средства, резервы финансовых и материальных ресурсов, системы связи, оповещения и информационного обеспечения.

В силу п. 5 Положения о системах оповещения населения, утвержденного совместным приказом МЧС России, Министерства информационных технологий и связи Российской Федерации и Министерства культуры и массовых коммуникаций Российской Федерации "Об утверждении Положения о системах оповещения населения" от 25.07.2006 N 422/90/376 (далее - Положение о системах оповещения населения), создание и поддержание в постоянной готовности к задействованию систем оповещения является составной частью комплекса мероприятий по подготовке и ведению гражданской обороны, предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, системы оповещения могут быть задействованы как в мирное, так и в военное время.

Согласно п. 10 Положения о системах оповещения населения основной задачей муниципальной системы оповещения является обеспечение доведения информации и сигналов оповещения до: руководящего состава гражданской обороны и звена территориальной подсистемы РСЧС, созданного муниципальным образованием; специально подготовленных сил и средств, предназначенных и выделяемых (привлекаемых) для предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, сил и средств гражданской обороны на территории муниципального образования, в соответствии с п. 13 постановления Правительства Российской Федерации от 30.12.2003 N 794 "О единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций"; дежурно-диспетчерских служб организаций, эксплуатирующих потенциально опасные производственные объекты; населения, проживающего на территории соответствующего муниципального образования.

Согласно п. 25 Положения о системах оповещения населения в целях создания, обеспечения и поддержания в состоянии постоянной готовности к использованию систем оповещения населения органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления разрабатывают тексты речевых сообщений для оповещения и информирования населения и организуют их запись на магнитные и иные носители информации; обеспечивают установку на объектах телерадиовещания специальной аппаратуры для ввода сигналов оповещения и речевой информации в программы вещания; организуют и осуществляют подготовку оперативных дежурных (дежурно-диспетчерских) служб и персонала по передаче сигналов оповещения и речевой информации в мирное и военное время; планируют и проводят совместно с организациями связи, операторами связи и организациями телерадиовещания проверки систем оповещения, тренировки по передаче сигналов оповещения и речевой информации; разрабатывают совместно с организациями связи, операторами связи и организациями телерадиовещания порядок взаимодействия дежурных (дежурно-диспетчерских) служб при передаче сигналов оповещения и речевой информации.

Пунктом 8 Положения о гражданской обороне в Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 26.11.2007 N 804 (далее - Положение N 804) установлено, что основными мероприятиями по гражданской обороне, осуществляемыми в целях решения задачи, связанной с оповещением населения об опасностях, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий, а также при возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, являются: создание и поддержание в состоянии постоянной готовности системы централизованного оповещения населения, осуществление ее модернизации на базе технических средств нового поколения; создание локальных систем оповещения; установка специализированных технических средств оповещения и информирования населения в местах массового пребывания людей; комплексное использование средств единой сети электросвязи Российской Федерации, сетей и средств радио-, проводного и телевизионного вещания, а также других технических средств передачи информации; сбор информации и обмен ею.

Согласно п. 15.2 Положения об организации и ведении гражданской обороны в муниципальных образованиях и организациях, утвержденного Приказом МЧС России от 14 ноября 2008 г. N 687, органы местного самоуправления в целях решения задач в области гражданской обороны планируют и осуществляют следующие основные мероприятия по оповещению населения об опасностях, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий, а также при возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера: поддержание в состоянии постоянной готовности системы централизованного оповещения населения, осуществление ее реконструкции и модернизации; установка специализированных технических средств оповещения и информирования населения в местах массового пребывания людей; комплексное использование средств единой сети электросвязи Российской Федерации, сетей и средств радио-, проводного и телевизионного вещания и других технических средств передачи информации; сбор информации в области гражданской обороны и обмен ею.

Пунктом 3 ст. 18 Федерального закона от 12.02.1998 N 28-ФЗ "О гражданской обороне" установлено, что обеспечение мероприятий местного уровня по гражданской обороне, защите населения и территорий муниципального округа является расходным обязательством муниципального образования.

В силу ст. 24 Закона N 68-ФЗ финансовое обеспечение мер по предупреждению и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах (на территории) муниципального образования является расходным обязательством муниципального образования.

Правильно применив вышеназванные правовые нормы, суды обоснованно указали на то, что обеспечение своевременного оповещения и поддержка в постоянной готовности и использования систем оповещения населения г. Ижевска относится к полномочиям администрации, которая обязана планировать свои действия по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций, в том числе доведение сигналов оповещения до населения.

При этом, как верно отметил апелляционный суд, в рассматриваемых пунктах предписания административный орган не вменяет в обязанность администрации приобретение систем оповещения в муниципальную собственность. Вместе с тем приведенное в предписании нормативное обоснование подтверждает наличие у администрации обязанностей по созданию (наличию) систем оповещения, поддержанию их в постоянной готовности, их проверке, техническому обслуживанию и проведении тренировок.

Без указанных в предписании мероприятий орган местного самоуправления не выполняет обязанность, возложенную на него подп. "в" п. 2 ст. 11 Закона N 68-ФЗ (в редакции, действовавшей на момент выдачи предписания).

Таким образом, установив, что администрацией не обеспечено выполнение перечисленных выше требований нормативно-правовых актов, указанное не опровергнуто материалами дела, суды обеих инстанций пришли к обоснованным выводам о том, что оспариваемое предписание административного органа в части п. 1.1, 1.2, 1.3 является законным и подлежит исполнению.

Рассмотрев дело, суды первой и апелляционной инстанций также пришли к выводам о законности п. 3, 4 оспариваемого предписания административного органа, где указано, что администрацией не обеспечены в полном объеме средствами индивидуальной защиты (противогазами) работники органа местного самоуправления и работники созданных администрацией муниципальных предприятий и учреждений; администрацией не проводятся в полном объеме первоочередные мероприятия по поддержанию устойчивого функционирования организаций в военное время, а именно созданные муниципальные предприятия и учреждения не обеспечены средствами индивидуальной защиты.

Суды установили, что в качестве нормативного обоснования отделом правомерно приведены подп. "а", "д", "ж" п. 2 ст. 11 Закона N 68-ФЗ, согласно которым органы местного самоуправления самостоятельно осуществляют подготовку и содержание в готовности необходимых сил и средств для защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обучение населения способам защиты и действиям в этих ситуациях; создают резервы финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций; содействуют устойчивому функционированию организаций в чрезвычайных ситуациях.

В соответствии с п. 3 Положения об организации обеспечения населения средствами индивидуальной защиты, утвержденного приказом Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий от 21.12.2005 N 993 (далее - Положение N 993), накопление средствами индивидуальной защиты осуществляется заблаговременно в мирное время в запасах материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств и резервах материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций.

Пунктом 4 Положения N 993 предусмотрено, что обеспечение населения средствами индивидуальной защиты осуществляется следующим образом: органами местного самоуправления - работников этих органов и созданных ими муниципальных предприятий и учреждений.

Исследовав фактические обстоятельства дела и представленные доказательства, суды первой и апелляционной инстанций установили, что работники органа местного самоуправления и созданных им муниципальных предприятий и учреждений не обеспечены индивидуальными средствами защиты (противогазами) в полном объеме.

В частности, судом первой инстанции установлено, что потребность составляет 25 793 противогаза, тогда как в наличии имеется 2 698. При этом из резерва Правительства Удмуртской Республики администрации выделено 24 000 противогаза, структурные подразделения не доукомплектованы ими в полном объеме (например, у муниципального унитарного предприятия "Ижводоканал" в наличии имеется 350 противогазов при потребности 1600).

Таким образом, отделом обоснованно выдано администрации предписание об устранении вмененных ей п. 3, 4 нарушений требований в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

Фактические основания выдачи предписания заявителем не опровергнуты.

На основании вышеизложенного суды первой и апелляционной инстанций правомерно отказали заявителю в удовлетворении заявленных им требований в части признания недействительными п. 1.1, 1.2, 1.3, 3, 4 предписания административного органа от 23.11.2012 N 2/1/1-4-ЧС.

Всем обстоятельствам дела, а также доводам администрации, в том числе приведенным в кассационной жалобе, судами первой и апелляционной инстанций дана надлежащая правовая оценка. Указанные доводы не свидетельствуют о неправильном применении судами норм права и направлены по существу на переоценку установленных по делу фактических обстоятельств и представленных доказательств, оснований для которой у суда кассационной инстанции в силу ст. 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не имеется.

Нарушений норм материального или процессуального права, влекущих отмену решения суда первой инстанции и постановления апелляционного суда (ст. 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации), судом кассационной инстанции не установлено.

С учетом изложенного обжалуемые судебные акты следует оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Руководствуясь ст. 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Удмуртской Республики от 13.05.2013 по делу N А71-1440/2013 и постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 14.08.2013 по тому же делу оставить без изменения, кассационную жалобу Администрации муниципального образования "город Ижевск" - без удовлетворения.

Председательствующий

С.Н. Василенко

Судьи

И.А. Татаринова Е.А. Поротникова